义务教育教师“县管校聘”政策研究——基于5 个试点县改革实施方案文本的考察分析

余依凡，马 青

（宁夏教育科学研究所，宁夏银川 750001；宁夏葡萄酒与防沙治沙职业技术学院，宁夏银川 750001）

义务教育教师承担着教书育人、铸魂培根的神圣历史使命，对学生成长与发展具有极为重要的影响。正因如此，这支队伍建设问题备受学者的关注，并在多方面有着众多精深研究与合理建议。由于义务教育显著的公益性，近年来学者特别关注义务教育教师队伍的均衡配置问题。如有研究者提出，由于义务教育教师是推动教育事业发展提高的第一资源，因而在义务教育均衡发展中具有不可或缺的地位与作用［1］，并强调了均衡配置教师资源对促进义务教育均衡发展具有的基础性作用。也有学者认为，当前义务教育阶段教师在均衡配置上表现出明显失衡的状况，导致人民群众日益增长的对优质教育的需求同优质教育资源相对不足之间的矛盾。在教师资源配置失衡前提下，要推进城乡义务教育一体化均衡发展的关键就在于加强义务教育教师队伍建设［2］。在学术研究与政策探索共同推动下，推动与实现城乡、区域义务教育优质均衡发展关键就在于促进义务教育教师均衡发展，现已成为教育研究者与政策制定者的共识［3］。在推动义务教育教师均衡配置中，推动与实现教师队伍管理制度创新就显得极为重要。义务教育教师“县管校聘”改革试点就是现阶段为推动城乡教师合理流动、激发教师教书育人积极性而推行的管理体制改革，改革的最终目标是为了推动义务教育优质均衡发展［4］。正是基于国家与各地对义务教育教师“县管校聘”管理体制改革的探索实施，对这一政策的认识与实践随之也就成为学者关注研究的重要问题。不少学者聚焦““县管校聘””改革实施中的困境与改进措施，如方征认为在“县管校聘”实施中存在着“各行政部门之间协调难”“‘校’聘权小责大”、教师参与积极性不高等问题，因此要根据实际来提高教育行政部门财权和事权，加强学校枢纽功能，切实保障教师权益［5］。也有一些学者关注到““县管校聘””管理制度改革的具体实施情况，如李江源对成都市“县管校聘”改革实践成效进行了研究［6］，吴春对邛崃市“县管校聘”改革试点情况进行了案例分析［7］，李茂森则对浙、皖、粤、鲁、闽 5 省“县管校聘”具体实施方案进行了对比分析［8］。还有学者关注“县管校聘”管理制度改革中教师权益保护等问题，其中李国强研究了“县管校聘”改革下跨校交流教师的归属感问题［9］，刘昕鹏探索了“县管校聘”背景下教师身份认同的困境［10］。综合来看，已有研究在“县管校聘”政策实施重要性、实际效果等方面都有着深入分析与具体总结，对提高对这一改革的必要性认识水平与总结实践经验等都有着积极意义。同时要指出，鉴于义务教育现行管理体制是以县级人民政府为主管理的体制，对教师“县管校聘”管理制度改革就需要特别关注县域层面的实际改革情况。这就需要对不同“县管校聘”改革的具体政策文本（实施方案）进行必要对比分析。基于这一研究目的，本文将通过对宁夏5 个试点县在“县管校聘”管理制度改革中的教师编制管理、岗位管理、聘用制度、考核管理、退出机制以及绩效工资与合法权益保障6 个方面的相同点与不同点予以比较分析，为推进义务教育教师““县管校聘””改革进一步实施提供必要的经验依据与政策支持。

一 刚性约束、适时调整及分类核定：义务教育教师编制管理改革政策分析

实施义务教育教师“县管校聘”管理体制改革的根本目的就在于要打破各地城乡教师在交流轮岗中长期而广泛存在着的“轮而不动”，即要改变在交流轮岗中只有部分教师（且大多为能力一般的教师）在不同学校之间进行短期交流任教而人事关系、职务职称等依然在原学校保持不变，而未能在县域内真正实行教师均衡配置的政策困境。显然，教师“县管校聘”管理制度改革的主要目标就在于要促进和优化城乡、校际之间教师资源均衡配置，进而推动义务教育优质均衡发展。更为明确地说，义务教育教师“县管校聘”管理体制改革的政策目标就是要打破数量有限的优质学校对数量有限的优秀教师的“学校垄断”，促使县域内义务教育教师由“学校人”转变为“系统人”，以教师的均衡配置来达到优质教育资源的均衡配置。如从教育公共政策演变源流来看，义务教育教师“县管校聘”管理制度改革实是原有城乡教师交流轮岗政策的“升级版”，并赋予了要解决实施时间已久且声势浩大但实际政策效果并不十分明显的城乡教师交流轮岗管理制度全面落实的重要任务。正是为了推动与完成这一重要改革任务，在教育公共政策顶层上随之就有了这一明显变化与改进：以前城乡教师交流轮岗管理制度改革主要由县级教育行政部门独自统筹推动，“县管校聘”则变为由县级编制管理部门、教育部门等多部门的协作推动。正是为了从编制管理这一更具刚性约束的政策规定、制度要求上来推动“县管校聘”迈出实质性步伐，宁夏5个试点县在编制管理上就有着一些新的政策规定与制度设计，体现出对义务教育教师管理的刚性约束，这些具体制度变化情况见表1。

表1 “县管校聘”试点县政策文本中关于教职工编制管理的规定

从表1 中可看出，由于义务教育教职工编制管理是“县管校聘”管理体制改革关键之所在，因而就成为5 个试点县改革实施方案中的首要改革内容，并有如下改革特征。

第一，强化总量控制。5 个试点县在“县管校聘”改革实施文本中，都强调中小学教职工编制管理要遵循总量控制原则，既要严格按照自治区制定的城乡统一的中小学教师编制标准来配置教师，也严禁中小学长期空编与有编不补，体现出编制管理对教师数量配置上的刚性约束。

第二，适时调整。从表1 中可看出，动态调整中小学教师编制是这次“县管校聘”管理改革中的重要政策规定内容之一：P、L、Y、3 县在编制核算调整时都明确由编制管理部门负主责，并要求“适时进行动态调整”；Z 县明确教师编制管理在由编制管理部门予以“适时进行动态调整”时，也明确要求教育部门在“每年9 月底前”进行核算与动态调整，强化了编制管理与教育行政部门之间的协作；X 县则把编制调整任务规定为由教育部门“每年自主调整”，给予了教育部门在教师编制管理中更多的自主权。相比较而言，5 个试点县中Z 县在教师编制管理改革中的制度设计可能更为科学与合理，因为这一规定可以调动编制管理部门与教育部门的积极性并形成改革合力，推动改革政策的落地落实。

第三，分类核算。从表1 可看出，除Z 县外，P县等4 县都明确规定教师编制要坚持分类核算：县城学校，均按“师生比”来核定教师编制；农村小规模学校均按“师生比”和“班师比”相结合标准来核定教师编制，并坚持向农村小规模学校与寄宿制学校倾斜。应该说，由于城镇化持续拉动与农村教育发展基础薄弱等因素共同影响，农村学校现多为小规模学校并具有年级多、班数多、课时多但学生少、教师少、班额小等特征，致使如只按“师生比”这一单一标准来配置教师就会造成教师数量明显不足的问题。而以“师生比”与“班师比”相结合方式来配置农村小规模学校教师，既符合农村义务教育发展实际，也符合国务院办公厅《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》政策精神，体现出以适当与恰当方式向寄宿制、农村小规模学校在教师编制数量管理上的倾斜。从农村义务教育发展实际看，通过编制刚性约束来确保农村小规模学校、寄宿制学校正常教育教学开展所需的教师数量，对缩小城乡教育差距与推动教育公平奠定了良好的师资保障基础。

第四，挖潜增效。为有效配置教师资源并调动教师教书育人积极性，P 县等5 个试点县均明确规定在教师编制管理中要挖潜创新、盘活存量，逐步压缩使用事业编制的非教学人员比例。同时，明确规定对义务教育学校发展确需的教学辅助与后勤岗位等不再纳入编制管理范围而以政府购买服务方式来解决，实现控制编制总量、促进教师合理流动等目的。

如前所述，义务教育教师“县管校聘”管理改革的重要目的是为了促进城乡义务教育一体化发展，而城乡教育均衡发展的关键是师资配置的均衡［11］。由此看来，宁夏“县管校聘”5 个试点县为真正推动城乡教师均衡配置，都注重运用编制管理这一刚性约束来撬动和推动工作，同时各试点县也以实事求是为原则，对城乡不同学校予以不同编制标准来核编。当然，由于义务教育教师校管校聘管理模式由来已久、惯性强大，且这一管理模式有助于增强教师的归属感与荣誉感，因而要切实推动“县管校聘”管理改革特别是编制管理改革任务的全面落实，还必须因地制宜、各方协力、共同推进，才能切实推动义务教育教师由“学校人”变为“系统人”，并进而使得这支队伍的编制管理向更加有利于促进教师均衡配置、更加有利于推动城乡义务教育一体化发展的方向前进。

二 集中管理、统筹使用及激发活力：义务教育教师岗位管理改革政策分析

在科学合理的编制管理基础上，依据义务教育改革发展实际，建立健全义务教育教师岗位管理制度并明确岗位类别与岗位等级，是多年来人社部门、教育部门共同努力与积极推进的一项重要工作，也是破解长期存在着的事业单位人员能进不能出、能上不能下顽瘴痼疾的关键之举。正因如此，在义务教育教师“县管校聘”管理制度试点改革中，对教师进行科学合理、注重实效的岗位管理，随之就成为各试点县在编制管理改革之后的另一个需要政策重点关注的重要问题。

从义务教育教师队伍管理政策与实践来看，岗位管理改革涉及岗位设置、工作职责、人岗匹配与职称评定、绩效考核、等级聘任等多项任务，是“县管校聘”管理改革中“去学校化”“去固定化”的关键举措，也是促进教师交流轮岗常态化、制度化的关键所在。基于这一认识，这次“县管校聘”管理改革各试点县在政策文本中都明确了以集中管理与统筹使用为基本政策工具，以激发教师队伍教书育人活力、促进教师流动特别是促进优秀教师向农村学校、薄弱学校流动为政策目标的主要改革方向。5 个试点县教师岗位管理改革主要情况如表2 所示。

表2 “县管校聘”试点县政策文本中关于教职工岗位管理的规定

依据表2 中5 个试点“县管校聘”管理改革实施方案文本来看，在义务教育教师岗位管理中，各县首先强化了人社部门对教师岗位设置的集中管理。表2 显示：5 县都强调由县人社部门统一核定各县义务教育教师岗位设置总量和专业技术系列（中小学教师职称系列）高级、中级、初级岗位设置数量与结构比例，并实行集中管理。在P 县等5 县“县管校聘”教师管理改革中，主要依据教师编制数量、教师年龄学历等基本结构、教育教学改革实际需要等来统筹分配各个学校岗位总量与比例结构，突显了岗位管理对教师资源配置的强制力。从推动教师资源合理配置特别是推动优秀教师向薄弱学校、农村学校“逆向流动”来看，把岗位设置作为管理改革“突破点”是有着重要现实意义的。

合理而统一的岗位设置，会使得优质义务教育学校的岗位数量在配置上显得有限而薄弱学校、农村学校的岗位设置在配置上就显得宽裕，从而促进优秀教师加快流动，较好解决城乡教师在以往轮岗交流时单向流动与“流而不动”的现象与问题。

其次，强调县教育部门对教师岗位设置的统筹使用。表2 显示：在实施教师岗位管理中，5 个试点县都明确赋予了县教育部门对其统筹使用与动态调整的权力。客观看，虽然各试点县在政策文本中表述的岗位管理政策依据上有多有少，但明确县教育部门统筹分配中小学教师编制总量与同类别学校岗位总量（专业技术职务评聘计划总量）的管理调配权利却是一致的。对此要看到，强调县级教育部门依据学校办学规模、教师基本结构、承担教育教学任务等实际情况，制定出统一而明确的岗位设置与专业技术等次结构比例，对促进教师合理流动、优化教师职业配置具有积极作用。

再次，体现对薄弱学校、农村学校在岗位设置的必要倾斜。在专业技术岗位设置与结构比例中，L 县、Y 县都规定“应向农村、偏远地区学校和薄弱学校倾斜”。这自然是着眼于这些学校多为“弱师弱校”，要推动这些学校的改革发展必然就需要一定的政策倾斜。由此看来，岗位设置与专业技术等次结构比例向农村、偏远地区学校和薄弱学校倾斜，应成为一个普遍的政策工具。

最后，推动教师岗位设置信息公开是值得推广的先进改革经验。在本次岗位管理改革中，L 县规定在县域内“建立中小学教师岗位分布和职数使用台账，实现县域内各类中小学教师职称评审与岗位聘任的有机结合”，对推动教师资源合理配置具有积极意义，值得推广。这是因为，实施区域内教师岗位设置与专业技术结构比例信息公开，既保障了广大教师对这一涉及自身权益义务的必要知情权，也推动教师自觉自愿流动。概括来看，5 个试点县在“县管校聘”教师岗位管理改革中有着较多的共有制度设计与一致的政策措施：都由县人社部门负责统一核定岗位总量和专业技术等次结构比例并实行集中管理，都由县教育部门负责对各个学校的教师岗位总量与专业技术等次比例结构进行统筹使用与动态调整。当然，对5 个试点县“县管校聘”岗位管理改革措施予以比较，可看出L 县的各项政策规定更为具体，也更具实践操作性。

三 全员参与与合同管理及多种形式实施：义务教育教师岗位聘任改革政策分析

要看到，“县管校聘”教师管理制度改革既有利于强化义务教育“以县为主”管理体制的落实，也有利于进一步扩大学校自主用人权：5 个试点县在政策文本中都明确规定由各中小学校按改革政策与制度规定自主开展教师聘用考核、评优表彰、奖励性绩效工资分配等管理工作，并要求各中小学全面推行教师聘用合同管理制度的落地落实，进而推动竞争择优、能上能下用人机制的真正建立与稳步实施。

从表3 中可看出，5 个“县管校聘”试点县在义务教育教师聘任制度改革中在政策规定上有着较多的共性，并在一定程度上体现出义务教育教师聘任管理改革的现实方向。

表3 “县管校聘”试点县政策文本中关于教职工聘任制度改革的规定

第一，各试点县在教师岗位竞聘中多以校内直接聘用为主要形式。在竞聘上岗形式上，各试点县普遍采取校内直聘（直接聘用）、校内竞聘、跨校竞聘三种形式，但基本以校内直聘与校内竞聘为主要形式。各试点县“县管校聘”管理改革文本显示：为保持教师队伍相对稳定与推动改革稳步推进，各县都对校内直聘和校内竞聘人数比例作出了明确规定：L 县规定校内直聘与校内竞聘人数原则上为学校教职工总数的95%，Y 县则规定以上两类人数要达到学校教职工总数的95%，Z 县则规定二者人数比例一般不超过聘用岗位的95%。这表明，有些试点县虽然规定教师竞聘人数比例上限而有些县却规定教师竞聘人数比例下限，但以保持教师队伍相对稳定的政策取向却是相同的。此外，也有试点县提出要加大教师交流直聘的数量比例，即教育部门按学年确定流出学校交流轮岗教师数量，这些教师到岗后由流入学校直聘聘用，但却没有明确数量比例规定。这说明各试点县在“县管校聘”管理制度改革中岗位管理主要是以校内直聘为主要形式，反映出保持教师队伍相对稳定的政策取向。

第二，各试点县在教师岗位竞聘时注重多种形式的组合。“县管校聘”管理改革政策文本表明，为推动教师岗位竞聘稳步有序推进，各试点县都注意到运用竞争上岗和组织统筹调剂相结合方式来优化教师资源配置。其中L 县、Y 县、Z 县对于落聘教师进行组织统筹调剂或待岗培训的地点、时间、工资待遇与惩戒措施以及参加培训后的考核措施等都有具体与明确的规定。在此基础上，L 县还明确提出“竞聘可采取分类、分级逐层或分类分级逐层聘用相结合等多种方式”，以推动岗位竞聘取得实效。Z 县则提出“岗位竞聘要向教学一线、班主任和骨干教师倾斜”，反映出普遍性要求与学校实际工作的密切结合。

第三，各试点县在推行岗位聘任时都有着明确的流程规定。概括来看，5 个试点县在推行教师岗位竞聘时，一般都把竞聘类型分为校内直聘与跨校竞聘（即对校内竞聘未成功的教师组织跨校竞聘）两种形式，在校内竞聘基础上对落聘教师进行跨校竞聘，对跨校竞聘未成功教师统一进行待岗培训，并对其停发奖励性绩效工资、不允许参加高一级专业技术职务评聘和评优。就改革实践来看，教师在竞聘上岗时以校内竞聘与先进行校内竞聘的做法，在很大程度上都会使大部分教师把校内竞聘视为第一选择，而将跨校竞聘视为备选项。这一制度设计，虽可有利于保持教师队伍的稳定，但却不利于促进教师的跨校竞聘与交流轮岗及均衡配置。出于本位主义，学校都愿意把优秀教师留下来，而把不优秀教师调剂出去。如此看来，如何在县域内通过岗位设置来推动教师合理有序流动，在政策实践中依然面临着艰巨的任务：学校管理者常常不愿意优秀教师流出，而政策指向却要推动教师资源特别是优质教师资源的均衡配置，这就会造成学校与教育部门在政策认识与执行时的不一致性。

第四，各试点县在教师岗位竞聘时关注对各类矛盾与问题的解决。在5 个试点县的政策文本中都注重对落聘教师的合理安置。在5 个试点县管理改革政策文本中，都有“调剂教师”与“落聘教师”概念的出现与对其予以安置的规定。其中“调剂教师”是指校内直聘、校内竞聘以及跨校竞聘未成功而被教育部门予以统筹调剂的教师，“落聘教师”则是指未得到聘用且不服从组织调剂的教师。在政策规定中，各试点县对“调剂教师”，一般要求将其调剂到缺编学校，并给予一年时间提升教育教学能力和水平，并允许在下一年参加校内竞聘与跨校竞聘，且不停发奖励性绩效工资。而对“落聘教师”，由教育部门安排待岗培训，对培训时间、地点及考核办法都有明确的规定，且停发奖励性绩效工资。就“县管校聘”管理制度改革根本目的来看，对少数落聘教师实施组织调剂或待岗培训都是政策规定的应有之义，也是需要在政策实践中稳步推动与妥善解决的关键问题。

四 多元参与、结果运用及激发活力：义务教育教师岗位考核聘任政策分析

教师工作具有时间上的广泛性与实际收效的滞后性、隐蔽性等特征，因而实施有效的岗位管理与绩效评价有着自身的内在特征。但从事业单位改革发展方向来看，必要与必须的岗位管理与绩效评价又是应该大力推动的。由此看来，探索建立既注重岗位绩效评价管理又遵循教师工作内在特征的考核评价机制就成为“县管校聘”管理制度改革的重要问题之一。综合5 个试点县制定出的教师聘期考核管理制度规定，可看出建立多元评价体系、强化考核结果激励作用并以之来激发办学活力以及调动教师教书育人积极性，是基本政策导向，这具体反映在表4 之中。

表4 “县管校聘”试点县政策文本中关于教师考核聘任的规定

表4 相关内容表明：各试点县在推动教师聘期考核管理制度改革中有着如下的一些基本特征。

第一，各试点县都重视多元化考核评价机制的建立与完善。表4 显示：以学校为单元对全体教师建立分类考核评价指标与办法，探索建立和完善学校、教师、学生和社会各界多方参与的教师考核评价机制并把师德师风“一票否决权”作为考核评价的关键性指标，成为5 个试点县的共同政策规定。其中P 县、L 县、X 县都明确提出要建立不同工作岗位的分类考核办法，反映出因校制宜、因岗制宜的政策导向。

第二，各试点县都重视考核评价结果的充分运用。表4 显示：5 个试点县都明确了对岗位绩效考核结果的充分运用，即将考核结果作为教师评先评优、职称评审、岗位聘任、工资分配等的重要依据。同时，为发挥考核评价结果的正面激励作用，L 县、Y 县、X 县都规定对在绩效考核中工作表现和业绩优秀教师可允许越级竞聘专业技术岗位。相反，为体现考核评价的警戒价值，P 县、L 县、X 县也规定对考核不合格教师学校可自主调整其工作岗位，或由教育部门安排其离岗接受必要的培训后调整岗位，或调离原学校。

第三，各试点县都明确规定考核评价要分类对待与分类实施。在试点“县管校聘”管理改革文本中，X 县明确规定要建立学校不同岗位（管理岗位、教师岗位、教辅岗位、工勤岗位）的分类绩效评价和考评办法，并重点向教学一线教师倾斜。Z 县则要求绩效工资分配要坚持向教学一线、班主任和骨干教师倾斜，反映出对教学一线与科任教师、优秀教师的重视。其他各试点县对学校管理人员任教与对优秀教师倾斜等也都有着大致相同的制度规定与政策要求。

第四，各试点县都强调合同管理的必要性与重要性。在推动教职工“县管校聘”管理制度改革中，各试点县都提出要建立与形成学校按岗位用人、教职工依合同履职、双方靠合同约束的岗位管理与绩效评价新机制，反映出义务教育教师队伍校内管理的新动向。

从5 个试点县关于教师岗位考核评价改革来看，重在多元参与和重视考核结果运用以及激发教师队伍教书育人活力等是共同的目标要求。但由于教师工作的内隐性与复杂性等特征，教师岗位考核聘任改革在实践推动中还要注意如下问题。

首先，要重视考核评价体系内容的全面性。要看到，考核评价制度的建立与实施是教师“县管校聘”管理改革的必然要求，也是打破“干多干少一个样、干好干坏一个样”的应有举措。因此这一考核评价体系在项目、内容与权重等方面都要尽可能地涵盖全体教职员工的实际工作与实际表现，从而使考核评价真正成为调动教师积极性、提高教师素质的重要改革举措。

其次，要重视考核评价实施的公平性。在教师岗位考核评价改革实施过程中，要严格考核程序，力求做到公平公正公开，防止校长一人说了算情况的出现，给予教师对考核评价应有的表达权与监督权，使考核评价全过程受到全体教师和社会的监督。

最后，要重视考核评价指标的多样性。如前所述，学校工作与教师职业具有自身的内在特征，要使考核评价公正公平，就要探索建立定性评价与定量评价、静态评价与动态评价、过程评价与结果评价相结合的教师考核评价机制，进而才能达到有利于保障教师合理竞争、持续成长的目的［12］。

五 能进能出、优胜劣汰及促进流动：义务教育教师退出机制政策分析

推动义务教育教师合理有序流动并通过建立和实施退出机制来优化队伍结构，是多年来教育公共政策制定与优化时关注与解决的一个重要现实问题，如早在2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》中就明确提出要加强教师管理，完善教师退出机制。2018 年，中共中央、国务院在《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中，又再次要求要建立完善教师退出机制，提升教师队伍整体活力。正是由于使不合格教师有序退出教师队伍有着明确政策要求，因而在这次“县管校聘”管理改革中教师退出机制的建立与实施就成为5 个试点县政策文本关注与解决的重要问题之一，这可从表5 中看出。

表5 “县管校聘”试点县政策文本中关于教师退出机制的规定

表5 显示：在5 个“县管校聘”管理体制改革试点县的政策文本中，教师退出机制的途径主要有转岗、待岗培训与解聘三种形式。

第一，转岗。在5 个试点县政策文本中，都明确规定对不能胜任教学岗位工作、教师资格证注册不合格或逾期不注册人员，要调整其工作岗位，不得从事教育教学工作。在此基础上，为防止“小病大养”等现象的出现，各试点县还特别规定对调整出教学岗位的人员，将不得参加教师系列高一级专业技术职务评聘和岗位等级晋升。例如P 县、X 县规定对年度考核或聘期考核不合格教师，学校可调整其岗位，或安排其离岗接受必要的培训后调整岗位。L 县和Z 县提出年度考核不合格的教师，学校可以调整其工作岗位。

第二，待岗培训。5 个试点县在“县管校聘”管理制度改革中，对竞聘不上岗、不服从组织调剂等人员，都给予待岗培训。各试点县在待岗培训时间上虽规定不一，但一般最多为一年。

第三，解聘。从试点县政策文本规定看，教师解聘有两种情况。一是考核不合格且不愿意调整工作岗位而解聘，如P 县、L 县、Z 县都规定对考核不合格且“不同意学校调整其工作岗位”教师，学校可按相关规定程序解除聘用合同。二是对在待岗培训后仍不服从组织调配或到新岗位后考核仍不合格的教师，学校可按照规定程序解除聘用合同。如X 县规定对虽同意调整到新工作岗位，但到新岗位后考核仍不合格的教师，学校可按规定程序解除聘用合同。此外，为强化岗位管理与增强纪律意识，Y 县和Z 县都规定连续旷工超过15 个工作日，或者1 年内累计旷工超过30 个工作日的教师与连续2 年年度考核不合格的教师，学校可以与其解除聘用合同。

综合来看，5 个“县管校聘”管理制度改革试点县在教师退出机制的建立与实施中都以颇为谨慎的态度来推动，即把教师退出（高职低聘、岗位调整与合同解聘）细化为转岗、待岗培训与解除聘用合同三个步骤来分步实施。应该说，在事业单位人员能上能下、能进能出机制还没有全面建立与实行的社会环境下，要全面建立与实施教师退出机制也是具有相当难度的。因此，试点县基本都沿着先对竞聘不上岗、不服从组织调剂以及违反有关规定的教师进行必要的待岗培训，再进而对在待岗培训考核中的不合格者予以解聘这样“分步走”的方式来推进。由此看来，在义务教育教师“县管校聘”管理制度改革中，要真正实现人员能进能出、能上能下，仍然面临着极为艰巨的任务与巨大的挑战：只有在科学性、公平性都极强的考核评价体系基础上，才能做到对教师的公正合理的考核评价；也只有在公正合理的考核评价基础上，才能真正做到教师自觉自愿地能进能出与能上能下。显然，公正合理考核评价体系的建立与公正合理评价机制的运行，都不是轻轻松松、随随便便就能做到的，而是需要科学设计、周密论证与审慎实施的。

六 完善机制、权益保障及增加收入：义务教育教师合法权益保障政策分析

义务教育教师“县管校聘”管理制度改革的根本目的是为了优化教师资源配置、建立健全教师激励机制、激发教师教书育人活力，进而推动教育治理体系和治理能力现代化。基于这一改革目的，在“县管校聘”管理制度改革中完善教师合法权益保障机制对于增强教师职业吸引力、调动教师教书育人积极性都有着重要现实意义，5 个试点县也是这样看待与保障教师合法权益的，其具体情况如表6 所示。

表6 “县管校聘”试点县政策文本中教师绩效工资与合法权益保障等的规定

表6 显示：完善教师合法权益保障机制，主要集中在教师绩效工资核定与分配、教师聘任与考核程序、教师合理维权通道、校长管理行为监督等几个方面。

第一，在教师绩效工资核定与分配方面，体现出分类核算与绩效评价及向一线教师倾斜等特征。其中 P 县、L 县、Y 县、X 县都明确规定要分学段（分学校）来统一核定县域内义务教育教师绩效工资总量，并强调绩效工资重点向一线教师、骨干教师和作出突出贡献的其他工作人员倾斜。同时，为确保义务教育教师工资不低于或高于公务员工资水平，5 个试点县均提出了要确保中小学教师平均工资收入水平不低于（或高于）当地公务员平均工资水平这一政策改革目标。此外要指出的是，P 县在此基础上，还提出要“建立学校不同岗位（管理岗位、教师岗位、教辅岗位、工勤岗位）的分类绩效评价和考评办法”，现虽难窥全貌，但改革基本方向却是值得肯定的。

第二，坚持走群众路线，重视保障教师在考核评价、职务评级等方面的知情权与参与权。表6 显示，5 个试点县都要求各学校岗位设置方案、竞聘方案、考核方案等的制定执行，需要经全体教职工会议（或教职工代表会议）审议通过。与之同时，P县、L 县、Y 县还要求应将教师聘任和考核结果公示5 个工作日、Z 县要求公示7 个工作日以上，体现出对竞聘程序公平、结果公平的保障与维护。

第三，完善人事劳动争议制度，维护教师合法权益。L 县、Y 县、Z 县、X 县要求在“县管校聘”管理制度改革中要不断完善人事争议仲裁制度和教职工维权服务机制，充分保障教师合法权利。同时，L县、Y 县、Z 县还要求对学校违背政策和程序的聘任行为，要坚决予以纠正和查处，确保竞聘上岗等管理行为阳光运行。

第四，绩效工资向一线教师倾斜，有效增加教师收入。要确保“县管校聘”管理制度改革顺利推进，全面落实城乡、校际之间教师的交流轮岗的制度化、常态化，就需要进一步建立健全激励机制，保障教师经济待遇和合法权益，解决教师生活和工作方面的实际困难。特别是跨校竞聘到新学校的教师难免会增加生活成本、交通成本等，这就需要建立与完善教师收入补偿机制。对此，Y 县、Z 县、X 县对教师交流轮岗后的绩效工资考核发放有着明确规定，并坚持向农村学校、偏远地区学校教师倾斜，体现出政策应有的补偿性与公平性。

概括以上5 个试点县在“县管校聘”管理制度改革中的政策规定与制度设计，可看出在编制管理、岗位管理、考核聘用、退出机制、权益保障等多个方面都有着新的变化，有利于促进县域内义务教育教师资源的均衡配置。当然，由于“县管校聘”管理制度改革正处于试点探索阶段，如下一些深层次矛盾与问题还需要教育管理者与教育研究者全面分析、深入探讨。

首先，关于“县管校聘”管理制度的真正与全面落实的问题。在“县管校聘”管理制度改革中，推动义务教育教师由“校管”走向“县管”，虽只是一字之差，但体现出的却是教师管理体制与配置机制的重大变革：教师要从“学校人”变为“系统人”。在这一重大变革中，优质学校对优质教师资源的已有垄断就成为改革必然遇到的巨大障碍。就是说，如何打破优质学校不愿优秀教师流出与优秀教师自身也不愿流出，就成为“县管校聘”管理制度改革推进的最大障碍。或者说，现有的以校内直聘或竞聘为主要形式的改革措施对破解这一障碍力度不足。

其次，关于教师竞聘上岗时必然出现竞争的问题。没有竞争，队伍就缺乏活力。相反，过于激烈的竞争，有可能导致新的问题的出现与存在。这就是生态位原则：生态位是生物之间生存竞争的结果，如果没有竞争，群体就不会发展，但竞争过于激烈也会导致群体的崩溃［13］。由此看来，在“县管校聘”管理制度改革中，如何密切结合本县本校教育教学实际，推动编制管理、竞聘上岗、绩效工资发放等多项改革稳步推进，就要控制好竞争的尺度，实现以竞争促发展、以发展促竞争的良好结果。

再次，关于教师合法权益保障的问题。教师在县域内不同学校之间的定期交流轮岗，必然会导致他们生活、交通成本等的增加。因此，借鉴公务员发放交通补贴与部分地区对跨区域、跨学校流动教师给予必要补贴的做法，在“县管校聘”公共制度改革中，就可根据教师流入学校与原住址距离的远近来给予不同的交通补贴、住宿补贴，促使广大教师从“让我交流”逐渐发展为“我要交流”。

最后，关于提高教师职业吸引力的问题。要看到，在教育改革发展各项任务中，“提高教师职业吸引力是加强教师队伍建设的基础和首要任务”［14］。因此，在“县管校聘”管理制度改革中继续有效提高教师职业吸引力也是这一政策关注与解决的应有之义，即如何在这一管理制度改革中不断激励在职在岗教师不断提高教育教学水平与切实提升教育质量［15］，这是必须要予以深刻思考与积极解决的重要现实问题。