铁路投融资体制改革下的建设项目档案管理探讨

2022-12-19何艳宁

铁道经济研究 2022年6期

何艳宁

（中国铁路成都局集团有限公司馆员，四川成都 610082）

0 引言

中国铁路的蓬勃发展，与铁路投融资体制改革紧密相关。新中国成立以来，铁路投融资初步实现了从计划投资体制到多元化投资体制的转变，为铁路建设与发展提供了有力的资金保障[1]。在此背景下，铁路建设项目档案工作作为一项不可缺少的基础性支撑性工作，不断面临着新的形势与挑战。铁路建设项目档案管理要与投融资体制改革相协调和适应，以确保企业知识资产和信息资源的完好与安全，为运输生产、设备养修、权益维护、改革发展等提供有效服务。

1 面临的形势

1.1 改革引发项目档案归属权的变化

随着铁路建设市场的全面开放，社会资本通过合资铁路公司（以下简称合资公司）这一重要平台参与到铁路建设中。根据资金来源和出资比例的不同，铁路建设项目资产所有权由单一型转变为多元化。铁路建设项目档案作为重要的无形资产，有着无可替代的作用，和其他有形资产一样，其归属权也更为多样和丰富。在法人治理结构框架内规范股权管理行为[2]，后期如发生转让、置换等股权处置情况，项目的所有权、档案的归属权还将再次改变。

1.2 改革中必须加强档案资产管理与处置

2019 年以来，国家档案局针对深化国有企业改革中加强档案工作下发意见，国铁集团予以转发。2021 年，新的《国有企业资产与产权变动档案处置办法》公布实施。国有企业档案事关党和国家核心利益，涉及企业的核心竞争力[3]。铁路建设投资巨大、技术关键，作为建设全过程原始记录的项目档案，具有极高的查考利用信息价值和质量责任追溯证据价值。为避免铁路资产流失，必须在铁路投融资体制改革中，高度重视项目档案管理与处置。

1.3 项目档案助力铁路改革不断深化

项目档案不仅是建设与运营管理的基础资料，也为铁路的分类投资建设，为铁路企业的规划调整、投资决策、股权管理，为盘活铁路用地资源和开展土地综合开发利用等，提供了重要参考，是有效、可靠的信息来源。为吸引社会资本进入铁路领域、多方式多渠道筹集建设资金[4]，规范完善项目档案这一中国高铁 “国家名片”的“说明书”，更是很有必要，对促进铁路改革和高质量发展大有益处。

2 存在的主要问题

2.1 投融资体制改革中全员档案意识有待提高

改革涉及铁路建设项目档案管理的诸多变动，但无论是合资公司还是参与建设的各方，对项目档案的重视程度普遍不够，存在重投资计划完成、重实体工程质量进度，轻档案管理的现象。有的部门、人员档案法律法规意识淡薄，未树立集中统一管理理念，使一些重要项目文件在改革变动中面临散失风险。有的管理者甚至片面地认为档案工作就是专职档案员的事，有档案工作与业务工作相互独立的错误思想。

2.2 多样化的资产权属增加了项目档案工作难度

在档案工作方面，国铁全资、国铁控股的合资项目执行《中国铁路总公司铁路建设项目档案管理办法》，而非国铁控股的合资项目和地方全资项目，应按照项目法人的要求规范管理项目档案[5]，二者的项目档案管理要求并非完全相同。一些合资公司与国铁资产相互交错，一些铁路枢纽地区和主要车站资产存在多个合资公司投资交织。以上情况需要在铁路建设项目档案工作中综合予以考虑。

2.3 产权变动中项目档案处置面临复杂情况

在合资公司组建、合并、分立、股权变动等过程中，档案处置工作不同程度具有随意性和滞后性。企业更多关心职工安置、资产设备清查和债权债务处理等，档案容易散失或形成监管真空[6]。一些合资公司对资产与产权变动过程中的项目档案处置工作处于摸索状态，政策把握不到位，处置方案不细、操作性不强。一些专兼职档案人员面临调离，留守人员对项目档案情况不熟悉，项目档案工作衔接受影响。

2.4 合资公司项目档案管理水平参差不齐

一些合资公司项目档案工作组织不力，方案制定不细，人力物力投入欠佳，考核管理不到位，没有充分发挥工程管理等职能部门的作用，未在建设过程中加强对参建单位的档案业务指导，未做好过程卡控，导致大量前端问题和矛盾未解决、未处理，全部积压和凸显到最后的归档环节。一些新涉及铁路领域的地方控股铁路公司，铁路建设管理经验不足，缺乏全局性、超前性的档案工作思路。

3 工作原则

3.1 坚持依法依规

依法依规管理档案，是在市场经济条件下，企业履行法规遵从的一个重要环节[7]。铁路建设项目档案工作要遵从《档案法》，增强档案法制意识，用法制精神和法制思维管理档案；要遵从《公司法》，维护合资公司的独立法人地位；要遵从各类法律法规。同时，还要遵守《企业档案管理规定》等由档案主管部门颁布的规定、办法等，促进档案为企业各项工作服务；要遵守铁路建设项目档案管理办法等企业自身制订的各项制度、办法。见表1。

表1 合资铁路建设项目档案工作的主要依据

续表

3.2 以企业资产关系为纽带

《企业档案工作规范》确定了企业档案工作应以企业资产关系为纽带的总原则。由国铁集团与地方政府、企业或其他投资者合资建设和经营的合资铁路建设项目，已经成为铁路建设的主体，要管好用好其同步产生的项目档案，理顺产权关系、明晰资产边界和资产范围是必要的前提。档案包含着重要信息、知识、数据，具有经济效益和价值，其本身具有资产的属性[8]，和合资铁路现场工程实体一样，都是由合资公司进行管理的重要资产。

3.3 确保档案的完好与安全

铁路是国家重要的基础设施，安全是档案工作的底线、红线、生命线。不论铁路投融资体制改革怎么深入，国有资产与产权如何变动，铁路修建技术、信息化程度怎样迅速发展，铁路建设项目档案工作都不能断、不能乱，档案不得散失，管理不得缺失。必须坚持标准、采取措施，确保项目档案完整、准确、系统、规范，确保项目档案实体安全和信息安全。

3.4 便于保管和利用

铁路建设项目档案的归属与流向，既要考虑产权所有者合资公司的权益，确保项目档案得到妥善保管，也要考虑项目档案产生价值的特征和途径。在绝大多数合资铁路建设项目选择委托运输管理模式的情况下[9]，要确保大量建设项目档案的实际使用者，即受托的铁路局集团公司及其所属运输站段，能够快捷地查阅档案，能及时获取运营、设备维修管理、抢险救灾所需的各种技术数据、文件材料、图纸，确保项目档案能被充分利用、有效发挥作用。

4 对策措施

4.1 提高全员档案法制意识

在铁路投融资体制改革深化完善、路网规模持续扩张的同时，国家对档案事业的法治保障不断取得新进展，2021 年1 月1 日起，新修订的《中华人民共和国档案法》正式施行。中国铁路的建设者、参与者，各级管理人员、工程技术人员等，不仅承担着建设重任，也要知悉档案法、遵守档案法、运用档案法。各合资公司、各参建单位要通过开展档案法律法规知识竞赛、展览展播等形式多样的档案普法教育和宣传活动，营造“依法管档、依法治档”的浓厚氛围，提升档案工作法治能力和水平。所有参与建设的人员，要用法制思维指导工作，要清楚认识到，项目档案是项目建设中的派生物，随着项目的建设而自然生成，档案工作贯穿着建设的全部，没有和档案无关的人和事；在日常工作中养成良好行为习惯，原件即办即收，基础资料日积月累，定期向档案部门移交。

4.2 加强项目档案工作组织领导

合资铁路建设项目范围已扩大到几乎所有的高速铁路、客运专线、货运专线，这些项目工期长达数年，时间跨度大，涉及面广，参与者众多，人员变动频繁。各合资公司、各参建单位的主要负责人，对项目档案管理这一涉及全面的庞大系统工程，要定期过问，协调各方，推动难题解决。合资公司要把项目档案工作纳入企业规划、年度计划和议事日程，要在开工之初针对本项目特点制定项目档案管理办法，建立对内对外组织机构，明确各部门职责，确定归档范围和要求，并根据工程实际在过程中逐步修订完善。专职档案人员不得过多兼任其他工作，要保证有足够的精力和时间从事项目档案工作。合资公司要积极谋划，新增库房、业务技术用房面积，配齐配足设施设备，为项目档案的安全保管提供必要条件。要加快项目档案信息化工作步伐，推进项目电子文件归档与电子档案管理，并通过技术手段和管理方法确保档案数据得到有效保护，确保档案信息安全。

4.3 档案工作融入建设管理全过程

在项目建设中，避免就“档案”谈“档案”，应将档案工作作为建设管理的重要组成部分，结合起来进行一体化设计，解决项目建设和档案工作脱节的问题。应将项目文件和档案管理纳入与参建单位的合同协议约束，明确各方职责、归档范围、质量要求、移交期限、违约责任等内容。实施全过程、全生命周期的项目文件管理，跟进项目阶段节点推进档案工作，开工之初重点督促档案意识、制度建立、组织系统建设、专兼职档案人员配置与培训；过程中以同步为重点，按月、按季、按工程进度，在检查工程实体的同时开展内业资料的检查。工程管理等职能部门必须在项目文件管理中落实责任，相关管理和工程技术人员必须从工作细节入手，在原始记录形成、签署上做到程序合法、留凭清晰；在图纸绘制中，严格执行铁路工程制图标准，抓好预立卷和安全保管。在初步验收前后，全面梳理、查漏补缺，确保项目档案符合质量标准。

4.4 抓好项目档案归属与流向管理

通过正本、副本分别的归属、合理的流向，同时满足资产权属和委托运输管理的需求，确保项目档案能最有效地提供服务、体现价值。见表2。一是对合资铁路建设项目，作为建设单位的合资公司保存项目档案的全套正本，正本为应归档项目文件的原件，以此确保合资公司在资产方面的合法权益。二是鉴于多数合资铁路采取委托管理的运营模式，经营权和所有权相分离，为满足铁路运营维护、项目档案有效利用的需要，建设与参建单位应按委托运营协议向委托运营及设备维管单位移交所需要的项目档案。2021 年1 月，《中国国家铁路集团有限公司铁路建设项目档案进馆暂行办法》印发；之后，各铁路局集团公司建设项目进馆（室）暂行办法陆续印发。这些办法明确了国铁集团、铁路局集团公司对合资铁路建设项目档案副本的接收范围及要求。负责设备维管的基层站段可比照上级规定，结合本单位工作需要，制定具体办法或细则，接收管界内合资铁路建设项目档案副本。三是对枢纽地区或其他情况下产生的资产交错、投资交织等，为不破坏相关项目档案的完整性，可协商一致，并通过合同约定，一方保存正本，其余方保存副本并在项目档案管理卷或案卷备考表内注明正本流向。

表2 国铁控股合资铁路建设项目档案主要归属与流向表

4.5 做好资产与产权变动中的档案移交

随着合资铁路建设项目从单一的国铁控股逐步转向国铁、地方政府、社会资本多方控股并存，一些非国铁控股合资公司开展增资扩股、吸收合并，国铁控股合资公司开展股权重组，当合资项目由国铁控股变为地方控股时，对应项目档案权属随实体发生改变。所涉合资公司要根据国有企业资产与产权变动档案处置办法及整合重组协议要求，将档案处置纳入资产与产权变动工作同步推进。应明确分管负责人和相关部门、人员职责，及时向上级档案部门报告情况，编制档案处置方案，规定档案处置工作流程、各门类档案数量及归属与流向、移交时间及相关要求等。按照基建档案随其实体归属的原则，做好对应项目档案的移交，编制移交清册，逐卷查验清点，完善交接手续，确保档案完整安全，防止国有资产流失。对资产与产权变动过程中新产生的、记录企业产权变动的、具有凭证作用的档案，同步收集整理，交接双方归档留存。其他各门类档案也要按照要求进行移交或管理。

4.6 规范非控股合资项目档案工作

对于铁路分类投资建设进程中不断增多的非控股合资铁路建设项目，非控股合资公司经营管理的决策主导权不在国铁。在非控股合资公司发起正式委托的情况下，铁路局集团公司档案部门可在铁路局集团公司的统一组织下，受托提供档案专业咨询服务。充分利用国铁在长期铁路建设项目档案管理过程中积累的丰富实践经验，从组织管理、制度建设、关键卡控等方面给予项目档案业务指导和支持，确保非控股合资铁路项目档案过程管理、初步验收有序推进，形成合力，实现双赢。对地方政府或社会企业主导投资建设和运营的、非国铁控股的铁路建设项目，非控股合资公司遵照执行地方政府相关部门印发的铁路建设项目档案管理办法的，应维护非控股合资公司独立法人地位。可与地方政府相关部门、非控股合资公司加强项目档案业务沟通、学术交流，共同提升项目档案管理水平。

4.7 提升合资公司档案人才队伍素质

随着铁路建设铺开、合资公司不断成立，高素质、高水平的专兼职档案人员缺口愈加明显。项目档案是全员参与的工作，但优秀的专兼职档案人员犹如引擎和发动机，对项目档案工作这台大联动机的运转起到至关重要的作用。各合资公司要培训选拔既懂工程业务，又有档案专业素养；既有大局观念，又能用心细致；既会沟通协调，又能静心实干的复合型档案人才队伍。档案作为一项专业技术工作，从业人员在职称评定、奖金分配等方面，应享有不低于其他专业技术工作的待遇，以此吸引并留住优秀的人才从事档案工作。合资公司可充分利用互联网络、信息技术，发挥“云课堂”“微课”作用，做好专兼职档案人员业务培训；可通过组织论文征集，开展业务技术热点讨论、难点攻关等各种形式，开展交流，启迪思路，激发创造力，达成项目档案工作共识，塑造一支业务精进的专兼职档案人才队伍。