推动县城建设 带动县域经济高质量发展——对《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》的理论解读

河北 王博辉

【背景材料】

2022 年5 月6 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。

在指导思想上，《意见》提出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好地满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

在发展目标上，《意见》提出，到2025 年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

【理论解读】

一、从《中国特色社会主义》角度分析

1.“十个明确”是习近平新时代中国特色社会主义思想最为核心关键的组成部分。《意见》提出，坚持和加强党的全面领导，发挥各级党组织作用，为推进以县城为重要载体的城镇化建设提供根本保证，这体现了明确中国特色社会主义最本质特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，中国共产党是最高政治领导力量；提升县城发展质量，更好地满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，体现了明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想；充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导支持各类市场主体参与县城建设，更好地发挥政府作用，切实履行制定规划政策、提供公共服务、营造制度环境等方面职责，说明了明确必须坚持和完善社会主义基本经济制度，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。

2.“十四个坚持”是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。《意见》提出，坚持以人为核心推进新型城镇化，这体现了坚持以人民为中心；深化体制机制创新，为县城建设提供政策保障，这体现了坚持全面深化改革；因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，这体现了在发展中保障和改善民生；打造蓝绿生态空间、推进生产生活低碳化、完善垃圾收集处理体系，则体现了坚持人与自然和谐共生。

二、从《经济与社会》角度分析

1.我国政府的经济职能。《意见》提出，科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，推进乡村振兴战略，是通过实施国家重大发展战略，实现经济社会发展目标；培育发展特色优势产业，增强县城产业支撑能力，是通过实施产业政策，促进产业结构不断优化升级；强化公共服务供给，完善医疗卫生体系，完善社会福利设施，增进县城民生福祉，是通过加强和优化公共服务，保障社会公平正义，促进共同富裕，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。

2.坚持以人民为中心的发展思想。《意见》提出，稳定扩大县城就业岗位，完善市政设施体系，强化公共服务供给，提升县城人居环境质量，做到了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

3.坚持新发展理念。《意见》提出，以县域为基本单元推进城乡融合发展，完善市政设施体系，夯实县城运行基础支撑，提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补，体现了协调发展理念；加强生态保护，提升县城人居环境质量，严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，体现了绿色发展理念；强化公共服务供给，增进县城民生福祉，加强历史文化和生态保护，提升县城人居环境质量，体现了共享发展理念。

4.建设现代化经济体系，要实施乡村振兴战略。《意见》提出，培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位，推进县城基础设施向乡村延伸，推进县城公共服务向乡村覆盖，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

三、从《政治与法治》角度分析

1.中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，必须坚持和加强党的领导。《意见》提出，坚持和加强党的全面领导，发挥各级党组织作用，建立中央指导、省负总责、市县抓落实的工作机制，为推进以县城为重要载体的城镇化建设提供根本保证。

2.我国是人民民主专政的社会主义国家，本质是人民当家作主。《意见》提出，到2025 年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

3.国家具有促进社会发展的对内职能。《意见》提出，合理发展农产品主产区县城，推动位于农产品主产区内的县城集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，体现了组织开展社会主义经济建设的职能；推行政务服务一网通办，提供工商、税务、证照证明、行政许可等办事便利，体现了组织开展社会主义政治建设的职能；优化文化体育设施，根据需要完善公共图书馆、文化馆、博物馆等场馆功能，发展智慧广电平台和融媒体中心，完善应急广播体系，体现了组织开展社会主义文化建设的职能；完善社会福利设施，建设专业化残疾人康复、托养、综合服务设施，完善儿童福利机构及残疾儿童康复救助定点机构，建设未成年人救助保护机构和保护工作站，体现了组织开展社会主义社会建设的职能；完善生态绿地系统，依托山水林田湖草等自然基底建设生态绿色廊道，利用周边荒山坡地和污染土地开展国土绿化，建设街心绿地、绿色游憩空间、郊野公园，体现了组织开展社会主义生态文明建设的职能。

四、从《哲学与文化》角度分析

1.物质决定意识，要求我们坚持一切从实际出发，实事求是。《意见》提出，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。

2.规律的客观性要求我们必须尊重客观规律，按客观规律办事。《意见》提出，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

3.联系具有客观性，要求我们从事物固有的联系中把握事物，切忌主观随意性。《意见》提出，以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村的作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。

4.矛盾具有特殊性，要求我们坚持具体问题具体分析。《意见》提出，突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业，根据文化旅游资源禀赋，培育文化体验、休闲度假、特色民宿、养生养老等产业。

5.矛盾的普遍性与特殊性相互联结。一方面，普遍性寓于特殊性之中，并通过特殊性表现出来；另一方面，特殊性离不开普遍性。《意见》提出，推动试点先行，在示范工作基础上，及时总结推广典型经验和有效做法，稳步有序推动其他县城建设，形成以县城为重要载体的城镇化建设有效路径。

6.主要矛盾与次要矛盾的辩证关系原理，要求我们坚持两点论和重点论相统一的方法。《意见》提出，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级。

7.人民群众是社会历史的主体，是历史的创造者，要坚持群众观点和群众路线。《意见》提出，推动老旧小区改造，加快改造建成年代较早、失养失修失管、配套设施不完善、居民改造意愿强烈的住宅小区，改善居民基本居住条件。

8.作出正确的价值判断和价值选择，要自觉站在最广大人民的立场上。《意见》提出，强化职业技能培训，大规模开展面向农民工特别是困难农民工的职业技能培训，提高其技能素质和稳定就业能力。

9.优秀传统文化是一个国家、一个民族传承和发展的根本。《意见》提出，加强历史文化保护传承。传承延续历史文脉，厚植传统文化底蕴。保护历史文化名城名镇和历史文化街区，保留历史肌理、空间尺度、景观环境。

10.革命文化承载着党和人民对国家独立、民族解放、人民幸福的不懈追求，是中国革命的精神标识。《意见》提出，加强革命文物、红色遗址、文化遗产保护，活化利用历史建筑和工业遗产。推动非物质文化遗产融入县城建设。

11.建设文化强国，要推动文化事业和文化产业发展。《意见》提出，优化文化体育设施，根据需要完善公共图书馆、文化馆、博物馆等场馆功能，建设全民健身中心、公共体育场、健身步道、社会足球场地、户外运动公共服务设施，加快推进学校场馆开放共享。

【巩固训练】

1.县城公共设施量大面广、资金需求巨大，但县级层面普遍财力不足，很多县城也缺乏新增建设用地计划指标。由此可见，要着眼破解县城建设的重点难点问题，增强县城持续发展能力，需要 （ ）

①取消县城落户限制→推动农业转移人口市民化→确保新落户人口与县城居民享有同等的公共服务

②提升县域综合金融服务水平→鼓励银行业金融机构增加中长期贷款投放→拓宽县域经济融资来源

③建立多元可持续的投融资机制→发行县城新型城镇化建设专项政府债券→促进县区财政平稳运行

④建立集约高效的建设用地利用机制→加强存量低效建设用地再开发→保障县城建设正常用地需求

A.①③B.①④

C.②③D.②④

2.我国县城数量大、类型多，发展路径各不相同。要顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。从辩证法角度看，为推进县城建设，必须 （ ）

①充分尊重县城发展客观规律，不搞盲目跟风的“千城一面”

②坚持具体问题具体分析，不拘泥于条形码式的“百县一貌”

③坚持矛盾普遍性与特殊性的统一，防止大拆大建、贪大求洋

④在个性基础上把握共性，科学精准施策，分类引导县城发展

A.①② B.①④

C.②③D.③④

3.阅读材料，完成下列要求。

郡县治则天下安，县域强则国家富。县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体，是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的重要支撑；县城建设是扩大内需的重要引擎，是人民美好生活的重要保障。

近年来，随着城镇化建设进程日益加快，县城建设取得了良好成效。但同时也要清醒地看到，不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，市政公用设施不完善，公共服务供给总量不足、质量不高，环境基础设施缺口较大，连接城市、服务乡村的载体作用发挥还不充分。中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，要提升县城发展质量，更好地满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。

结合材料，运用《经济与社会》的有关知识，说明推进县城建设的意义以及应如何推进以县城为重要载体的城镇化建设。

【参考答案及解题分析】

1.D【解题分析】本题考查建设现代化经济体系的相关知识。县城公共设施量大面广、资金需求巨大，但县级层面普遍财力不足，因此要提升县域综合金融服务水平，鼓励银行业金融机构增加中长期贷款投放，拓宽县域经济融资来源，②正确；很多县也缺乏新增建设用地计划指标，因此要建立集约高效的建设用地利用机制，加强存量低效建设用地再开发，保障县城建设正常用地需求，④正确；①强调的是保障新落户人口与县城居民享有同等的公共服务，并不能解决题中涉及的重点难点问题，排除；我国只有省、自治区、直辖市等省一级政府才有权通过发行地方债券进行举债，县政府无权发行政府债券，③排除。故本题选D。

2.C【解题分析】本题考查矛盾普遍性和特殊性的相关知识。我国县城数量大、类型多，发展路径各不相同，这说明我们要坚持具体问题具体分析，不拘泥于条形码式的“百县一貌”，②正确；立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径，说明要坚持矛盾普遍性与特殊性的统一，防止大拆大建、贪大求洋，③正确；①属于唯物论角度，不符合题目要求，排除；在共性基础上把握个性才能真正认清事物的本质，④错误。故本题选C。

3.【参考答案】意义：①有利于健全城乡协调发展机制，构建新型工农城乡关系；②有利于促进新型城镇化建设，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局；③有利于加快实现县域内城乡融合发展、助推乡村振兴；④有利于扩大当期有效投资和居民消费，开拓新的投资消费空间；⑤有利于提升县城人居环境质量，增进县城民生福祉。

措施：①推进县城产业配套设施提质增效，带动县域经济高质量发展；②推进县城市政公用设施提档升级，较好满足居民居住和出行等生活需要；③推进县城公共服务设施提标扩面，保障居民获得普惠共享的基本公共服务；④推进县城环境基础设施提级扩能，更好满足居民文化和生态等需要；⑤提高县城辐射带动乡村能力，加快实现县域内城乡融合发展。

【解题分析】本题以《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》为背景材料，考查乡村振兴、建设现代化经济体系等知识。本题分为两小问：第一小问属于意义类试题。设问要求“结合材料，运用《经济与社会》的有关知识，说明推进县城建设的意义”，考生可结合材料中“县城是连接城市、服务乡村的天然载体”“是我国城镇体系的重要组成部分”“是城乡融合发展的重要支撑”“县城建设是扩大内需的重要引擎”“是人民美好生活的重要保障”等有效信息，从构建新型工农城乡关系，促进新型城镇化建设，加快实现县域内城乡融合发展，开拓新的投资消费空间，增进县城民生福祉等方面形成答案要点。第二小问属于措施类试题。本题要求“结合材料，运用《经济与社会》有关知识，分析应如何推进以县城为重要载体的城镇化建设”，考生可结合材料中县城建设存在的问题——“产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全”“市政公用设施不完善”“公共服务供给总量不足、质量不高”“环境基础设施缺口较大”“连接城市、服务乡村的载体作用发挥还不充分”等有效信息，从推进县城产业配套设施提质增效，推进县城市政公用设施提档升级，推进县城公共服务设施提标扩面，推进县城环境基础设施提级扩能，加快实现县域内城乡融合发展等方面形成答案要点。