家庭托育点建设现状、问题分析及政策建议——基于广深两地的调查

陆 草 ，关 婷，原 新，杨 娟，闵 娟

（1.深圳市卫生健康发展研究和数据管理中心，广东深圳 518028 2.南开大学经济学院，天津 300071）

2016 年我国实施全面二孩政策后，人口出生率短暂上升后即持续走低，到2020 年降至8.52‰［1］，育龄妇女总和生育率为1.3［2］，低于正常人口更替水平2.1 和国际警戒线1.5。2021 年人口出生率进一步降至7.52‰，同年国家做出实施三孩生育政策的重大决定［3］。生育政策效应的发挥一定程度上受到婴幼儿照护资源充足性的影响，研究显示已生育一孩，不打算生育二孩的母亲有60.7%是因为“没人看孩子”［4］，而在三孩生育政策下，家庭照护资源愈发捉襟见肘，社会托育服务将成为影响三孩生育政策实施效果的重要因素之一。社会托育服务分为机构式托育和家庭式托育［5］。我国已出台托育机构的系列政策，但由于托育机构场地要求高、合适场所难得，资源紧张短期难以缓解导致服务容量无法快速增加［6］。家庭托育点启动迅速、托位增长快但缺少管理规范而无序发展。2021 年《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》要求制定家庭托育点管理办法。

管理办法的制定需基于我国家庭托育点实际情况，并借鉴相关经验，以增强适用性和有效性，避免国外对家庭日托实际情况考量不足而出现的政策执行成本高、不切实际和不合理等问题［7］。但现有研究侧重介绍国外经验并得出相应启示［5-6,8-10］，而经验的借鉴需根据实际情况进行本土化改造，否则可能“重蹈”作为家庭式托育重要内容的社区保姆制度在欧美一些国家取得成功，但在香港、澳门等地区却没有取得预期效果的“覆辙”［11］。因此需要探究家庭托育点的实际情况，当前北京、深圳、广州、青岛、成都等城市开办的家庭托育点数量据不完全统计高达数千家［8］。已有分析北京市家庭托育点情况的研究［12］，因此本研究通过广深两地的调查，反映其现状和困境，为全国家庭托育点管理办法的制定提供广深层面基本情况的参考，并进一步基于实际情况，对国外和我国台湾地区当前以及我国以往的管理经验进行本土化改造和适应性分析来提出对策建议，为规范家庭托育点的发展提供参考。

一、家庭托育点的概念、类型和定位

（一）家庭托育点概念

家庭托育点的提法首次出现在2020 年12 月《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52 号），当前尚无明确定义，存在将其定义为公民个人或家庭以自有住宅为场所，为0-3 岁婴幼儿提供服务的一种模式［13］。或个人、家庭或机构在居民住宅中，以收费的形式为婴幼儿提供照顾服务的一种新兴形式［14］。或设置在小区居民楼内，由家庭以外的社会组织、个人或多个家庭联合创办，举办者亲自参与或聘请工作人员来从事儿童照护工作［6］。以上主要从举办主体、收费和场所进行定义，但对举办主体除个人/家庭外是否包含机构/社会组织，场所除自有住宅外是否包含租用住宅均存在分歧。

举办在居民住宅的此种托育形式在我国20世纪80 年代首次出现时被称为家庭托儿所，1991年《中华人民共和国未成年人保护法》第三十三条明确提出“提倡和支持举办家庭托儿所”，已知的文献没有国家层面对家庭托儿所的统一定义，其定义散见于各地的管理办法。在北京，家庭托儿所指群众自筹、自办、自负盈亏，无需国家投资、直接对入托家长负责，以家庭为单位的个体托幼组织［15］。在天津，指由离、退休的职工、干部、待业青年、城镇居民个人或几人自筹资金，自筹房屋联合举办［16］。在沈阳，指公民自筹资金，利用民宅，以个人名义自办，招收三名以上，年龄在三周岁以下（不含三周岁）儿童的托儿所［17］。北京市和天津市的家庭托儿所概念聚焦于举办主体、性质和职责，沈阳市的进一步细化到招生对象。

经济合作与发展组织将家庭式托育定义为周期性的、半天（每周少于20 小时）或全天在照护者的私人住宅中照护一名或多名儿童的情况。照护者可以是自雇或市政雇员，该术语还可指持证照护者在儿童家中照护儿童的情况［18］。使用的房屋既包含照护者的私人住宅又包含儿童的家［19］。我国台湾地区将居家式托育服务定义为儿童三亲等①内亲属以外的人员，在居家环境中提供的收费托育服务［20］。

本研究综合上述定义，从场所、人员和照护对象三方面，将家庭托育点定义为在自有或租用居民住宅中，由家庭成员或聘用人员作为照护者，为3 岁以下婴幼儿提供托育服务的一种托育形式。该定义较为宽泛，便于尽量囊括和穷尽现有的家庭托育点类型，为后期细化和具体化概念提供丰富的数据材料。

本文中家庭式托育、家庭日托、家庭托儿所、家庭托育点同义复指。

（二）家庭托育点的类型

家庭托育点根据开办的场所、与收托婴幼儿有无亲属关系可分为不同类型。按照开办场所的差异，我国台湾地区居家式托育服务分为在宅托育服务（托育人员在托育服务登记处所提供托育服务）和到宅托育服务（托育人员至儿童住所或其他指定居所提供托育服务）［21］。日本的家庭式托育分家庭保育和住宅访问型保育，家庭保育指在家庭保育人员住所或其他地方（不包括托育儿童的住所）提供的保育服务，对象仅限未满3 岁的婴幼儿。住宅访问型保育是对因残疾或疾病等原因难以进行集体保育的幼儿、符合儿童保育支援法的幼儿等提供的上门保育服务［22］。美国的家庭式托育（home-based child care，HBCC）按照与收托婴幼儿有无亲属关系分为两类：家庭式托育从业者仅托育与他们有关系的孩子的家庭、朋友和邻居托育（family friend and neighbour care，FFN）以及至少对一些与自己没有亲属关系的孩子提供有偿托育的家庭儿童保育（family child care,FCC）［9］,家庭、朋友和邻居托育的供应者不受法规和许可证约束，通常称为免资格证托育或非正式托育，家庭儿童保育则受国家监管。

到宅托育服务和居家访问型保育类似于当前我国内地婴幼儿家长聘请保姆、月嫂或家庭育婴师到家中照看婴幼儿的情形，多属于在婴幼儿家庭内部进行的由社会提供的托育。在当前于婴幼儿家庭外部开展的托育尚未完全纳入监管范围的情况下，不宜超越发展阶段提前将其纳入监管。家庭、朋友和邻居托育类似于我国当前邻里之间基于分担托育成本而进行的共同托育行为，为邻里互助性质，较少甚至不涉及盈利问题，不宜纳入监管。在宅托育、家庭托育和家庭儿童保育更类似于我国内地当前应纳入监管的家庭托育点类型，即有资质（注册）的照护人员在自己家（或租赁的住宅）中提供保教结合的服务。

（三）家庭托育点的定位

在20 世纪80 年代，我国家庭托儿所是社会托幼事业的一种补充形式［8］，西方家庭日托除了为在职父母提供托儿服务外，为陷入困境的家庭提供预防和保育服务也是一项重要的儿童福利战略［23］。

当前，我国家庭托儿所因低价而满足外来务工人员等低收入家庭的子女送托需求，在托育服务中发挥重要的拾遗补缺作用［24］。在难以获得公共托育服务的情况下，西方家庭式托育因其个性化服务能更好地满足低收入和特殊家庭的照料需求而成为其照料方式的首要选择［25-26］。在托儿中心数量不足而选择有限的澳大利亚的农村及部分地区，家庭日托作为一种基本托育形式，成为幼儿教育和照护服务的重要组成部分［27］。

综上，家庭托育点在托育服务体系中发挥的是补充作用，其不能替代也无法替代托育机构，且目标群体更多为中低收入人群，具有兜底补缺优势，又因其收费相对较低而带有一定的普惠色彩。在国内外发挥作用的区别在于国外家庭式托育是面向公共托育资源受限的农村或偏远地区，而我国家庭托育点可能对资源紧张导致托育机构建设受限的城市地区更具积极意义。

二、广深两地家庭托育点的基本情况

（一）场所情况

调查结果显示广深两地的家庭托育点多数是租用居民住宅开展托育服务，较少使用自有住宅，主要发挥的是托育功能，即使是出于便于延时托、晚托及减少实际人员开支等目的而存在工作人员居住其中的情况，其居住功能也是因托育功能而生并服务于托育功能。家庭托育点多数没有开办在家中，而是专门租用住宅办托育，导致用于婴幼儿托育服务的场地面积较大，在80-300 平方米之间。但国外及我国台湾地区典型的家庭日托更多是开办在照护者的家中［7,23,28-29］或居家环境中［9］，其场所在用于托育之前已发挥居住功能，即用于托育的住宅最初发挥的是居住功能，而后因承担托育服务而同时兼具了居住和托育功能，从而使得其用于托育服务的场地面积相对较小。

（二）收托规模情况

如前所述，广深两地的家庭托育点主要出于托育目的，多数空间用于托育就相应带来较大的收托规模。调查显示两地计划招生规模在10-40人，实际招生规模在0-25人，其中50%以上的实际招生规模在10 人以上。而国外和我国台湾地区托育和居住功能兼具，仅部分空间用于托育带来收托规模的小型化，设定的收托规模限制较小：美国密苏里州规定2 岁以下的婴幼儿最多收托4个［30］，佛罗里达州大型的家庭式托育出生至24 个月的婴幼儿最多8 个［31］；日本在有保育助理协助时，照护3 岁以下婴幼儿不得超过5 名［22］；英格兰家庭托育员最多可照料3 个3 岁以下的儿童，其中1 岁以下至多1 个［32］；我国台湾地区2 名以上托育人员至多照顾4 名，其中未满2 岁至多2 名［21］。

广深两地的实际收托规模普遍高于国外以及我国台湾地区对收托规模的限制，这与对北京市“民居园”的调查结论一致［12］。表明我国家庭托育点不属于典型的家庭日托，只因租用居民住宅而具有了类似家庭的特点，实际为家庭式的托育点。

（三）从业人员情况

广深两地家庭托育点包括负责人在内的员工总数集中在3-6人，多数为外聘人员而非家庭成员，与前述计划收托规模和实际收托规模较大相吻合。国外和我国台湾地区则一般是家庭式托育供应者招募1 名托育助手以多照顾一定数量的婴幼儿，与其较小的收托规模限制相符。如日本1 名家庭儿童保育人员收托的婴儿不能超过3 名，有保育助理协助时，不得超过5 名［22］；英格兰一名保育员最多照顾3 个5 岁以下的婴幼儿，其中1 岁以下的不能超过1 个，如果保育员雇佣1 名助理或另1 名保育员，则雇佣的助理或保育员均可照顾前述比例的儿童［33］；我国台湾地区1 名托育人员至多照顾2 人，2 名以上托育人员至多共同照顾4 人［21］。

（四）管理情况

1.内部管理情况

广深两地家庭托育点的内部管理均体现出轻设施配备、重制度建设的导向，其在应急照明的安装、喷淋、防毒面具等消防设施的配备方面较少，书面应急疏散计划、安全防护制度及卫生消毒制度、病儿隔离制度、传染病预防和管理制度等制定较多但标准各异。

因家庭托育点所使用的住宅建筑的防火等级低于公共建筑的防火等级导致家庭托育点在遭遇火灾时的应对能力较弱，且其空间有限、往往被认为是小作坊而潜藏各种安全健康风险，因此消防设施等基本设施的配备以及日常应急逃生演练、常规卫生消毒等标准化的软性制度的建立和落实就显得尤为重要。

2.外部管理情况

因当前尚无相应管理办法，家庭托育点多处于监管灰色地带，主要经由居民投诉和网格巡查两种方式进入管理视野，还存在少数家庭托育点主动向主管部门靠拢的情形。

相关部门对上述因投诉、巡查、摸排被动进行管理视野和主动靠拢进入管理视野的家庭托育点，采取的管理措施主要是提供外部的消防安全检查、疫情防控和卫生保健指引，存在少数要求其以托育机构标准进行整改和因其违反住改商而通过联合执法强制关闭家庭托育点的情况。

如前所述，广深两地家庭托育点因收托规模较大，相应放大了噪音、电梯拥挤和绿地占用等问题，往往引发居民投诉，带来物业、社区居委会乃至街道办事处介入，而进入管理视野。

对于能够恰当处理投诉、在政策不明朗情况下选择悄然发展的家庭托育点，则因疫情带来的防控巡查常态化而浮出水面，被动置于“太阳下”。加之，国办发〔2020〕52 号文件提出研究出台家庭托育点管理办法，而《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出的到2025 年每千人口拥有4.5 个托位的建设目标，两份文件反映出合规的家庭托育点可成为达成托位建设目标的一种方式，使得广深两地均有摸清托育服务底数，为托位建设提供基础数据和发展方向的动力，因此卫生健康部门往往委托社区网格管理办公室协助排查托育服务情况，而得以了解辖区内的家庭托育点情况。此外，国家明确规范家庭托育点也向市场传递了积极信号，吸引了部分发展相对较好且有意寻求合规路径的家庭托育点主动向卫生健康部门靠拢以获取最新政策消息，寻求备案可能路径，也使得管理部门能够进一步掌握家庭托育点的情况。

（五）总结

广深两地的家庭托育点主要是租用住宅发挥托育功能、收托规模大、从业人员相对较多。

一方面，现有对澳大利亚、加拿大、英格兰和威尔士、德国、爱尔兰、日本、挪威、新西兰、瑞典和美国受监管的家庭日托的比较研究中，作者以这10 个国家和地区的家庭日托是在供应者的家人共同使用的住宅中提供，供应者通常是自营职业者且独自工作等来驳斥将家庭日托视为以中心为基础照护的修改版的观点［34］。而通过比较可以发现，广深两地的家庭托育点并不具备上述两个典型特征，其多数不在供应者家人共同使用的住宅中提供，供应者多数是创业者且雇佣超过2 名员工来开展托育，其更像是以中心为基础的照护的修改版，本质是未达到登记备案标准的托育机构［12］。

另一方面，家庭托育点将婴幼儿照护的地点由公共场所转移到居民住宅，具备了就近便利、价格较低的优势，但较多的收托数量放大了固有的噪音、较多的挤占电梯和占用绿地等问题而引发投诉。考量到我国人口基数大、出生人口相较于国外多入托需求率与国外相近而入托需求规模大的现实，家庭托育点当前的实际收托数量在一定层面上也反映了其有相应的需求市场，符合供应者盈亏决策的考量。此外，我国的家庭托育点亦规避了国外家庭日托面临的一些如认为许可程序是对开办在家中的日托供应者隐私侵犯的争论［35］，以及家庭日托可能面临模糊工作时间和家庭时间界限等问题［34］。因此应辩证看待具有我国鲜明特色的家庭托育点形式。

但较大的收托规模与内部管理重制度建设而轻设施配置，外部管理尚停留在进入管理视野而给予基础指引的管理现状相结合则存在较大的安全隐患，做好管理政策设计才能发挥具有我国特色的家庭托育点的优势。

三、家庭托育点管理的困境

（一）住宅场所登记注册问题

家庭托育点在住宅中办托育属于商事活动，涉及住宅商用的问题，关于住宅商用的规定：2020年《中华人民共和国民法典》第二百七十九条明确“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改为经营性用房。业主将住宅改为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。”［12］。对于有利害关系的具体解释，同年修订的《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十一条明确业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑内的其他业主，应当认定为民法典第二百七十九条所称“有利害关系的业主”。建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到不利影响。

住宅可否商用涉及到能否在住宅办理登记注册获得营业执照，实现合法运营，当前以住宅进行登记注册在全国不具有普遍适用性。调研显示深圳、青岛、沈阳、天津、烟台和湛江等地均有成功办理登记注册的家庭托育点，其是在网上申请营业执照时默认勾选了获得所有有利害关系业主的同意。对深圳的调查也发现多数家庭托育点办理了营业执照，少数尚未办理的亦非外部限制所致而是个体选择不办。但北京支持的是非住宅类建筑物进行登记，2020 年《北京市市场监督管理局关于进一步推进市场主体登记便利化优化营商环境的实施办法》提出申请人采取自主承诺申报办理住所登记时，市场主体应当使用真实、合法、安全的非住宅类规划用途的建筑物作为住所。上海对于具体房屋单元业主需要改变使用性质的，首先需要在允许改变物业使用性质的区域范围内，而允许改变物业使用性质的要求较为严格。2019年《上海市住宅物业管理规定》第五十八条明确确需改变物业使用性质的，由区规划行政管理部门会同区房屋行政管理部门提出允许改变物业使用性质的区域范围和方案，并召开听证会听取利害关系人意见后，报区人民政府决定。在允许改变物业使用性质的区域范围内，具体房屋单元的业主需要改变使用性质的，应当符合法律、法规以及管理规约，经有利害关系的业主同意后报区房屋行政管理部门审批，并依法向其他行政管理部门办理有关手续。目前北京和上海均无成功办理登记注册的家庭托育点。

与北京和上海相似，广州在2021 年之前在住宅从事托育服务不能进行登记注册，家庭托育点或处于无营业执照运营，或采用登记注册地址与实际运营地址分离的挂靠方式，以办公场所办理营业执照而实际在住宅中开展托育服务。2021 年《广州市人民政府办公厅关于进一步放宽商事主体住所经营场所条件的意见》（穗府办规〔2021〕2 号）给予了家庭托育点由住改商来完成登记注册的路径，但实际按照规程走完住改商程序而完成登记注册的家庭托育点较少，主要原因是住改商流程较长而耗时耗力。据家庭托育点举办者反映要进行住改商，所在居委会首先会要求举办者协商房东持房产证和签署的租赁合同到街道办事处临时场所使用证明表，街道办事处出示公示单后由居委会张贴于公示栏，公示7 天无反对意见的情况下，街道进行备案，然后由家庭托育点举办者登记要进行的经营行为，重新签署备案合同，而后方能办理登记注册。整个流程较长且最初就可能面临房东不愿意住改商而无法办理临时场所使用证明表的情况。较长的住改商流程，弱化了家庭托育点对生育率变化反映灵敏，利用房屋改造能快速启动、满足托育需求的优势，也无形中阻挠了家庭托育点通过住改商来进行登记注册，因此多数家庭托育点仍继续无证经营或挂靠经营。

以上分析表明存在利用住宅的家庭托育点改为经营性用房的法律空间和可能性，但各地关于住宅用于经营场所登记审核要求的严格程度和范围不同导致家庭托育点经由住宅商用来实现登记注册在全国不具有普遍的可行性，而可以住宅商用的又因流程繁琐而造成登记注册的较少等问题。登记注册是将家庭托育点纳入管理的第一步，不解决登记注册问题，后续管理将寸步难行。

（二）住宅场所消防安全检查问题

家庭托育点用私人住宅提供面向公共的托育服务，跨域了公私边界［9］，但住宅建筑的防火等级低于公共场所建筑的防火等级，造成其应对火宅的能力较弱。又因住宅面积有限、格局已定、改造空间较小，强调硬件设施配置的托育机构设置标准对其不具有适用性，难以通过强调前期的硬件设施配备来减少后期的安全健康风险。加之，家庭托育点面向的婴幼儿作为社会最柔软的群体，其自身具有较低的甚至没有火宅应急逃生能力。在住宅防火等级较低、改造条件受限、婴幼儿火灾应对能力不足等不利条件叠加下，家庭托育点开办前的消防安全检查和运营中的日常巡查就显得愈发重要。

但现有政策未能考量住宅中办托育的情况，无适用于家庭托育点的消防安全检查规定。2020年《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》明确总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所属于特殊建设工程，实行消防设计审查制度和消防验收制度。除特殊建设工程以外的其他按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程，需要依法申请建设工程消防设计审查、消防验收，办理备案并接受抽查。2019 年《托育机构管理规范（试行）》明确适用于托育机构备案时需要的消防安全检查合格证明由消防大队负责。

家庭托育点使用的住宅面积远低于1000 平方米且其亦不属于用于托儿所、幼儿园的儿童用房的目的而建立，因此家庭托育点使用的住宅不属于特殊建设工程，其所在的整栋建筑是按照其他建设工程进行管理的，需进行消防设计审查、消防验收、办理备案和接受抽查，但其审查验收均是以住宅性质进行的，并未将后期可能用于提供托育服务考量在内。在抽查结束后进入使用阶段，适用于托育机构的消防安全检查面向的是公共场所，尽管家庭托育点是利用住宅提供面向公共的托育服务，但场所自身的住宅性质使得面向公共场所的消防安全检查对其不适用。即使家庭托育点所在住宅能够改为商用而具备公共场所性质，因消防安全检查面向的是整栋建筑，即需要家庭托育点所在的整栋建筑改为商用才能获得消防安全检查，不具有现实可操作性。

综上，问题的症结在于家庭托育点位于私人住宅，其提供的又是面向公共的托育服务，私人住宅作为托育服务载体，其不完成住改商，难以登记注册获得合法身份，而不完成所在整栋建筑的住改商亦不能获得消防安全检查，住改商和消防安全检查问题环环相扣，较难解决。

（三）基层管理人员缺失问题

因住改商不具有普遍适用性，部分家庭托育点未登记注册实现合法经营，登记注册的亦无备案路径实现合规运营，家庭托育点有逃避监管的动机，而其位于住宅较为隐蔽的特点也使得其逃避监管易于实现。国外的研究显示即使出台了相应管理规范，仍然会存在大量的家庭日托未受监管而“地下运行”的情况［36］。因此我国在制定管理政策时需将该问题前置考量，因网格巡查是发现家庭托育点的主要方式，就需要托育服务主管部门的基层抓手来发现和引导家庭托育点接受监管，并对设施配备和软性制度落实情况如消防设施配备、应急逃生演练等进行日常检查、跟进和督促，实现常态化监管。此外，对于当前家庭托育点使用租用房屋造成的房屋出租者、家庭托育点举办者、家庭托育点使用者、无入托需求的小区业主、物业之间错综复杂的矛盾，带来的家庭托育点举办者四分之一甚至三分之一时间被动用于处理业主投诉和向物业解释，难以专注托育本职的问题，也需要基层管理人员以相对中立的身份在其中发挥重要的调解和缓和作用。

《国务院办公厅关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15 号）明确婴幼儿照护服务发展工作由卫生健康部门牵头，因此需要卫生健康部门的基层管理人员发挥在家庭托育点管理中的作用。以往基层计生队伍处于卫生健康工作的最末端，服务管理网络覆盖省、地市、县（区）、乡（镇、街道）、村（社区）各级，体系网底健全［37］，具备对家庭托育点进行引导和日常监管的组织架构，但在生育政策重大调整和机构改革过程中［38］，计生干部职能转变和职务转型，计生人员数量明显减少［39］。而网格员并不属于卫生健康部门管辖，其承担自身繁重工作任务的同时会协助卫生健康部门等业务部门开展调查，以推进靠前指导。但仅属于协助的性质而非其本职工作，不宜由网格员来承担持续性和常态化的家庭托育点基层管理。缺少卫生健康系统直接基层抓手而又难以借助外力实施监管的情况下，家庭托育点基层管理难以到位，婴幼儿安全健康无法保障，家庭托育点面临的错综复杂的矛盾亦缺少相应的调和主体。

四、对策建议

（一）形成安全标准指引，规范开办场所

在住改商的问题上，国办发〔2020〕52 号文件中提出非独立场所按照相关安全标准改造建设托育点并通过验收的，不需变更土地和房屋性质。为家庭托育点不变更房屋性质进行登记注册提供了政策出口，但其前置条件为按照相关安全标准改造建设并通过验收。由于家庭托育点环境多变，不受检查可能对儿童的身体和情绪发展有害［40］，有必要对环境实施监督［7］，因此建议形成家庭托育点改造建设的安全标准指引，由相关部门验收后发放相应的验收合格证明，作为家庭托育点申请登记注册需要提供的材料之一。

对于改造建设的安全标准，苏格兰和英格兰的检查人员会实地考察家庭日托的房屋安全和家庭防火措施［32-33］。密苏里州更详细地规定了家庭日托房屋到出口的距离、出口通道数量［30］，佛罗里达州区分大型和小型的家庭式托育，要求大型家庭式托育符合联邦消防局的《儿童保育设施统一安全消防标准》，并由消防督查填写年度消防检查报告［30］。而比较澳大利亚、英格兰、苏格兰、密苏里州、佛罗里达州的家庭日托的消防安全要求，则发现均涵盖烟雾探测器、火灾报警器、灭火器等设施的配置，灾害应急预案、紧急疏散计划的制定、消防演习和应急逃生演练的实施［30-33,41］。西澳大利亚经批准的家庭日托供应者在向儿童提供照护之前需进行包括风险评估在内的各项评估，至少每年进行一次并形成相应记录［42］，且有面向家庭日托供应者的家庭日托住宅和场所评估表［43］，以及面向送托家长的涵盖保障和安全的家庭日托清单，便于供应者的安全自评也推动家长参与安全监管［44］。我国台湾地区居家式托育服务供应者需自评完成包含40 个条目的托育服务环境安全检核表［45］并提交，而后由主管部门进行书面和实地访视审查。

综上，可以看出当前多数国家和地区强调房屋安全改造，明确了消防安全标准，并有相应的外部检查，澳大利亚和我国台湾地区则强调内部自查和外部检查相结合。考虑到我国家庭托育点数量多而分散的特点，建议形成房屋改造建设的安全标准指引，由家庭托育点根据相应指标改造后自查并提出外部审查申请，而后由相关业务部门进行实地考察。另一方面宜明确家庭托育点需配备的消防设施、制定的紧急疏散计划及开展的应急逃生演练等，由基层负责消防安全演习和应急逃生演练的落实和跟进。

（二）考量国情设定收托规模降，降低安全风险

2020 年11 月，国家卫生健康委人口家庭司组织开展的《机构问卷》中，将家庭托育点明确为“在居民小区内利用居民住宅，提供3 岁以下婴幼儿托育服务，收托的婴幼儿一般不超过5 人。”对于收托6 人及以上的则纳入“提供3 岁以下婴幼儿托育服务的机构”。该定义对人数的限制主要参考国外以家庭为基础、小规模、邻里互助的家庭式托育，实际将家庭托育点等同于“邻托”［46］。其符合典型意义上的家庭式托育，但与我国家庭托育点的实际情况则存在脱节。

因广深两地的家庭托育点是租用住宅专门办托育而造成的收托规模较大，符合开办者盈亏考量而有其内在合理性，且北京市民居园的收托规模亦然［12］，因此对于我国家庭托育点收托规模的设定不宜直接参照国外以及我国台湾地区的收托规模限制，人数上限设置不宜过低，否则可能降低管理办法适用性，挫伤当前市场上家庭托育供给主体登记备案积极性，导致部分家庭日托供应者出于多收托婴幼儿的盈利考量而继续以不登记备案的地下形式运营，甚至部分收托较少的家庭托育点停止提供家庭日托服务的问题［47］。另一方面，在托育机构的相应管理已出台并逐渐完备的情况下，家庭托育点作为补充型的托育服务形式，应与托育机构的收托规模有所区分，避免资本大量涌入住宅办托育带来的资源浪费和恶性竞争问题。在确定家庭托育点收托规模的上下限后，建议结合不同月龄婴幼儿应急逃生能力、不同楼层逃生需要时间差异，区分婴幼儿月龄、开办楼层形成相应的收托限制［6］。

（三）明确日常管理人员，夯实基层抓手

以往北京市和沈阳市的家庭托儿所经由管理均实现了较好发展，北京市妇女联合会管理的家庭托儿所在1992 年的顶峰时发展到26707 处［48］，沈阳市教育委员会管理的家庭托儿所在1996 年达到883 处［49］。管理的优势分别在于妇女联合会形成了省市县乡村的伞状网络、组建了区街两级家庭托儿所管理机构来实施严密的管理并向家庭托儿所收取管理费保障了相应开支，沈阳市在前期由街道办事处（乡镇政府）负责个体托儿所的日常工作并按照托费总收入的一定比例收取管理费，后期则调整为由街道（乡镇）办中心园或指定的幼儿园代为管理。两者的管理触角均延伸到了基层，便于实施常态化监管。

从当前国外管理实践看，澳大利亚的家庭日托教育者与协调项目签约，由协调项目雇佣现场工作者来每月探访教育者，为其提供信息和建议［50］来确保其合乎法规和达到质量保障标准［34］，还通过任命督导和地方巡视员走访家庭托育点，以开展质量监督［8］。新西兰则设立专兼职督导员、协调员监管家庭日托，通过定期探访来观察托育情况、检查儿童的安全和健康、以提供建议和指导来确保家庭日托合乎相关的法律法规并遵守指南手册［10］。以色列和加拿大的协调员也定期访问家庭日托人员进行监督，每月会见个体照护者一次，群体照护者两次，会谈内容涵盖幼儿活动、时间安排、空间结构和行为管理［51］。

前述国内外的管理实践对当下的启示是只有利用基层抓手进行日常巡查和监管才能真正管好和用好家庭托育点。在当前基层计生队伍转型导致缺少基层着力点而网格员不宜承担相应职责的情况下，可借鉴以往沈阳市运用街道（乡镇）办中心园或指定中心园管理家庭托儿所的经验，以及当前江苏发展“1+N”托育模式，支持示范性机构带动多家社区嵌入式托育点共同发展，成都市的开展“1（示范性照护机构）＋N（社区照护设施）”模式的婴幼儿照护服务，推动婴幼儿照护服务资源、服务、管理下沉到社区的管理实践，由示范性托育机构代为管理家庭托育点。建议代管内容涉及向辖区家庭托育点进行政策的宣传和管理办法的落实，避免家庭日托认为他们不属于监管网络，无需注册登记而导致的未进行注册登记的问题［52］，对家庭托育点的消防安全设施配备、消防演习和卫生消毒等制度落实进行常态化监管，提升其安全和健康水平。可根据家庭托育点托育质量改善情况给予示范性托育机构一定额度的管理费，增强其管理的主动性和积极性，推进家庭托育点托育质量的持续提升。进而利用示范性托育机构较高的群众认可度和良好的社会信誉度来增强社会对家庭托育点的了解，消除认识误区，来缓解和减少多方利益调和造成的矛盾和冲突，推动家庭托育点从业者将工作中心回归托育本职，用心服务于婴幼儿和家长。

当前国外中心照护与家庭托育园融合发展的实践中，由两至三个附属于托育机构的家庭托育园组成卫星托儿所，推进了家庭托育园专业技能的提升，确保了家庭托育员休假、疾病和培训期间照护连续性，也使得托育机构获得了更大灵活性［19］。这一定程度上也反映了由示范性托育机构代管家庭托育点的现实可行性。

五、讨论

（一）规范场所和规范从业人员的两种管理取向

不同于国家层面对制定家庭托育点管理办法的审慎，一些地方政府已开始探索和实践管理家庭托育点的方式方法，安徽淮北市发展出利用小区住房改造“托育点”的形式，濉溪县利用县政府家属楼一楼带院的居民用房建设家庭托育点［53］。河北省支持具备保教师、育婴师职业资格，符合条件的“河北”福嫂提供家庭小型化托育服务［54］，托育机构看准政策热点、选址在居民小区内开办家庭托育点［9］。山东在13 个县（市、区）组织省级的家庭托育试点。地方探索既有居民小区内的家庭式托育，又有家政工作人员与家庭式托育结合，亦有托育机构的变体，呈现出注重场所条件和注重服务供应者资质两种倾向。

无论最终国家采取何种形式，需要理清的是发展家庭托育点的动因及目的，只有这样才能真正管好和用好家庭托育点，避免其被边缘化，陷入“用完就被扔”的困局。

（二）重视和规范家庭托育点起因于其经济价值

无论是国内还是国外，在产生家庭日托合规发展的需要之前，家庭日托供应者往往被贬低和妖魔化，认为其不卫生、不负责甚至可能带来灾难性后果［55］，家庭日托较低的费用带来的高使用率也难以改变其因非正式和非机构性质而被视为是“监护”，仅能提供身体照料的认知［56］。

随着经济形势转变，家庭日托经济优势日益凸显，其从高度不受信任、不受监管的托育类型转而受到政府重视，产生规范其发展的需要［57］。20世纪80 年代至90 年代，西方国家对家庭式托育以及我国对家庭托儿所的规范正是基于家庭式托育的经济优势。西方国家当时受石油危机引发的经济衰退导致资源稀缺而分配受限［19］以及低学历女性失业问题的影响，家庭日托贴合了对政府预算不产生较大影响的情况下新增托位、聘用低学历的女性从而降低失业率的需要，其因服务于双重目标而得到重视。我国当时的家庭托儿所则贴合了十一届三中全会后解放妇女劳动力投身社会劳动、待业闲置人员就业尤其是待业女青年就业［58］以及经历文革后百废待兴、资源受限而需勤俭建国的需要。在经济衰退时期，家庭日托作为所有日托替代方案中最节约财政资金的托育形式［57］，被推广为应对婴幼儿日益增长托育需求的廉价解决方案［55］。

与前述背景相似，当前国家提出研究出台家庭托育点管理办法的背景是疫情影响造成经济下行，导致用于托育服务设施建设的经费受限，经济下行和削减开支又对中年妇女的影响最大。而给予家庭托育点合法合规路径既可发挥其启动成本低优势，又能为具有生育和照料孩子经验的中年妇女转变就业观念、经短期培训在家庭托育点重新就业提供机会［5］。且家庭托育点贴合了父母认为在家庭内或社区内照料婴幼儿最安全和最合适的需要［59］，近六成以上的年轻白领父母将其视为理想托育方式［5］。因此，从节省资金、减少失业和满足市场需求考量规范家庭托育点有着经济可行性和现实必要性。

（三）规范和提升从业人员资质来实现长远发展

需要注意的是发挥家庭托育点的经济功能，满足婴幼儿父母的托育需求，其落脚点应是真正服务于婴幼儿，不断提高家庭托育点的托育质量，否则就可能陷入20 世纪80 年代至90 年代西方国家的家庭保育由不必满足任何资格条件的供应者提供带来的儿童保育工作非专业化和反专业化倾向的困境，以及在后期引发的可持续性、公平性和质量问题。

考虑到影响托育服务质量的主要原因是从业人员，对于从业人员的准入，应至少限定一名人员具有相应的专业及资格证书。对于从业者的培训，因托育属于高度实践化的活动，宜考量婴幼儿与成人互动的实际场景，以实用的课程来切实培训家庭日托提供者［60］，扭转和改变部分中年妇女从业者错误的育儿习惯。且随着家庭托育点的合规化发展，可逐步提高从业者的准入门槛，由高学历和高素质的人从事家庭式托育来促进下一代的成长［5］，通过满足父母对托育质量不断提升的需求，来确保家庭日托的可持续性［61］。

此外，研究显示家庭日托接受监管主要是为了获得支持性服务、参与儿童保育食品计划以及获得国家提供的儿童津贴，服务伴随监管而来能使监管更具吸引力并提升照护质量［52］。因此，在出台家庭托育点管理办法后，可参照当前对于托育机构的激励，通过给备案家庭托育点、示范性家庭托育点提供税费减免、建设补贴和运营补贴等措施来支持家庭托育点托育质量改善。经济驱动下发展的家庭托育点通过落脚于托育质量，来真正实现长远发展。

［注释］

① 一亲等指儿童之父母；二亲等指儿童之祖父母、外祖父母；三亲等指儿童之曾祖父母、外曾祖父母、舅舅、舅妈、姨妈、姨丈、姑姑、姑丈、伯父、伯母、叔父、叔母。