驻村第一书记制度实施中存在的问题与对策

丁春福 石 峰

“第一书记”一词在我国带有浓厚的政治色彩，通常指党组织的第一负责人。在20世纪50年代初期，党中央曾设“第一书记”作为省级、市级地方党组织的一把手。党的十二大之后，“第一书记”这一称谓逐渐淡出地方党委层面，仅在军队范围内使用。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要加强基层全面建设、提升基层治理水平、实现广大乡村地区精准扶贫脱贫以及乡村振兴战略的持续实施。因此，向乡村选派第一书记的做法又屡见不鲜，尤其是近年来精准扶贫工作的开展更促进了第一书记制度的广泛推行。“2015年5月中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合发布《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称《通知》），要求2015年全年实现所有贫困村都有驻村工作队、所有贫困户都有对口帮扶负责干部”，〔1〕自此，驻村第一书记制度全面铺开。六年以后，我国全面建成小康社会，实现了第一个百年奋斗目标，开始向第二个百年奋斗目标启航。基于我国乡村振兴战略实施的时代背景，着眼于助力巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，2021年5月中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》〔2〕（下文简称《意见》）。自此，驻村第一书记制度进入一个新的发展阶段。在上述发展背景下，实现乡村振兴需要不断完善驻村第一书记制度，使其不断适应党中央对农业农村现代化发展、强化基层党组织执政能力、全面落实“三农”工作等问题提出的新要求，并在实践中充分贯彻新发展理念，推动高质量发展。因此，在新的条件下不断完善和发展驻村第一书记制度，是值得研究的重大理论和实践课题。

一、驻村第一书记制度实施的主要成效

驻村第一书记制度实施以来，取得了巨大成效，主要表现在以下几个方面：

1.取得了精准扶贫、全面脱贫的丰硕成果

截止到2020年底，全国已经累计委派过300多万名第一书记和驻村干部，全国驻村工作队达到25.5万个左右，实现贫困村驻村工作队全覆盖。〔3〕党的十八大至2020年底，全国年均脱贫的农村人口数量约为1000万人，相当于每一年都有一个中等国家人口数量的农村居民摆脱了贫困。我国广大农村地区民生状态得以全面改善，达到了“两不愁（不愁吃穿）、三保障（义务教育、基本医疗与住房安全有保障）”的状态。大部分村镇还实现了安全饮水保障，基础设施建设也有了全面加强。在此期间我国有2000多万名贫困群众被纳入了低保以及社会救助体系；有2000多万名贫困患者被纳入医疗保障体系或者直接获得了医疗救治；有2400多万名残疾贫困群众接受了生活补贴及护理照顾。〔4〕而上述成就是与广大驻村第一书记、驻村工作队的辛勤付出分不开的。可以说，他们在脱贫攻坚的征程中，发挥了无可替代的作用。他们运用智慧才干和多方资源，让各项扶贫脱贫政策切实落地实施，造就了我国脱贫攻坚、乡村振兴历程中的累累硕果。

2.提升了乡村（尤其是贫困村）治理水平

各地驻村第一书记按照各自所在地规定，在生产和发展方面，因村制定脱贫计划；精准识别贫困户，建立更加细化的管理台账；协助改善贫困村生活基础设施条件；根据脱贫规划制定脱贫目标、细化脱贫任务、制定村庄产业发展规划、带领村民实施；组织成立群众性产业发展社团；抓好抓实党员精准扶贫示范项目，促进当地经济发展。在民生方面，驻村第一书记经常入户走访，帮助群众解决实际问题，在工作中不断提高自身能力，更好地为民服务。“在治理方面驻村第一书记还能够积极嵌入基层，推动基层治理能力提升与治理体系完善，促进乡村治理的现代化”。〔5〕

3.培养锻炼了一大批年轻干部

精准扶贫和乡村振兴是一项目标宏大、内涵丰富、任务艰巨的长期工作，急需一批有能力、敢担当、善作为的优秀年轻干部队伍。乡村振兴一线既是检验干部成色的“赛马场”，也是考察识别、选拔任用年轻干部的“主阵地”。最新数据显示，目前全国驻村干部轮换工作基本完成，全国在岗驻村第一书记18.3万人、驻村干部56.3万人，机构队伍衔接基本到位。〔6〕而自从驻村第一书记制度全面实施以来，已经累计选派300多万名第一书记和驻村干部。〔7〕驻村第一书记制度让大量年轻干部得到了锻炼，切实了解到民生疾苦，在实务工作中提高了自身的能力，继而能够成为未来在各个领域发挥作用的中流砥柱。

二、驻村第一书记制度实施中出现的主要问题

驻村第一书记制度在取得巨大成效的同时，也暴露了一些问题，存在诸多矛盾和冲突，在选派、权责、管理、保障等方面存在许多短板亟须完善和解决。驻村第一书记制度实施中出现的主要问题，表现为“五难”现象，具体包括：

1.干部选派不够精准，供需“匹配难”

首先，在干部选派问题存在“最好干部下不去”和“下去了干不了”这两类问题。根据我国现行的驻村第一书记选派制度要求，第一书记人选首先要进行个人自荐，然后党组织对其自荐申请进行审核后再正式进行委任。驻村第一书记要求在思想道德、工作能力和个人作风方面都必须表现优良，这样才能确保到基层之后作为带领一方前进的“头雁”，但一般具备这类素质的干部往往都是派出单位的骨干，承担着重要岗位的关键职责，如果他们被派往基层，则会造成原单位的人员岗位空缺。因此，很多去担任驻村第一书记的同志在原单位属于资历尚浅的年轻干部或者二线干部，而他们的能力、经验尚不足以胜任基层工作，导致驻村第一书记不同程度的流失。

其次，派出干部工作能力和农村经验匮乏的问题较为明显。大多数驻村第一书记能够符合选派的要求，表现出较强的责任意识与工作担当。但在其派出单位方面，却仅有少数单位是与农村、农业工作相关，而大多数派出单位的工作范畴与农村、农业都并无直接关系，因此，派出干部虽然具有工作热情和奉献意愿，但其工作能力和工作经验匮乏的问题也是十分突出，在引导驻地经济产业发展方面存在明显的短板，对于农村基层的各种实际层面错综复杂的情况的了解也有所不足。这对于他们基层工作的开展是十分不利的，也难以达到基层治理、乡村振兴的目标要求。

2.权责分配不合理，协同“共治难”

首先，驻村第一书记与“村干部”和“村民”在工作当中存在着权责交叉但又很难共治的问题。部分驻村第一书记在履职期间，与当地原有的基层权力体系进行权责分配和职务履行方面的合作不畅。很多村庄都是遇到小事就找村支部书记，遇到大事则找驻村第一书记，两者是完全的各自为战的分工关系，其权力并没有形成一股劲，协作性也明显比较差，没有良好衔接。

其次，驻村第一书记与当地村镇干部、村民往往难以快速搞好关系。在相当一部分村民看来，驻村第一书记的身份本质上就是由上级临时委派下来的“官员”，与本地村镇干部的性质亦有所不同，继而将其视为与上级行政力量进行讨价还价的一个中介渠道。因此，一些当地村镇干部以及村民并没有积极与其搞好关系的意愿。一些村民只能接受直接带来利益的那些政策，而对需要牺牲短期个体利益满足集体利益、长远利益的政策较为反对抵触。驻村第一书记在面对这样的局面时往往会陷于尴尬的困境。

3.生活保障和项目支持力度不够，作用“发挥难”

首先，驻村第一书记在个人物质保障层面普遍较为匮乏。虽然相关文件指出第一书记驻村期间差旅费伙食费按照适当标准进行补贴，但不同村庄的工作条件差异较大，部分贫困村不仅处在十分偏远的位置，生活条件也非常艰苦，其饮水、食品、用电得不到保障，有些生活必需品需要第一书记自行解决。有部分贫困村的驻村第一书记反映在上任之后不仅收入水平与在原单位相比有明显的下降，甚至在村里工作时还需要自己贴钱来开展各项治理工作。平日的取暖、餐食及煤气费用均需要自己承担，各项生活保障也并没有完全落实。

其次，驻村第一书记开展工作的资金支持保障也不足。项目资金是驻村第一书记顺利开展工作的重要保障。在第一书记的资源体系中，除了国家常规项目外，派出单位是第一书记最重要资金来源渠道。按照《通知》的要求，派出单位必须“做好驻村第一书记的后勤保障工作，努力帮助驻村第一书记实现村庄善治以及现阶段的村庄脱贫”。〔8〕然而，在现实中由于第一书记的派出单位不同，很多时候获得的资源也存在一定的差异。一般而言，层级越高的部门和单位，协调资源的能力就越强，为驻村第一书记和村庄提供的资金项目就越多。换句话说，驻村第一书记派出单位类别和职务级别在某种程度上决定了其驻村帮扶的直接效果。

4.角色期待与现实偏差较大，工作“落实难”

首先，考核制度的不完备影响工作落实。目前驻村第一书记制度仅有宏观层面的实施目标，而缺乏详细可靠的实践角色定位，导致很多驻村第一书记在上任之后会感觉到现实角色与期待角色之间的偏差巨大。工作情境的骤然变换，加上工作任务的多重压力，导致驻村第一书记在工作中角色主体性的发挥有所不足，有些驻村第一书记在上任初期也充满工作热情和积极性，但在上任一段时间之后，就变成了“仪式化”的走过场，在任期内仅仅完成了一些对村庄长期发展作用不大的面子工程以达到考评要求，而村庄脱贫致富所需的长效化发展机制始终建立不起来。虽然部分驻村第一书记在任期内通过充分运用自己原有的资源或者较强的工作能力，取得了突出的成绩，但有些驻村第一书记缺乏个人资源，在一些工作上就很难展开，导致其工作热情不高，出现了“镀金”“懒政”“无欲则刚”等现象。

其次，农村普遍呈现的社会阶层分化现象也给驻村第一书记工作的开展造成了不容忽视的困扰。当前，利益因素在农村整体价值体系中的位序发生了很大的变化，甚至超越了血缘和亲缘等传统社会关系。而由于阶层分化比较严重，驻村第一书记无法同时满足或者平衡好来自多方面的利益诉求，有的村庄只要一涉及利益分配冲突，就会爆发严重的矛盾，催生一系列不稳定因素。因此，驻村第一书记面临的实际困难就与整体乡村对其的角色期待产生偏差。另外，农村的复杂情况、盘根错节的复杂人际关系、地方政府的支持程度、各部门之间的配合情况等多重因素，使驻村第一书记产生畏难情绪。

5.制度缺少长期规划，目标“达成难”

首先，较短的任期导致村庄发展的长期性规划难以实现。根据《通知》的精神，第一书记一般选派时间是两年，两年后回到原单位，这种制度导致第一书记“知行不一”，因在农村只选派两年，第一书记不可能制定长期有效的系统性规划，一旦第一书记离任则后续工作无法衔接，在很大程度上增加了返贫的可能。尤其是在基础设施建设、项目引入和民生保障等重大事务方面，村民普遍对驻村第一书记的期望过高，可一旦愿望得不到满足，就会降低驻村第一书记在村民心目中的威望，对后续工作开展也带来不利影响。

其次，当前缺乏跨届的驻村第一书记项目及治理工作的延续制度，出现了前任驻村第一书记离开后工作无法有效衔接，导致前期工作功亏一篑的现象。有些地方的村甚至无视第一书记存在，认定第一书记无法长期工作，一些核心工作不交到第一书记手中，使得第一书记无法嵌入乡村运用外部力量解决问题。而乡村振兴是一个系统性的工作，需要长期坚持可持续性进行，缺少驻村第一书记制度的长期规划将会使乡村振兴各方面工作无法持续发展。

三、完善驻村第一书记制度的具体对策

当前，驻村第一书记制度实施的宏观背景和工作职责也发生明显变化，已经由当初的精准脱贫变成了乡村振兴，针对驻村第一书记制度实施过程中出现的主要问题，结合乡村振兴的新要求，完善驻村第一书记制度需要从以下五个方面入手：

1.建立更加科学精准的干部选派制度

首先，要加强对驻村第一书记选派人员的涉农条件考核。需要建立系统化的用人标准及甄选流程，让真正有意愿、有能力且有农村工作相关经验者担任这一重要的职务。第一书记作为嵌入式村治主体，在科层制权力结构中承担着国家联结社会的政治任务。我国各地曾经的贫困村在发展中都有其各自的长期痼疾，振兴工作任务重、难度大。因此，各地在确定驻村第一书记的人选时，需要制定十分清晰严谨且具有可行性的选择标准。比如，对于少数民族聚居的村庄而言，在选派驻村第一书记时就可以优先考虑熟悉当地民俗文化、宗教信仰和资源状况的干部，让其在上任之后能够快速开展实际工作。

其次，要加强对驻村第一书记选派人员的入职培训和任职初期的跟踪考察。为了提高驻村第一书记人选的适合度，让其能够在乡村振兴和基层治理方面充分运用自己的资源、发挥自己的才干并做出一番实绩，驻村第一书记在正式上任之前还必须接受足够的任前培训和进行多次实地走访调查，确定其工作能力、工作意愿是否与驻地的实际问题和需求精准匹配。对于确实不适合者予以及时替换，避免上任后人选不合适导致工作开展无效、浪费时间资源。

2.合理分配权责促进协同共治

首先，对驻村第一书记的权责范畴进行明确界定，重点就是划定与村“两委”各自的权责边界与明确协作方案，实现“到位不越位”和“帮办不代替”。根据当前我国脱贫攻坚成果巩固、乡村振兴的全面推进的时代背景，驻村第一书记的工作在于加强基层党建、因地制宜发展经济与产业、为民众办理各项实事和提高基层治理水平这四个方面。在乡村治理中，村庄的实际情况各有不同，县、乡镇政府在对村庄的具体情况上，并没有村“两委”了解得清楚，因此，要使相关措施更具适宜性、针对性，将措施制定权下放给驻村第一书记和村“两委”，让两者相互促进，发挥各自优势，因地制宜开展工作。

其次，明确驻村第一书记与村庄、农户的关系。村庄与农户是集体与个体的关系，但两者之间又难免有一些利益冲突，贫困户的脱贫对于村庄发展有着积极意义，而村庄的各项基础设施、公共服务的建设又有助于在集体层面上实现长效化脱贫发展，两者既相互促进也相互制约。基层扶贫工作中，各个主客体之间的相互作用也较为复杂，驻村第一书记代表了来自上级的治理力量，村“两委”则代表了基层自身的治理力量，而它们又都有着共同的治理客体，即村庄和农户。其治理成效、治理问题又会从治理客体向治理主体产生反作用，因此，需要治理主体和客体相互合作，发生“化学反应”才能形成合理助推巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

3.加强对驻村第一书记工作和生活的支持力度

首先，加强社会舆论导向，增强第一书记荣誉感。地方政府要定期进行驻村第一书记工作成果展示，让驻村第一书记有荣誉感的同时增强幸福感，新闻媒体要及时根据第一书记成果展示进行跟踪报道，加强社会关注度。派出单位要定期听取驻村第一书记工作汇报，并且在单位范围内表彰和学习优秀驻村第一书记事迹，形成正确舆论导向，进而增强驻村第一书记的使命感。

其次，加强对第一书记工作和生活方面的关心关爱并给予有效支持。地方政府要精准使用资金，加强资金监管，要“物尽其用”，不让第一书记在钱上发愁。让“政治账”与“经济牌”并行，管理部门对各类村庄发展资源的引入或建设进行统筹安排，全面消除阻碍村庄经济产业发展的痼疾。管理部门要定期与驻村第一书记交流，了解其心理健康情况，解决驻村生活中的难题，要定期走访和慰问驻村第一书记家属，精准了解其家庭实际情况，有困难要给予大力帮助。

4.建立精细监管和有效激励的考核体系

首先，建立精细管理档案。各地需要对驻村第一书记的委任过程、工作历程和实际效果进行全面建档管理，其档案记载形式包括文字、图片、视频和音频等，对其工作中的先进和不足之处都予以全面客观的分析总结，尤其要通过任职期间各项经济、产业与民生方面的数字变化来对其工作成果进行客观评价，为日后的干部使用提供客观依据。驻村第一书记还需要按照上级部门要求完成考勤打卡以及撰写工作日志。

其次，要压实派出单位的责任。驻村第一书记的派出单位也需要对其所驻村庄的帮扶力度予以适度强化，通过加强资金、技术、信息及人员方面的资源供给，切切实实解决村庄发展中的各项资源难题。派出单位的领导也需要定期和按需听取驻村第一书记所做的工作汇报，如有需要可现场共同办公对其真实状态、成效和问题有全面的了解。

5.建立健全长效化制度体系

首先，选派干部任期长期化。延长驻村第一书记选派时间，由两年调整为五年，克服短期行为。“持续对脱贫村、易地扶贫搬迁安置村（社区）选派第一书记和工作队，将乡村振兴重点帮扶县的脱贫村作为重点，加大选派力度”。〔9〕各个省市都需要每年选择一批帮扶任务较为繁重、本地问题较为突出的村，通过选派能力强、经验丰富的精锐人选作为驻村第一书记以及驻村工作队成员，并将选派时间在现有的基础上适度延长，令其能够持续在基层成功开展各项工作从而发挥长效化的示范效应，让当地的经济与产业发展、治理水平和民生保障等各个方面都有显著的变化。

其次，在驻村第一书记任期长期化的情况下，其职责任务也要长效化。一是要加强村级基层党组织建设，全面发挥党的基层领导力。二是要将工作重点放在乡村振兴的五个方面总要求上，全面开辟乡村振兴新局面。三是要将法治、自治与德治的现代化乡村治理体系全面建设起来，构建网格化、精细化治理新格局。■