国家治理视角下推动公众参与国家审计的对策探讨

柯芳 苏回水 王招治

党的十九大报告提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务。国家治理体系和治理能力现代化就是要坚持以人民为中心，充分激发人民的创造活力，积极利用人民的智慧和力量来提升国家治理的效能。

国家治理、社会公众与国家审计的关系辨析

人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。人民委托国家政府经营管理整个国家，同时授权国家审计对国家政府进行监督，防止公共权力被异化，从而在人民、国家政府和国家审计之间形成了一种相互制衡的机制。

一、国家审计是国家治理体系的重要组成部分

国家审计是由国家审计机关代表国家所实施的审计，关于国家审计的产生有不同的观点，有人认为是民主法治的产物，也有人认为是源于所有权与经营权、管理权相分离所形成的受托经济责任关系。本文参照前审计长刘家义的观点，国家审计是国家治理体系的重要组成部分，不管是民主法治的产物还是三权分立的产物，本质上都是基于国家治理的需要而产生的。人民将治理国家的权力授权给国家政府，国家政府代表人民的意志依法使用公共权力，而公共权力的配置和运行需要有第三方的监督制约，因此国家审计便成为监督制约的第三方。国家审计站在国家治理的角度定位自身的功能，通过审计监督服务于国家治理，从而更好地保障人民的利益。

二、公众参与国家治理契合了国家治理能力现代化的发展要求

公众是指自然人、法人和其他组织，公眾参与是指社会公众为表达自身意愿、维护自身利益，通过合法的途径与方式参与国家制定重大决策和管理社会事务，公众参与治理包括参与城市治理、志愿服务、腐败治理、公共产品再分配等领域。公众维护自身利益的意识在不断增强，公众有动力也有能力参与国家的管理活动。国家治理体系与治理能力现代化对政府提出了更高的要求，国家治理方式和治理理念急需转变，公众参与国家治理可以改善公共服务供给、维护社会秩序、实现政府与公众的良性互动。公众参与国家重大政策的制定过程，不仅能够让政府听到公众的意见和利益诉求，还能吸取公众的智慧、凝聚公众的共识，让制定的政策更科学、更民主，也会大大提升政策执行的效果，从而形成一个共建共治共享的社会治理局面。

三、公众参与国家审计有助于更好服务国家治理

国家审计的目标是维护人民群众的根本利益，如果脱离了人民群众，这个目标也就变成了空谈。公众是最熟悉基层治理情况的群体，也是掌握着最真实证据的群体，可以对政府提供的公共服务和公共产品做出最客观的评价，通过意见的交流、思想的碰撞及时为政府提供有用的信息，避免产生冲突和矛盾。公众通过监督可以为审计部门提供重要的审计证据，强化审计部门揭示重大违法违纪案件的能力，提高国家审计工作的效率和质量，从而促进国家审计更好地服务于国家治理。

国家治理视角下公众参与国家审计的重要意义

我国审计部门已认识到公众参与审计活动的重要性，各地审计机关也在纷纷探索建立公众参与的制度。《国家审计准则》里多次提到社会公众，要求审计机关和审计人员选择审计项目、做出审计判断、反映审计事项重要性时都要充分考虑社会公众的需要。

一、公众参与国家审计有利于审计机关科学立项

审计立项是审计工作的第一个环节，解决审什么的问题。审计机关的资源是有限的，安排审什么项目是关系到审计目标能否实现的重要一步。政府提供的公共产品和公共服务是否满足公众的需求，以及公众对国家政策的反馈都需要社会公众的参与才能得到最真实的答案，所以审计机关在立项前要先了解社会公众的诉求，再决定审计哪些项目。社会公众是基层的普通老百姓，他们关心自己的民生问题、福祉问题，通过社会公众的参与可以给审计机关提供重要的信息，公众参与的审计项目更能满足社会公众的需求，也更能得到社会公众的支持和配合，从而提高国家审计部门的审计能力。

二、公众参与国家审计有利于提升审计取证技术

审计取证是指审计机关和审计人员围绕审计目标收集审计证据的过程，是形成审计结论的基础。审计部门在进行绩效审计、民生审计、领导人经济责任审计、环境审计等项目时可以直接向公众取证，因为公众对这些项目有着最直观的感受和评价，也是跟这些项目密切相关的群体，可以提供最直接、最真实的证据。社会公众可以成为审计部门取证的直接对象，还可以为审计活动建言献策。公众参与国家审计可以拓宽审计取证渠道，变革取证方法，从而提高审计部门获取审计证据的能力。

三、公众参与国家审计有利于提升审计整改效果

国家审计一直面临着“审计难，整改更难”的困境，破解这个困境需要引入新的力量监督审计整改。审计整改效果不好的主要原因是审计部门对审计整改的监督权限太小，大部分情况下要将审计整改建议移送给其他部门，整改效果好坏取决于其他部门是否重视整改。让社会公众知情审计结果及审计整改的责任部门，借助社会公众的监督力量对整改的负责部门进行施压，倒逼责任部门彻底整改、有效整改。社会公众还是很多整改项目的直接受益者和直接感受者，对于整改效果他们最有发言权，所以要充分引入社会公众的力量，监督审计整改的落实，从而增强审计整改的强制性和权威性。

四、公众参与国家审计有利于提升审计服务水平

国家审计是依法用权力监督权力的机构，审计部门本身作为一个职能机构，也需要接受外界的监督，这个监督来自社会公众比较具有合理性。审计机构为了赶任务可能会出现敷衍审计、虚假审计的情况，鉴于社会公众的监督，审计部门不得不加强审计执法行为，提升服务水平。在社会公众的监督下还可以增强审计廉政建设，避免审计人员自身出现腐败问题。

五、公众参与国家审计有利于提高国家治理水平

社会公众是政府提供公共服务和公共产品的直接受益对象，国家审计是对这些公共服务和公共产品的经济性、效果性和效益性进行绩效审计的部门，公众通过参与审计可以为绩效审计提供最直接最有效的评价信息，从而有助于审计部门提高绩效审计的效率和效果。公众参与国家审计还可以建立一条表达民意的通道，可以及时反馈基层意见，帮助政府提供让公众更满意的公共服务和更贴合公众需求的公共产品，建立政府与公众间的良性互动，从而提升国家的治理水平。社会公众还掌握着基层贪污腐败的重要信息，公众通过参与审计可以举报和揭露这些违法违规的公权人，有助于国家审计更具有针对性地打击和防范贪污腐败现象。已有相关研究证明，公众参与治理程度越高，国家对贪污腐败的防范效果越好。公众参与国家审计还有助于推动民主建设和法制建设，使政府重大决策更透明、更高效，从而提升国家治理水平。

国家治理视角下公众参与国家审计存在的问题

公众参与国家审计还处于探索阶段，呈现出随意性和偶然性的特点，可见公众参与国家审计的深度融合还需要很长时间的磨合。

一、审计机关对公众参与的重要性认识不足

我国审计机关面临着审计任务繁重，审计人员不足的现实矛盾，特别是提出审计全覆盖之后，审计人员工作更加繁忙，大部分审计人员经常要出差，每次执行任务都要加班加点才能完成。因为任务量大，每個审计项目的时限都比较短，所以对于审计人员来说按时按量完成审计任务已是比较高的要求了，再对他们提出要引入公众参与来提高审计结果的质量就显得勉为其难了。引入公众参与会增加审计人员的一些工作量，比如公布审计信息，引导公众参与，整理公众意见等等，这会引起本就十分忙碌的审计人员的抵触心理，进而难以客观真实地认识到公众参与国家审计的重要性。目前仅有少数地方审计机关已制定审计公示制度，要求审计组进驻被审计单位时要公示审计相关信息。但大部分的地方审计机关对公众参与重要性的认识不足，甚至有些审计人员认为审计专业性很强，公众还不具备参与审计的能力。

二、缺少社会公众参与国家审计的长效机制

社会公众作为活跃在最基层的群体，掌握着庞大的信息，可以为审计部门提供重要的审计证据，但审计部门尚未建立公众提供信息的便捷通道和公众参与的长效机制，这严重阻碍了公众参与作用的发挥。首先，审计部门没有向社会公众公开审计项目的具体计划。随着政务信息越来越公开，审计机关对外公布的信息也越来越多，比如审计结果公告、审计数据公开、审计信息公示等，但是审计项目的事前计划和事中过程却没有公布。社会公众不了解政府审计项目进展的情况，也就无法提供相对应的信息和证据，使得公众参与审计的积极性受到影响。其次，社会公众需要审计部门的引导才能有秩序有效率地参与审计工作，但是目前审计部门并没有建立引导机制。社会公众参与国家审计的积极性与热情参差不齐，部分公众认为国家审计是审计机构的事情，和自己无关。社会公众的力量既强大又分散，需要有引导机制去引导他们才能建立起有秩序有效率的参与，否则就会出现公众不愿意参与，或者是人多嘴杂没有秩序的参与。

三、公众参与国家审计缺少法律法规的支持

我国公众参与国家审计的时间不长，虽然《国家审计准则》里多次提到要结合社会公众的需求，但是在《审计法》及其他法律中很少提及社会公众的参与。没有法律法规的引导和支持，公众参与审计活动就会呈现出偶然性和随意性的特点，这将不利于国家审计的创新发展。从公众参与的机理看，每个人都是国家治理的利益相关者，国家公共利益的维护和实现需要政府与公众的双向配合，形成多元治理主体的协同发展。国家法律规定了公民参与政治活动的基本权利与义务，但目前没有规定公民参与国家审计活动的明确章程、制度与规程，公众在参与国家审计活动时缺少能够保障自身利益与权利的有效机制。有效的公众参与能激发出无穷的活力，可以化解政府与公众间的矛盾，促进社会和谐。

四、公众参与内驱动力不足，缺少激励机制

随着法治国家建设的推进，公民的参与和监督成为推动社会进步的重要力量。公众参与的动力之源应是来自成熟民主社会的公民自觉意识，而我国公众参与国家治理和社会管理的内生动力不足，参与意愿不强。大部分普通民众不关心国家治理和社会管理，认为那是国家和政府的事情，与自己无关，也就无须参与了。对于涉及公共事务的立法，公众认为于个体而言，参不参与对结果没有影响，即便参与了，也不会采纳自己的意见。正是这些普遍心态，使得公众参与意愿低下，内生动力不足。由于缺少激励公众参与的机制，公众参与在政府重大行政决策发挥重要作用之后并没有推广至更多领域，导致公众参与制度发展非常缓慢。

国家治理视角下推动公众参与国家审计的对策

一、进一步提高审计机关对公众参与重要性的认识

随着教育水平的提高和民主意识的增强，社会公众越来越关注政府的重大决策和公共事务，也更加愿意参与进去表达自己的诉求。随着生活水平的不断提升，社会公众在物质方面基本得到了满足，当下更加追求精神上的满足，对国家治理水平也提出了更高的要求，所以国家审计部门要跟随时代的变化重新认识社会公众参与的重要性。首先，国家审计部门要认识到社会公众中有一部分是熟悉审计业务的人群，引导他们为国家审计建言献策可以提高审计能力和审计质量。其次，审计人员要认识到引导社会公众的参与不是额外增加工作量，而是提高审计效率的一股新力量。公众参与可以调动社会力量辅助审计部门更有针对性地取证，从而提高国家审计的效率和质量。国家审计部门要深刻认识到公众参与国家治理是大势所趋，推进公众参与国家审计是审计科学发展的新方向。

二、建立健全公众参与国家审计的长效机制

我国需要建立健全公众参与国家审计的长效机制，保障公众参与的长期性和稳定性。我国审计部门在推动公众参与方面已做了一些尝试，但效果并不理想，不管是国家审计署网站还是地方审计机关的网站都有专门的公众互动板块，但这些板块里公众的活跃度非常低，要提高公众的参与度就需要拓宽与公众互动的渠道。首先，建立将公众参与度作为地方审计机关工作绩效的一个考核指标，激励地方审计机关积极引入公众参与。公众参与不是走过场，而是真实有效地参与，设计一些可量化的指标去测度公众参与度，在设计指标时要注重参与的有效性和效率性。其次，完善公众参与的表达机制。审计部门要建立公众充分表达意见的通道，要鼓励公众畅所欲言，并调动公众参与的积极性，让公众愿意表达，有地方可以表达自己的意愿和要求。最后，建立对公众参与的反馈机制。对公众参与的及时反馈可以有效提高公众参与的积极性，国家审计部门要设置相应的反馈机制，如果公众参与国家审计得不到及时的反馈，公众参与就会流于形式，久而久之公众就会失去参与热情。

三、建立健全公众参与国家审计的法律法规

我国没有建立社会公众参与国家审计相关的法律法规，最相关的就是2019年9月起施行的《重大行政决策程序暂行条例》，这个条例特别强化了公众参与的意义和公众参与的有效性。该条例出来后，地方审计部门也紧跟国家号召制定了公众参与的制度。此次国家审计部门要以落实《重大行政决策程序暂行条例》为契机，进一步完善《审计法》。首先，《审计法》要强制规定公众参与要贯穿国家审计的全过程。其次，审计部门听取公众意见的渠道要多元化。最后，规定审计部门对公众不同的意见要进行归纳整理、研究论证，采纳合理的意见。公众参与国家审计，既落实了以人民为中心的思想，又保障了人民群众当家作主的制度安排，应加快法律法规的建设。

四、建立健全公众参与国家审计的激励机制

当前国家审计存在着公众参与度低的问题，主要原因是缺少对公众参与的激励机制，从而导致公众缺少参与的内驱动力。社会公众作为国家治理的重要组成部分，应当建立激励机制鼓励公众积极参与国家审计活动。首先，制定公众参与国家审计的奖励条件，对满足奖励条件的公众要及时兑现。其次，积极倡导公众参与国家审计的志愿服务，动员社会公众参与，坚持自愿参与与社会化动员相结合，不断提高公众参与的主动性、积极性和创造性，最大限度激发全社会公众的主体意识和志愿热情。最后，开展年度志愿者和公众参与的先进单位评选，提升社会公众参与国家审计的意识，营造公众志愿服务发展的良好环境，激发全社会公众形成工作合力，共同推进国家审计更好服务国家治理，从而加快实现国家治理体系和治理能力现代化。[本文系2020年福建省社会科学研究基地重大项目“突发重大公共事件的会计审计问题研究”（项目编号：FJ2020JDZ068）；2021年福建省创新战略研究计划联合项目重点项目“‘科技自立自强战略视角下深化我省科技创新体制改革路径研究”（项目编号：2021R0164）阶段性研究成果。作者简介：柯芳，福建师范大学协和学院讲师；苏回水，福建江夏学院副教授，福建省社科研究基地福建江夏学院财务与会计研究中心研究员，从事审计研究；王招治，在读博士，福建师范大学协和学院副教授]