可持续发展实验区发展模式与对策研究——以湖南为例

陈 琳，胡锡晟，苗 蕾，蔡春梦

（湖南省科学技术信息研究所，湖南 长沙 410001）

0 引言

可持续发展是一种立足于环境和自然资源角度提出的关于人类长期发展的战略和模式。长期以来，党中央、国务院非常重视可持续发展道路的探索与追寻，1994年，国务院颁布《中国21世纪议程》，明确了可持续发展的总体战略，形成完整的行动体系；2001年，科技部等发布了《国家可持续发展实验区管理办法》《国家可持续发展实验区工作指南》，并于2007年发布《国家可持续发展实验区“十一五”建设与发展规划纲要》，要求建设一批国家级可持续发展实验区（简称实验区）。随后，各省区市纷纷响应国家号召，开展省级可持续发展实验区建设，有关实验区建设的研究成果也纷纷涌现。

1 相关研究

本文通过对2022年5月31日以前在CNKI公开发表的相关实验区研究文献进行检索分析，发现有关可持续发展实验区的研究，涉及面广，常见的有指标体系研究如杨婧[1]从经济系统、社会系统、资源环境系统3个方面对吉林省可持续发展情况进行描述，选取了9个二级子系统、33个指标构建指标体系；建设现状研究如黎永生等[2]通过实地调研和资料收集，概括了广西可持续发展实验区建设取得的成绩和存在的不足；发展模式研究如许悦[3]等结合云南省的现实需求和实际情况，提出了工业生态型、绿色农业型、生态旅游型、对外发展型、科技服务型、社区健康促进型、民族地区发展型、产城融合型、美丽乡村型、循环经济型、低碳发展型、高原湖泊保护型、生态屏障建设型的发展模式；建设成效与经验研究如浙江省科技厅社发处[4]提出政府主导、部门联动、科学制定规划、科技支撑、主题示范5个方面的相关经验；建设路径研究如马涛等[5]提出了针对不同类型的实验区要分别进行功能定位与规划，通过体制创新挖掘潜力，选择不同的路径作为突破口；区域范围研究如孙新章[6]面向国家级可持续发展实验区和面向地方的可持续发展实验区开展研究等。

从实验区“主题建设”或“发展模式”层面的研究来看，何革华等[7]按照实验区主题分类划分，将实验区的“实验区主题”分为资源型城市转型、生态保护和修复、社会发展、循环经济、城乡一体化、小城镇建设等。本文在国家实验区“主题建设”或“发展模式”的基础上，结合对湖南省可持续发展实验区监测评价的相关工作，以湖南实验区建设模式与对策为重点研究内容，以期拓展地方可持续发展实验区的研究范畴；通过总结实验区建设中的发展模式、先进经验，形成可借鉴、可复制的系统解决方案，为全国可持续发展模式提供湖南经验和实践参考。

2 湖南省可持续发展实验区建设情况

湖南省从1996年启动实验区建设至今，历经发展探索、稳步推进、全面推进3个发展阶段，至2019年底，已创建39个实验区，其中8个国家级实验区，31个省级实验区。通过各市州实验区对比发现，岳阳市实验区建设数量最多，为6个，而益阳市暂未有实验区分布，具体布局情况见表1。经过20多年的建设发展，实验区已经成为推进区域可持续发展的重要载体。

3 湖南省可持续发展实验区典型模式

湖南省39个实验区分别根据产业特色与地域优势，在探索建设的道路上形成各具特色的主题模式，主要分为5类：以生态经济为核心的可持续发展模式、以资源枯竭转型为核心的可持续发展模式、以产业升级为核心的可持续发展模式、以两型示范为核心的可持续发展模式、以循环经济为核心的可持续发展模式。

3.1 生态经济型实验区

生态经济型实验区注重生态环境保护，致力于发展生态产业，将生态优势转化为经济优势和社会优势，是湖南省实验区建设模式中最典型的，共有23个实验区，分别是武陵源区、冷水滩区、凤凰县、石门县、望城区、湘阴县、资兴市、华容县、韶山市、绥宁县、祁东县、津市市、新晃侗族自治县、中方县、通道侗族自治县、祁阳县、双牌县、江华瑶族自治县、永顺县、平江县、岳阳县、宜章县、新宁县。此类型实验区的典型代表如资兴市，资兴市以东江湖水资源的充分保护和合理开发利用为重点，大力开展“护水创品牌、治水护生态、用水求效益、节水提效率”四大行动，初步探索了水生态严格保护、水资源科学利用、水经济高效发展、水文化和谐繁荣的“四水并举”可持续发展之路。

3.2 资源枯竭型实验区

面对产业结构单一、矿产资源过度开采、生态环境破坏等难题，探索形成传统资源产业改造升级、发展新兴替代产业两种转型模式，实现了资源枯竭的成功转型，共有6个实验区，分别是耒阳市、临湘市、花垣县、冷水江市、攸县、常宁市。实验区自建设以来，社会民生历史遗留问题基本解决，土地整治和土壤污染治理成效显著，生态环境状况逐步好转，接续替代产业发展势头良好；其典型代表如花垣县，花垣县面临发展方式粗放、城乡二元结构明显、资源环境制约发展等弊端，紧扣资源开发、环境保护和污染治理的主题，不断加快锰锌矿产资源的整合利用，实行采矿权证和开采区整合，围绕矿产资源综合和高效利用，促进矿产资源从低附加值转向高附加值升级，实现高能耗、高污染向低能耗、低污染的升级和产业结构高级化。

3.3 产业升级型实验区

产业升级型实验区以改造提升老工业、传统产业提质升级为重点，以节能减排、循环发展、产业延伸和生态治理为抓手，不断调整和优化产业结构，探索形成工业区改造升级、传统产业转型升级两种发展模式，基本解决了资源消耗大、环境污染和生态破坏严重的难题，实现了产业结构优化升级、经济社会可持续发展，共有5个实验区，分别是湘乡市、石峰区、邵东市、苏仙区、吉首市；其典型代表如石峰区，石峰区作为重金属老工业基地，是发展循环经济、治理污染的试点工业区，通过加快产业结构优化调整，推进清水塘工业区改造升级，淘汰污染严重的工业企业，提质改造一批落后产能企业，实施一批高科技项目，加强生态环境领域瓶颈技术攻关，经济产业结构得以不断优化。

3.4 两型示范型实验区

两型示范型实验区基于区位优势和政策优势，构建两型特色的可持续发展模式，探索形成两型产业体系建设、生态城乡统筹发展两种模式，不断推进两型示范区产业结构调整和两型生态城乡建设，两型产业体系不断优化，城乡统筹加快发展，形成良好的生态文明区域发展局面，共有3个实验区，分别是宁乡市、湘潭县、浏阳市。其典型代表如宁乡市，宁乡市以发展“低碳、循环、绿色”产业为重点，建设全省两型产业聚集区、“两型社会”综合配套改革实验区、城乡一体可持续发展的样板、生态宜居的标志，着力培养战略新兴产业，不断推进先进装备制造产业迅速崛起，推进节能环保产业不断壮大，推进新能源新材料产业取得集聚发展；发展生态旅游和创意旅游业，打造成为经济繁荣、人民幸福、环境优美、社会和谐的省会新区和两型示范区。

3.5 循环经济型实验区

循环经济型实验区以资源的高效利用和循环利用为目标，以转变发展方式、调整产业结构为主线，以循环经济和低碳经济为方向，探索形成稀贵金属绿色回收与再生利用、新型“城市矿产”产业集群两种发展模式，在废弃物综合利用、特色生态资源保护等领域取得重大突破，共有2个实验区，分别是永兴县、汨罗市；其典型代表如永兴县，以“中国银都”享誉中外的永兴县，拥有丰富的稀贵金属资源，以稀贵金属再生利用产业化、区域生态环境综合治理、产业提质升级为重点，整合升级金银冶炼产业，推进技术改造升级，组织实施科研项目，引导再生资源产业集约化生产，形成产业集聚效应和企业间相互利用副产品、废品的产业链。

4 存在的主要问题和发展对策与建议

4.1 存在的主要问题

通过对湖南省可持续发展实验区建设所形成的发展模式进行分类比较，我们可以看到20余年来实验区建设取得了良好的成效，但仍然存在些许问题：一是分布和发展不平衡。全省实验区地域分布不均，建设发展还欠统筹布局和统一规划。省内国家级实验区和长株潭地区实验区建设发展情况整体领先，环洞庭湖地区、大湘西地区和湘南地区实验区发展不均衡。二是思想认识有待提高。虽然实验区的创建工作已逐步引起社会各界的普遍关注和广泛认可，但是在推进过程中，一些地方政府由于认识不足，在获得国家或省级实验区称号后对于实验区的建设工作有所放松。三是推动实验区建设发展的相关文件及项目支持较少。近10年来，湖南省先后于2012年出台《湖南省可持续发展实验区管理暂行办法》，2016年开展湖南省可持续发展实验区验收工作，2020年开展湖南省可持续发展实验区监测与评价工作，相关政策的出台时间间隔久、缺乏连续性且均是针对实验区的规范管理，缺少相关资助、支持文件的颁布，也并未根据相关评价结果直接对实验区进行项目及资金奖励。实验区发展资金支持力度不足，没有设立实验区建设发展专项资金，也没有专项工作经费，发展后劲严重不足。四是定位不够精准。部分实验区建设主题过于宽泛，没有体现自身特色，导致实验区发展特色及优势均不突出。

4.2 发展对策与建议

面对存在的问题，在创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念下，以破解制约湖南省可持续发展的关键瓶颈问题为着力点，努力将实验区建设工作不断推向新的高度。

一是健全管理机制，加强考核监督。加强顶层设计，制定切实可行的发展蓝图，政府把握区域可持续发展宏观思路，组织研究制定实验区可持续发展建设规划，为实验区建设创造良好的政策和社会环境；建立健全领导体制和管理机构，成立实验区建设领导小组，形成党委领导、行政一把手负总责，各相关职能机构通力合作的协同推进机制，同时加强资金扶持力度，引入社会资金，进一步巩固和深化实验区发展建设成果；探索绿色GDP考核体系，在实验区率先进行绿色GDP的考核办法、生态补偿等新机制、新政策的尝试和实验。

二是凝练主题特色，强化任务聚焦。实验区需立足于其作为特点区域的发展目标，紧密结合主要的影响因素和地区长远发展战略目标。以问题为导向，围绕主题部署明确的建设任务，应用先进适用技术、创新体制机制等，积极开展实验探索。在实验区的评审、验收、考核等工作中注重引导各实验区的特色发展，通过管理工作引导实验区建设发展逐步多样化、特色化[8]。

三是突出科技引导作用，发挥示范作用。新时期的实验区建设必须紧紧依靠科技进步，加强区域技术创新体系建设，结合价格、税收、奖励等经济手段，提高区域创新能力，实现经济社会协调持续发展的目标。进一步加大科技投入，加强共性技术平台建设，提升企业科技创新能力，凝练打造经济、社会、资源和环境保护协调发展的典型样板。

四是完善多方参与的系统机制。充分发挥实验区品牌优势和社会资源，通过政府组织、集成科技资源、专家跟踪指导，激励企业参与实验区建设，依靠公众及社会团体对实验区建设的支持和参与，及时总结并加强实验区重大建设成果、典型案例、成功经验和模式的宣传推介，提高公众对可持续发展的关注度和支持度，提高实验区的区域带动力、社会影响力和内部凝聚力、公众参与度，营造全民关注、参与和支持可持续发展的浓厚氛围。

5 结语

本文基于湖南省可持续发展实验区现状展开研究，由于局限于湖南地区，对39个实验区的典型模式分类进行分析，并对典型模式中存在的主要问题总结分析，进一步提出对策建议，所以存在一定的局限性。在未来的研究中，希望通过监测评价工作的不断深入，对比分析国家和其他省份可持续发展实验区的典型模式，以期为国家和其他省份可持续发展实验区研究和实践工作提供更科学的借鉴和参考。