乡村振兴背景下农村社会治理的新路径

朱慧劼 姚兆余

(南京农业大学 人文与社会发展学院，江苏 南京 210095)

一、治理有效：乡村振兴的新要求

“三农”事关国家发展和中国的现代化进程。中央政府高度关心三农问题，重视农村社会治理作为引领农业农村现代化的重要手段。近年来，中央一号文件多次提及农村社会治理问题。中国共产党第十九大报告提出实施乡村振兴战略后，乡村振兴战略和农村社会治理成为农村社会发展中的重要工作，也在长期发展中共同助力农业农村现代化。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，建立健全现代乡村社会治理体制[1]。乡村振兴战略与乡村治理都是党和政府大力推进农业农村现代化的重要手段，二者相辅相成，共同推进农村经济社会发展和现代化进程。

社会治理是每个社会不可或缺的运行机制，也是推进经济社会向好向快发展的重要手段。乡村振兴国家战略是党和政府为了农业农村现代化做筹谋，必须要通过社会治理等制度化的治理手段来贯彻执行，确保在乡村振兴战略推进过程中的社会秩序和稳定，为乡村振兴提供坚实的助力。每一项新的社会政策或者国家战略的推进，必须要依赖于政策相匹配的治理手段，这就给社会治理提出了新的要求和挑战。乡村振兴战略是乡村在产业、文化和组织等五个方面的全面振兴，对乡村经济社会发展提出了明确的目标，这也是乡村振兴战略背景下的社会治理需要回应乡村振兴在产业、生态、文化、生态和组织方面的战略目标。因此，乡村振兴战略的实施和实现必须有赖于有效的社会治理手段。

治理有效其根本宗旨是“治理为了人民”，治理有效对社会治理有着明确的评价体系和要求。社会治理要如何有效呢？学者王春光认为，治理有效有两层含义：一是政府负责投入的公共服务能有效满足乡村振兴的需要；二是公共服务实现村民的获得感和满意度[2]。因此，治理有效是让社会治理能够更好服务与乡村社会发展，放在当前国家发展背景之下，就是为了更好地助力乡村振兴。治理在何种程度上有效，这就必须依赖于农村社会治理在何种程度上实现了乡村的全面振兴，又在何种程度上助力农业农村的现代化进程。治理有效是乡村振兴战略推进过程中对农村社会治理提出的要求。有效的农村社会治理必然能够应对乡村全面振兴过程中的治理障碍，为乡村全面振兴提供有力助力。因此，乡村振兴必然是建立在有效的农村社会治理的基础之上，而农村社会治理要称之为有效治理，必须能够为乡村振兴扫除障碍，助力乡村的全面振兴。社会治理是为了实现某种目标，而这种目标的实现必须有赖于明确的目标和科学的手段。农村社会治理总是为了应对农村经济社会发展中的社会问题和风险，为农村公共服务的供给和社会政策的实施提供畅通的制度化渠道和机制。乡村振兴战略是党和中央政府为了加快推进农业农村现代化进程提出的国家重大战略。因此，乡村振兴是当前农村社会治理的重要目标，这是农村社会治理转化为有效治理的评价标准，但更重要的是，当前农村社会治理必须要嵌入到乡村振兴战略，融入国家乡村振兴战略体系中去才可以更好发挥农村社会治理的作用。

乡村振兴作为乡村经济社会发展的阶段性任务，是推进农业农村现代化的重要战略。习近平总书记指出，农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标[3]。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，走中国特色社会主义乡村振兴道路，加快农业农村现代化[4]。没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。乡村振兴战略是国家现代化进程中的重要战略。农村社会治理就是利用社会治理手段和方式助力农业农村现代化。

乡村振兴战略和农村社会治理都是农业农村现代化的重要战略手段。有效的社会治理是乡村振兴的基础，乡村振兴是农村社会治理的阶段性目标。在举国之力推进农业农村现代化过程之中，必须要处理好乡村振兴战略和农村社会治理之间的关系。

二、转型乡村的社会治理：农村社会治理的新挑战

(一)农村社会治理传统手段

农村社会治理体系是农村社会治理主体为了保障农村社会运行和发展而建立的治理体系。农村社会治理体系的良性运行有赖于一定的治理手段。农村社会治理的常见手段包括制度手段、经济手段和文化手段。

农村社会治理的制度手段是依赖国家或政府等相关机构通过法治形式确立和施行的制度来开展农村社会治理。制度手段对全社会个体、社会群体和组织的社会行为都有普遍的调节与制约的作用。在农村社会治理中，制度手段就是国家的法律、法规及政策。农村社会治理的制度手段包括：第一，国家政策。国家政策是政府出台的对农村或城乡普遍具有约束力的社会政策，例如改革开放政策、“全面三孩”生育政策、环境保护国策等。第二，国家战略规划。国家战略是政府出台的社会发展的战略规划，例如长三角一体化战略、乡村振兴战略、西部大开发战略、健康中国战略等政策战略。第三，制度体系，例如乡镇(街道)管理体制、村民自治制度等。第四，社会治理相关制度文件，即各级政府制定的与农村社会治理相关的制度文件。国家政策、战略规划、制度体系和制度文件等是党和政府领导全体人民积极开展社会治理的重要方式，是政府通过制度化方式来引导和推进农村社会治理的重要手段。

农村社会治理的经济手段主要包括两个方面：农村经济制度和社会主义市场经济体制。农村经济制度是直接影响农村社会治理的关键因素。农村经济制度是党和国家对农村经济体制、经济发展全局指定的经济制度体系，关乎农业农村的全面发展，与农村社会治理有着密切的关系。改革开放以来，家庭联产承包责任制的普遍确立，以及乡镇企业、农民专业合作社、家庭农场等的兴起，都为激发农村经济活力，推动农村社会发展奠定了坚实的经济基础。这些经济制度和政策体系，成为影响农村社会治理的重要方式。除了经济制度，农村经济制度体系还包括国家财税制度，如分税制、取消农业税、农业补贴、农村小额信贷等与农村经济、税收、金融等方面相关的政策。我国农村经济制度体系较为庞大，针对农村发展、农业生产和农民民生等诸多方面。市场经济体制是影响农村社会治理的另一个重要的经济手段。社会主义市场经济既发挥市场在资源配置的决定性作用，运用价格指挥棒来引导产品的供需平衡，又保障市场经济在政府的宏观调控范围内，有效规避市场可能的风险。通过农产品市场、城乡市场流通，劳动力、土地、产品等城乡生产要素市场被连接起来，农村社会发展的经济活力被激发起来，与家庭联产承包责任制等经济制度一同对农村社会治理产生影响。市场给农村社会治理带来一定的挑战[5]，例如大量劳动力外流和留守群体问题，但也给农村社会治理带来新的机遇[6]。

农村社会治理的文化手段是人们在长期互动中形成的文化习惯、道德观念和价值标准，突出表现为信仰观念、伦理道德、风俗习惯和社会舆论等传统文化。农村是乡村文化的土壤，也是农业文化生根发芽的重要空间。文化对农村而言具有极其重要的意义，对农村社会治理也发挥着重要作用[7]。传统农业社会中，农村文化对农村社会治理发挥重要的作用，为农村中个人行为及其社会交往提供重要的规范指导。农村社会治理的文化手段包括道德、习俗、舆论、传统等。道德是农村社会交往规范的传统，通过对传统道德规范的发扬和传承，为农村居民日常交往和人际冲突的解决提供重要的规范指导，“尊老爱幼”“与人为善”等传统道德观念无一不是用来规范人际交往，避免人际冲突的道德传统。社会主义核心价值观念是新形势下文化手段助力农村社会治理的新体现。随着农村传统文化的变迁，农村文化出现了多元的面向，农村传统文化的约束力正在衰退[8]。政府适时开展农村精神文明建设和公共文化建设，提出社会主义核心价值观，作为引导农村居民的价值观念。这些价值观念是对中华优秀传统文化的继承[9]，为规范新时代公民个人的社会行为提供重要指导。

(二)农村社会治理传统手段的新挑战

随着社会主义市场经济体制的建立，原先建立在城市和乡村之间的单位制壁垒发生松动，城乡人口、生产要素和资源开始流动起来，这给当代中国农村社会治理带来了新的挑战。

第一，行政管理效率对社会治理手段和方式提出挑战。在马克斯·韦伯提出的“科层制”这一理想类型中，科层制是形式合理的管理体系，一切围绕着组织目标来运行，但是科层制高效的运转的代价是对制度的无条件遵循和人的自我约束。尽管科层制开始渗透到生产生活的大多数领域，现实社会中的科层制体制后果开始逐渐显现。一方面，科层制的层级体系让农村社会管理者无法快捷准确地了解民意，从而使得社会管理者所做出的努力可能要慢于农民本身的需求。另一方面，原先作为大家长的“公家”退出农村社区，行政监督和行政效率缺乏，技术手段依然沿用传统手段，不能够紧跟时代形势，使得农村社会治理的传统手段和方式遭遇挑战。

第二，自发的流动给农村社会治理带来技术难题。城乡人口和生产要素的自发流动给农村社会管理带来挑战。原先依托于单位制的城乡人口的流动主要是组织化流动。组织化流动是一种小规模的人口流动。能够保证流动在现有制度框架下的有效监管。随着户籍制度改革和城市经济的迅速发展，城乡人口自发流动越来越多，给流动人口的管理和服务带来挑战。快速的人口流动给原先依靠科层制的社会管理制度带来冲击，农村不再是安土重迁的熟人社会，而成为半熟人社会，甚至是陌生人社会，贫困问题、留守问题、养老问题等农村社会问题日趋显现，城市中的农民工问题等也成为社会管理的难点。此外，城乡生产要素流动也给农村社会管理带来挑战。除了城乡人口流动外，城乡生产要素的流动也迅速加快，农产品进入城市，城市的工业产品进入农村，这一切有赖于政府宏观调控之下的市场经济。市场的逐利性可能会形成无序的竞争环境，从而给农村社会治理带来挑战。

第三，个体化背景下乡村治理主体的缺位。传统乡土社会中，人是价值理性的。“过日子”[10]观念充满日常生活的哲理，“气”[11]等伦理规范概念的发现表明，农民总是遵循某种模糊的行为规范和逻辑。费孝通先生认为，中国人是“自我的”而非“自私的”，实际上，这种价值规范是“我”和“私”之间的重要差别。随着货币经济[12]和城市化的快速发展，个体化倾向开始逐渐融入乡土社会中的自我，出现社会原子化趋向，集体观念淡化。随着农村越来越多地被纳入到市场经济体系中来，自我对经济利益的关注很有可能会导致个体化的倾向[13]。按照韦伯的观点，价值理性是对某种绝对价值所持的绝对信仰，而目的理性则是以最有效的途径达到目的和取得成效。当乡村中个体的社会行动从价值理性向目的理性转变，原先的宏大叙事和价值规范系统失去普遍约束力，转而需要依赖制度的约束力，而这是农村社会治理体系必然面临的挑战。

三、走向共治共享：社会治理助力乡村全面振兴的新方向

制度、经济与文化作为农村社会治理的传统手段，为传统时期农村经济社会的平稳发展奠定了基础。但是面临乡村全面振兴的要求，农村社会治理出现了新的趋势和新的方向。农村社会治理在与多元共治、柔性治理、数字治理等新技术和新理念的结合之下，能够更好地助力共治共享，全面推进乡村全面振兴。

(一)多元共治

改革开放后，国家权力退出农村，村民自治制度的确立使得基层民主得以充分发挥。作为“公”的国家退出，作为“共”的集体建立，村民委员会在上传下达中发挥了重要作用，但村民在集体事务中依然未能充分发挥主体作用。主体缺位是长期以来农村社会治理中的重要问题[14]。多元共治成为体现人民当家作主，应对治理主体缺位的重要理念。

多元共治是多元主体参与共同治理，对话、竞争、妥协、合作和集体行动是多元共治中的五个核心机制, 其中，合作是最重要的机制之一[15]。多元共治首先要充分保障农民的主体地位。乡村治理的主体激活最关键的就是通过乡村本土人士引导、启发并激活乡村人财物等各类公共资源[16]。其次，要充分吸收利益相关者参与乡村社会治理。农村社会治理的多元主体不仅包括人民政府、党的组织、村民自治组织、新型农业经营主体等多种社会组织，还包括在农村开设或投资建立的工厂和企业、在农村开展服务的农技站、慈善机构等，这些主体能够为乡村治理发挥积极作用。最后，多元共治需要通过制度化手段保障多元主体参与的手段和途径，实现多元主体有效、有序参与农村社会治理。制度体系是实现多元共治的根本保障。近年来，全国各地涌现了一批外来资本助力乡村旅游或产业振兴的案例，正是多元共治助力乡村社会振兴的优秀例证。充分利用多元主体优势和合力来充分挖掘乡村振兴的资源，助力乡村振兴是多元共治引导农村社会治理的重要手段。

(二)柔性治理

如何保障村民自治能够充分发挥基层民主，不会成为“乌合之众”，是村民自治制度进一步完善的方向。乡村柔性治理成为村民自治的新的趋势。乡村柔性治理是多元乡村治理主体在协商民主的治理平台上以软法和软权力为主要治理手段，以农村社区文化、人心和价值观为重点治理对象，更多地运用调解、协商、讨论、指导、说服、心理疏导和人文关怀等柔性执法手段，形成治理合力，共同治理好乡村社会各种公共问题的治理方式的总和[17]。全能型政府时期，基层政府主要依靠行政手段等硬性法规来开展社会管理，而柔性治理主要依赖的是乡村社会中的力量来解决矛盾，助力社会治理。乡村社会并非陌生人社会，依靠契约和法理来进行治理与熟人社会和半熟人社会的特征无法很好契合，需要采取柔性方式来开展社会治理，充分发挥党员、乡贤、退伍军人、退休干部等主体在乡村社会中的号召力和引领力，解决乡村社会治理中出现的技术难题。

柔性治理是发挥村民自治优势，充分吸收乡村精英和传统文化来助力农村社会治理的手段和方式。很多乡村普遍制定了村规民约，在村民委员会框架下设置了党员工作室、乡贤理事会、红白理事会等组织，充分采取调解、协商等柔性手段来服务集体事务和乡村社会治理。柔性治理不仅仅能够避免冲突和矛盾的深化，还能够在乡村社会构建和谐和积极的价值观念和文化氛围。

(三)数字治理

数字治理是近年来国家治理能力现代化背景下，基层社会治理出现的技术取向。通过数字技术替代传统治理中对人的依赖，提高治理过程中信息的传递反馈、过程的监测和治理的系统性。数字治理是运用数字技术赋能乡村自治组织[18]，采用信息化平台媒介推动乡村与村民、政府、企业等主体之间的良性互动，促使乡村治理更为智能、互联、高效。2019年，国家出台的《数字乡村发展战略纲要》提出，要以推进数字乡村战略为抓手，加强新一代信息技术与农业农村发展相融合[19]。随着数字乡村战略的推进，乡村社会治理也逐渐与数字技术出现融合，原先依赖“大喇叭”、宣传栏等旧式宣传技术已经过时，取而代之的是乡村治理的新媒体、自媒体以及技术端。

数字治理可以实现社会治理的标准化、数字化和实时化的管理，为乡村社会治理提供便捷的数字技术支撑。江苏一些农村在区县层面专门开发社会治理一体化平台，通过手机软件平台将基层管理者、网格员等社会治理参与者和社会服务事项、管理服务等事项实现数字化、实时化的管理。数字技术在乡村社会原子化背景之下，能够较好地将农村居民联结起来，搭建社会治理的公共空间和服务平台，便于社会治理的服务和监督。

四、党领导下的多元共治:社会治理助力乡村全面振兴的有效路径

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系[20]，是我国“十四五”规划和2035年远景目标的总要组成部分。共建共治共享的社会治理格局给当前社会治理提出新的要求和新的目标，给农村社会治理体系的建设和完善指明新的方向。中国共产党领导下的多元共治是实现有效治理的重要保证，也是社会治理助力乡村全面振兴的有效路径。

第一，建立健全党组织领导、村民自治组织主导、人民群众为主体的基层社会治理框架。乡镇党委和村党支部要勇挑农村社会治理的领导责任。村党组织是村集体和农村社会组织的领导核心。健全党组织领导的村民自治机制，进一步拓展村民参与村级公共事务平台。充分保障农民作为农村社会治理的主体地位。通过村民自治鼓励农民参与村集体事务的协商、议事、决策和监督，保障农民在村民自治中的政治权益、在村集体经济中的经济权益，鼓励农民积极参与集体事务，发挥社会治理主体的作用。

第二，畅通农民参与农村社会治理的渠道和路径。农民天然地拥有宪法和村民自治制度赋予的农村集体事务的主体地位和权利，是推动农村社会治理的重要力量，其切身利益与农村社会治理息息相关。要鼓励农民积极参与农村社会治理，保障农民在农村集体事务中的主体权利，畅通农民参与农村社会治理的有效渠道和制度路径。完善村民议事会、理事会、村民代表大会等自治载体和手段，不断创新村民自治制度的实践形式，保障农民在集体事务决策中能够充分行使民主权利。

第三，加强农村公共服务体系建设。农村公共服务是保障农村居民基本生活的公共产品，关乎农村民生大事和农村社会治理大局[21]。习近平总书记强调：要加快推动公共服务下乡，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系[22]。农村公共服务体系是政府参与农村社会治理的重要手段和成果，是服务民生的公共事业，基层政府尤其是乡镇政府，应当在农村公共服务上大力推进。乡镇政府要强化公共服务职能，将基层政府打造成为农服务的堡垒。

第四，发挥村规民约、乡村文化等柔性治理手段。除加强制度建设和法治建设外，农村社会治理还应积极发挥村规民约、乡村精英、乡村文化等柔性治理手段。乡村柔性治理要积极发挥文化在乡村社会治理中的作用[23]，利用村规民约来助推移风易俗，肃清不良风气，形成新的社会风尚。积极探索尝试乡贤理事会、乡贤工作室、党员小组等基层柔性治理方式，运用调解、协商、讨论等柔性治理手段来引导乡村精英发挥自身优势，助力农村社会治理。

第五，加强传统治理手段和新兴治理技术融合。在农村社会治理中，传统的制度、经济和文化等手段融合数字治理、柔性治理、多元共治等治理技术和新理念，可以更好地规避农村社会主体缺位等问题，体现社会治理的“系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”，紧跟乡村振兴战略和数字乡村建设的契机，整合乡村社会治理的要素和资源[24]，强化传统治理手段和新兴治理技术的融合与应用，更好地保障农村社会治理，实现有效治理更好助力乡村全面振兴。