英国职业教育制度变迁研究——基于历史制度主义视角∗

王宇翔

（兰州大学 高等教育研究院，甘肃 兰州 730000）

近年来，职业教育越来越受到国家和社会的重视与支持，国家先后出台了《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》《关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》《国家职业教育改革实施方案》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》等文件，对职业教育未来的发展改革做出安排。在进行职业教育制度建设和改革的过程中有必要对其他国家职业教育制度的发展过程进行研究，从中吸取历史经验和教训。英国的职业教育制度在经历了一系列改革后由长期落后于产业发展转变为产业发展的重要助力，尤其是近年英国政府对现代学徒制的改革取得了较为突出的成果，引起学界和企业界的关注。本文希望通过对英国职业教育制度变迁的梳理分析为我国职业教育的未来发展提供参考借鉴。

一、历史制度主义及其分析框架

二十世纪七十年代，比较政治学中产生了一种新的研究范式并逐渐发展成熟，即新制度主义范式。该范式将宏观与微观相结合，从中层角度透视制度和行为、制度和环境之间的互动关系［1］。该范式包括三种主要的分支：理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义［2］。本文选择的研究范式是历史制度主义，其理论框架可以分为两大部分：制度理论和时间理论。制度理论包括制度变迁理论和制度效能理论，前者研究制度如何受到各种因素的影响产生变革及其变革方式，后者研究制度对其他因素的影响。时间理论通过对特定时间点和时间序列的研究来发现制度变迁之间的内在联系，透视其发展过程。

具体到研究过程，通过文献分析可以发现，国内学者在从历史制度主义的视角出发进行研究时形成了三维的分析框架：影响制度变迁的深层结构、路径依赖和动力机制。影响制度变迁的深层结构即从宏观结构的视角分析经济体制、政治体制、科技体制和文化观念对制度变迁的影响［3］。路径依赖即历史发展过程中前期的事件和制度范式会出现自我强化机制，从而不断提高自我的优势地位，结果是对其后发生的事件产生影响，形成一种路径依赖性［4］。动力机制主要是指从微观行动者的视角分析不同行动主体之间的权力博弈，通过分析不同行动主体由于稀缺资源角逐，造成制度演变过程中出现权力非对称性，以揭示制度变迁的内在动力［5］117。此外，关键节点、“历史否决点”、文化与观念也是历史制度主义中的重要概念，常常在分析中与上述3 个维度相结合。

历史制度主义的研究范式特别适用于对较长时间内教育政策的变迁进行制度和历史相结合的分析［5］120。本研究试图从历史制度主义的视角出发对英国职业教育制度的变迁进行分析。

二、英国职业教育制度变迁的历史逻辑

研究英国职业教育制度变迁首先需要对英国职业教育制度形成和演变的历史进行梳理，探寻量变积累导致制度质变的过程。根据英国职业教育制度演变中关键节点，将其变迁历程划分为4个阶段。

（一）民间职业教育演变及早期政府干预（中世纪至1889年）

在现代职业教育制度形成之前，学徒制是英国手工业技能传授的主要形式。学徒制最早来源于子承父业式的技能传授，随着生产规模的不断扩大，工匠开始招收养子以满足需要并逐渐演变为契约式学徒。十二、十三世纪后契约学徒制与行会组织结合，逐渐从私人习惯转变为共同的社会化制度，在十四、十五世纪达到极盛。学徒制能够与行会相结合是因为其满足了行会控制从业人数、产品数量及规格，获取垄断利益的需求，而学徒制通过与行会的结合逐步走向正规化和合法化，成为行会内部较完整的晋升机制。

随着社会生产力和生产方式的进步，行会压制创新、壁垒过高、内部贫富差距加大等问题凸显，在与追逐利润最大化原则的分包制度、自由手工业者和工厂的竞争过程中逐渐被取代，行会学徒制也随之受到冲击。行会衰落的过程伴随着国家力量的崛起，英国为救助因圈地运动产生的大量失地流民、维护社会稳定，先后出台了《工匠、徒弟法》和《济贫法》，对学徒制进行了法律层面的规定并开创了征税办教育的先河。在之后的十七、十八世纪，这两部法律一直得以沿用并且改动很少。学徒制虽然是民间自然形成的教育形式，却极大地促进了英国工业的发展，“构成18世纪和19世纪上半叶工业革命基础的所有技术创新，准确地说都是由工匠、技师或工程师这一类人做出来的。他们中间没有多少人接受过大学教育，而且他们全都是在没有得益于科学理论的情况下取得成果的。”［6］从上述可见对英国工业起到重要推动作用的是以学徒制为代表的“实践过程中的技能传授”，古典教育发挥的作用十分有限。

在学徒制之后，自十八世纪末十九世纪初开始，英国各地相继出现了向以工人为主体的群众讲授科学技术知识的教育组织或教育运动。其中影响较大的有技工讲习所、工厂学校、工艺美术运动和劳作学校等。民间讲习所和教育运动的兴起反映出以工人为代表的民众对职业教育的巨大需求，但由于缺乏官方支持和资金保障等因素，这些民间对职业教育的尝试或逐渐消亡或改变了其原有的教育目的，不再专注于职业教育。

在民间职业教育形式不断发展演变的过程中，英国政府对待职业教育的态度及其采取的政策也在发生变化。《工匠、徒弟法》和《济贫法》的出台虽然代表着英国政府对教育的干预，但带有明显的济贫性质，以维护社会稳定为主要目的，英国重视古典教育、轻视职业教育的传统使得英国政府长期以来并不重视职业教育。随着法、德等国工业水平的迅速发展，其生产的先进工业产品以及几次世博会上的技术展示给英国带来了不小的震动。英国国内开始意识到职业教育的重要性并采取了一系列措施加强职业教育。包括：1852年成立“皇家工艺学会”；次年成立科学和工艺署；1868年成立议会科学教育特别委员会；1870年通过《初等教育法》；1881年成立皇家技术教育委员会，该委员会在1884年发布了《关于技术教育的报告》，即《塞缪尔森报告》，针对英国的职业教育提出4 项建议，推动了1889年《技术教育法》的出台。《技术教育法》是英国历史上关于技术教育的第一个立法，以法律形式确立了职业教育的地位，正式将职业教育纳入学制［7］。

（二）现代职业教育制度的建立与初、高等职业教育发展（1890—1943年）

二十世纪初，英国相继颁布了《职业交换法》《职业选择法》《中等学校条例》和《技术学校条例》等法案，确立了初等职业教育的地位，创办了大量初级技术学校、商业学校、中心学校和私立职业学校，有力推动了英国初等职业教育的发展。虽然初等职业教育在发展过程中遭到了一些公学和大学以及产业界人士的质疑，资金和师资缺乏的现象时有发生，但毕业生较好的就业状况为其发展提供了支持。十九世纪后期法、德等国工业技术的进步虽然对英国国内产生了震动但并未转化为政府对职业教育的支持行动。第一次世界大战爆发后，军需物资生产受制于人的被动局面使得英国政府加大与大学和学院在科学技术研发方面的合作，高等职业教育得到重视，相当于高等职业教育层次的多科技术学院、城市学院得以发展。除颁布法案支持各级职业教育发展外，英国还建立了国家职业资格证书制度，证书由政府主管机构和相关行业协会共同颁发，解决了以往资格证书缺乏统一标准、效力不足的问题，在促进职业教育发展和提高职业教育地位等方面起到了重要作用。

这一时期英国职业教育发展所取得的成就主要在初等职业教育和高等职业教育领域，英国政府在其中扮演的角色开始由被动应对转向主动推进，这在第一次世界大战期间表现得尤为明显。国家职业资格证书制度也是由英国政府组织，与行业协会合作建立的，这种形式在随后的英国职业教育其他制度建立的过程中得到继承。

（三）职业教育制度完善与中、高等职业教育发展（1944—1987年）

1944年，教育委员会主席巴特勒提出的教育改革议案得到批准，即《1944年教育法》，又称《巴特勒法》。《巴特勒法》和《克劳瑟报告》促进了中等职业教育的发展，改变了过去中等教育以文法中学为中心的格局，但二十世纪五六十年代工党推动中等教育综合化对中等职业教育造成了冲击。在高等职业教育方面，《珀西报告》《巴洛报告》和《技术教育》白皮书等促进了高等职业教育机构的繁荣，在《罗宾斯报告》公布后，多科技术学院得到进一步发展并开始向技术大学过渡，英国高等教育逐渐形成了高等技术教育与普通高等教育双轨并行的体制［8］。二十世纪七十年代后英国政府进一步加大介入职业教育的力度，通过加强中等职业教育、推广职业资格证书制度、成立“多科技术学院和学院基金委员会”和促进产教融合等方式推动职业教育发展。

第二次世界大战后英国政府对职业教育的干涉力度明显加强，这一方面反映出英国对于职业教育重视程度的提高，另一方面也反映出英国政府在职业教育制度建设上由放任自流向引导监管的思路转变。

（四）英国职业教育发展新阶段（1988年至今）

撒切尔夫人就任英国首相后推行了一系列改革措施，在教育领域推动出台了《1988年教育改革法》，同时强调教育系统中的标准和等级制度以及教育市场化。在职业教育层面，《1988年教育改革法》宣布设立两种新型中等教育机构：城市技术学院和城市工艺技术学院，同时废除高等教育“双重制”，使多科技术学院和其他学院脱离地方管辖成为独立机构。1995年，英国正式推行现代学徒制计划。进入二十一世纪，英国政府不断出台政策对学徒制进行改造和推广。2009年英国政府颁布实施《学徒制、技能、儿童和学习法案》，从立法保障上奠定了学徒制在英国的法律地位［9］。随后英国政府又通过征收学徒税为学徒制的正常运行提供资金保障，同时也起到了降低企业培养学徒的风险，提升企业积极性的效果。近几年英国政府也出台了《技术和继续教育法案》《高等技术教育咨询分析》《高等技术教育改革》等文件，不断对职业教育制度进行改进。英国政府还进一步构建并完善了国家资历框架体系，实现职业资格等级和学位的对接，打通学徒制与学术教育的通道。学徒制中的学位学徒制由于能够满足公众社会流动、学位贯通和企业对人才的需求，加之英国政府在规则制定、经济激励和宣传宣讲等方面的努力取得了一定的发展成果，受到民众的欢迎。

三、英国职业教育制度变迁的制度逻辑

梳理英国职业教育制度变迁的历史逻辑为进一步分析其制度逻辑提供了支持，下面根据历史制度主义的分析框架对英国职业教育变迁中的深层结构、动力机制和路径依赖进行分析。

（一）深层结构分析

职业教育层次丰富、牵涉广泛，政治环境、经济发展、文化观念等深层结构对其制度的形成和演变起到了至关重要的作用。在英国职业教育制度变迁的过程中，政治制度和文化观念的影响十分明显。

1.政治制度与英国职业教育制度变迁

马凯慈和陈昊［10］认为政治制度决定产业关系系统，进而决定职业教育系统。在两党制的政治制度中双方都倾向于争取更多的中间选民，因而难以完全代表特定行业协会的利益，同时由于赢得选举的难度较多党制更低，政党往往缺乏与工会合作的动力。英国多元主义的产业关系又导致雇主协会和工会整合程度低，对政府政策制定的影响力有限。两相结合使得政府和产业界难以通力合作推动职业教育变革，在历史上表现为英国政府早期采用自由放任的政策，对职业教育介入程度低，企业对进行职业教育的积极性不高，最终导致英国职业教育发展迟缓。

2.文化观念与英国职业教育制度变迁

英国国内长期以来存在着重视人文教育，轻视职业教育的文化观念。在教育领域，牛津、剑桥等传统大学在城市学院的不断冲击下才逐步开设实用学科。在产业界，企业主早期普遍对职业教育持怀疑态度，甚至有些企业主因为担心技术泄露不支持工人参加技术培训。在家庭中，父母更倾向于孩子进入文法中学后升入传统大学。这种文化观念在早期导致英国对发展职业教育积极性低，甚至曾出现政府压制技术培训的现象。随着政府逐渐重视职业教育和技术工人待遇的提高，这种文化观念才逐渐被扭转。

（二）动力机制分析

职业教育作为政府、企业、学生等多主体参与的系统，各主体不断提出符合自身利益的诉求与主张，主体为满足需求而采取的行动成为推动英国职业教育制度变迁的动力。

1.产业需求变化推动职业教育制度变革

在英国政府未介入职业教育时，学徒制与行会的结合、发展和衰落几乎完全是产业需求驱动的自然演进。而在政府介入后职业教育制度的变迁也往往遵循产业需求变化—学者、官员研究撰写报告—政府出台法案的传导过程。英国职业教育制度每一次大变革背后都存在由于生产力进步和生产方式变革带来的产业新需求。

2.国际竞争需求推动职业教育制度变革

法、德等国在世博会的技术展示、一战时的战争需求以及二战后的数次经济危机，这些外部事件的发生都起到了刺激英国国内发展职业教育以赢得外部竞争的需求。在历史制度主义中这些重大的事件被称为旧制度瓦解的“历史否决点”和新制度建立的关键节点。在这些外部事件产生的压力下英国国内对工业生产的要求发生改变，进而推动职业教育制度发生变革。

3.个人需求推动职业教育制度变革

公民的个人需求是推动职业教育制度变迁的又一推动力，这一推动力贯穿于英国职业教育发展的历史。早期英国的职业教育带有明显的济贫性质，起到了满足流民生存需求的作用。在学徒制与行会相结合后成为学徒接受教育则成为公民获得城市居民身份并且定居谋生的重要通道。中期民间自发进行技术教育和政府逐渐重视职业教育则反映了工人发展自身和民众追求更高薪酬的需求。近些年学位学徒制和完全学徒制的蓬勃发展则反映出民众对阶层流动和终身发展的需求。

（三）路径依赖分析

英国职业教育制度变迁的过程具有明显的路径依赖特点，企业和政府在较长的一段历史时期内形成了参与职业教育的习惯性方式，一定程度上阻碍了职业教育发展，这种情况随着近年来对路径依赖的克服而有所改善。

1.企业积极性欠缺

虽然英国职业教育制度的变迁往往由产业需求的变化驱动，但英国企业长期以来对职业教育积极性欠缺。这种现象在早期由企业对技术需求低、英国工业起步早、竞争压力较小等原因造成，同时部分企业主因为担心工人掌握知识技术后管理困难而阻止工人间自发组织的讲习活动。随着现代企业生产对职业技术工人的需求越来越大，企业抵触工人学习技术的现象逐渐消失，但在技术工人培养方面，企业主们普遍担心投入大量资源对工人进行职业技术教育后工人跳槽会导致企业利益受损，因而支持职业教育的意愿较低。现有职业教育水平不足、企业办职业教育风险高、成本高等原因也使得英国企业参与职业教育的积极性欠缺，阻碍了英国职业教育的发展。

2.政府主动性欠缺

由于早期对职业教育采取自由放任的政策，英国政府出台法案变革职业教育时往往是受到内外部压力后的被动行为。此外，依赖各种委员会撰写的报告推动变革往往会出现政策覆盖不够全面、政策延续性不好等问题。政府主动性欠缺导致了英国职业教育政策不统一、各层次教育发展不均衡等问题。通过对英国职业教育制度变迁的历史进行梳理可以发现，早期英国政府对职业教育的关注较少，企业对于给工人们进行职业教育也并不热衷。职业教育制度变迁的模式大致可以概括为：产业需求发生变化后由专家学者或政府雇员撰写并发布研究报告，政府参考报告内容制定并出台法案指导职业教育制度变革（见图1）。

图1 早期英国职业教育变迁模式

在二十世纪后，随着英国政府对职业教育逐渐重视、干预力度加大，职业教育制度变迁的模式也逐渐发生变化。英国政党开始主动了解产业需求变化，在选举中制定相应的施政方针作为政治承诺，如工党在1953 发布的报告中将推动中学综合化作为政策的一部分并于1964年上台后推行。正是二十世纪中后期以来英国政府在深度介入职业教育、完善规章制度和制度创新等方面的不断努力，在税收补贴方面的政策有效调动了企业积极性才使得英国职业教育制度变迁的模式发生改变，逐步摆脱路径依赖，促进了职业教育的发展（见图2）。

图2 二十世纪后英国职业教育制度变迁模式

四、英国职业教育制度变迁对我国职业教育制度的启示

在对英国职业教育制度变迁的历史进行梳理，并从历史制度主义的视角出发分析其制度逻辑后，本文试图从中汲取有益经验，向我国职业教育制度的发展建设提出以下建议。

（一）转变轻视职业教育的文化观念

虽然近年来国家大力推动职业教育发展，出台了一系列文件予以支持，但民众对职业教育的成见仍未被完全扭转，认为职业教育是“二流教育”的看法普遍存在，对职业教育的歧视和错误认识无疑阻碍了职业教育的发展。从英国职业教育发展的历史来看，转变传统文化观念中对职业教育的歧视是一个长期且艰难的过程，在这一过程中政府宣传、技术工人待遇提高起到了一定的推动作用。我国应加大对职业教育的宣传力度，特别是对近些年职业教育的新改革、新举措以及未来职业教育发展前景的宣传，逐渐改变民众对职业教育的旧印象。同时通过优化产业结构和分配方式提高技术工人待遇，进而提升民众接受职业教育的积极性。

（二）兼顾职业教育相关各方需求

需求是推动英国职业教育制度变迁的重要动力，个人需求和产业需求在早期促成了民间职业教育的产生和发展，在现代又与国家需求一同推动职业教育制度的变迁，我国职业教育的发展同样离不开这些需求的推动。个人需求、产业需求和国家需求是与职业教育直接相关的各方需求，在职业教育的发展建设过程中需要由政府进行统筹协调，兼顾各方需求，平衡好个人发展、企业生产和国家竞争的需要，职业教育应以尽量满足三方需求为目的进行建设。当前我国职业教育对个人需求和产业需求的关注度有待提高，政府应积极组织学生、企业和相关部门的沟通交流，引导职业院校在课程设置和教学方式上做出更能满足各方需求的调整。

（三）加强与相关产业的合作

英国产业界对职业教育的态度经历了抵制—怀疑—参与—支持的转变，这一转变过程与英国政府推出补贴政策、和产业协会合作建立国家职业资格证书制度等行动密切相关。我国在促进产教融合、校企合作方面已经取得了一定的成就，但仍然存在合作深度不足、企业积极性不高等问题。政府应在完善相关法律法规，保障校企双方利益的基础上鼓励企业参与职业院校课程建设，职业院校师生进企业工作实习，实现校企深度合作。

英国职业教育产生和发展的社会环境、政治制度和文化观念等因素都与我国有所不同，但政府、企业、学生三方通过互动促使职业教育制度发生变迁的过程仍然有值得借鉴之处，特别是近年来英国政府摆脱路径依赖，主动施为推动职业教育制度改革，取得了一定的发展成果。我国在对职业教育制度进行改革的过程中可以借鉴其做法，推动现代职业教育实现高质量发展。