疫情冲击下欧洲教育发展的财政保障——基于欧盟“技能与教育保障试点”计划的分析∗

李乐帆 黄巨臣

（兰州大学 高等教育研究院，甘肃 兰州 730000）

随着欧洲一体化进程的不断加快，欧盟在欧洲扮演的角色也日趋重要。现拥有27 个成员国的欧盟，旨在加强欧洲国家间在经济、政治等方面的合作，同时也深刻地影响着欧洲国家教育的交融与发展［1］。2019年底新冠肺炎疫情出现，并在2020年迅速在全球蔓延，给欧盟经济带来了严重打击，欧盟委员会预测欧盟成员国的失业率从2019年6.7%上升至2020年的9.0%［2］，疫情对欧盟各国的教育也产生了冲击。为了恢复和支持欧盟各成员国的教育活动，2020年4月欧洲投资基金会（The European Investment Fund）和欧盟委员会（The European Commission）启动了“技能与教育保障试点”计划（The Skill ＆ Education Guarantee Pilot，以下简称“S ＆ E”计划）：该计划在2020年试点阶段，将由欧洲战略投资基金会（European Fund for Strategic Investments，简称EFSI）提供5 000 万欧元的担保，进而预计可能会调动2亿欧元与教育发展相关的投资。其目的是为投资于教育、培训和技能的个人以及组织提供融资渠道，增强人们应对疫情冲击下市场需求转变的能力和技能，以促进更多的人员就业。事实上，基于教育投入的角度审视，这本质上是一项人力资本投资战略。因为该计划支持的人群以及投入的重点均是与教育、培训、技能以及就业等相关，属于人力资本投入的范畴。该项计划的出台和推行，在某种程度上也意味着作为国家联合体的欧盟具有超越一般“社会投资型国家”的特质，在实现国家干预的同时也在成员国之间进行了普遍而深入的协调合作［3］。当前，新冠肺炎疫情在各个国家和地区仍在蔓延，在此背景下该以何种途径或方式支持并保证教育的高质量发展，是一个不可回避的重要议题。此时，欧盟推出“技能与教育保障试点”计划无疑引起了世界各国的关注。因此，本文介绍、梳理和归纳该计划出台的背景和动因、具体的内容与措施、呈现的特点与作用乃至对计划实施后的反思都具有一定的现实意义。

一、背景与动因：“S ＆ E”计划出台的多重考量

“S ＆ E”计划既着眼于应对当下新冠肺炎疫情所带来的经济倒退、教育停滞的冲击，更有对未来教育可持续发展的前瞻性和战略性考量。这种将短期目标与长期计划相结合的“政策导向型”财政保障模式，不仅可以通过在前期试点资助和后期调动投资的整体规划下理性有效地分配资金，使得社会中那些遭遇疫情冲击严重的受资助群体可以接受必要的教育技能培训，进而更能适应不断变化的市场环境，也保持了国家对教育发展财政支持的可持续性。该计划将在新冠肺炎疫情期间以及疫情之后持续进行资金支持，以提高欧盟各国教育技能培训的覆盖范围和力度，并加速经济复苏。

（一）社会因素：疫情与社会整体环境变化

从社会层面看，社会领域内环境以及形势的变化是欧盟推行“S ＆ E”计划的直接根据。随着新冠肺炎疫情的出现和迅速蔓延，欧盟各国的许多学校、教学机构不得不中断正常的教学进程，给教育事业的正常发展带来了严重冲击和挑战［4］。可见，疫情的冲击不同程度地影响了学校、企业、教育培训机构等提供教育服务的主体。其中，停工停学带来的资金来源中断无疑是这些主体遇到的最大难题。现有资金能否支撑主体恢复正常运转，资金紧缺的主体能否迅速、有效地筹集到足够资金使自身恢复正常运转，是开展教育培训的个人、组织或机构回归正常轨道、使教育活动在疫情冲击过后能够良好发展的关键。在疫情冲击的特殊现实背景下，无疑对财政政策支持教育发展提出了更具体的要求。另外，欧盟各国的教育培训和人力资本市场庞大，有着巨大的资金需求［5］。“S ＆ E”计划所提供的资金保障和支持不仅是社会中教育组织或机构运作的重要财政支持，也是欧盟实现社会发展目标的必要资源。

（二）政治因素：疫情与国家宏观政治稳定

从政治层面看，“S ＆ E”计划的出台与欧盟各国政治诉求的推动密不可分。对于欧盟而言，2015年爆发的“难民危机”至今未得到真正的妥善解决［6］，加上新冠肺炎疫情所带来的冲击，欧盟各国的社会安全治理问题及其衍生风险陡增。此外，伴随着各国公民社会力量的壮大和政治参与主体的诉求的增多，都给欧盟的政治战略决策和部署带来新的压力和要求，即不同的力量会通过各种各样的途径和形势将各自的群体利益需求和偏好传导到本国的政治与行政系统，进而促使欧盟的政策、活动和行为符合与满足当前社会民众对健康、就业、教育的需要。尤其是在社会经济发展预期不明朗和资金、劳动力等资源要素流动不畅的情况下，欧盟各国出于维护社会秩序稳定和促进经济复苏的执政目的，势必要出台、鼓励和支持创新教育机构、个人和公司等各类主体参与到教育服务提供主体或是接受教育主体的行列，因此，欧盟出台的用于促进教育技能培训的财政保障政策，也不再仅仅服务于学校，而是扩展到社会中的其他组织和机构。

（三）经济因素：疫情与经济产业结构调整

从经济层面看，因为新冠肺炎疫情所导致欧洲经济产业结构变化是推出“S ＆ E”计划的关键力量。新冠肺炎疫情的大规模爆发催生了诸多行业新需求，一些行业企业开始调整行业结构以及产品模式以实现转型发展。特别是对于第三产业而言，在线化、云服务成为了欧洲新的行业发展态势。这也对欧洲的劳动者提出了更高要求，需要从业者掌握与社会发展相匹配的知识、素质、技术与技能。由于欧盟各成员国基本属于世界上的发达国家，资本密集型和技术密集型产业是其重要经济支柱，疫情来临后新的就业岗位的工作内容更多地趋向研发、控制、管理运营生产等［7］，因而借此契机也提出了从业者要从传统的手工生产技能到现代生产技艺的转型要求。故此，与之相适应的新的教育技能培训和学习是必不可少的。“S＆ E”计划就是为这一目标提出的，发展出与之相配套的资金支持体系。

（四）教育因素：疫情与教育系统转型优化

从教育层面看，新冠肺炎疫情重塑了教育系统并使其加快了转型的步伐，这是“S ＆ E”计划出台的又一重要动因。一方面，在新冠肺炎疫情的冲击下，传统线下教育长期处于停滞状态，为保障日常教育活动的继续开展，在线教育有效地规避了线下教育的疫情传播风险，成为教育教学形式的一种有益补充。随着现代科技与教育深度融合，在线教育的优势也日益凸显，它打破了教学在时间和空间上的限制，尤其是极大地便利了学习者进一步寻求继续教育与终身教育的需要。因此，要求现代教育政策或财政支持项目更多地考虑到当代科技发展下的教育形式变化，例如：为个人提供便利的、多元化的现代化学习途径，包括网络教学资源等；为企业人才培训提供教育基础设施升级的支持，包括资源支持、资金支持等；为提供教育培训服务的专业组织机构给予帮扶，帮助其建立现代化教育培训硬件、软件设施等。这是新时代下对教育政策和财政支持项目的新要求，也是“S ＆ E”计划有别于以往政策的不同之处。另一方面，疫情冲击下的欧盟成员国市场经济更为依赖教育的人力资本开发作用，以应对和解决各类生产生活中的实际问题，进而促使社会成员有持续接受知识、技能培训的需求［8］，由此也发展出了与继续教育体系相适应的一大批教育机构、公司企业等。这要求与之相关的教育政策、财政政策等为此类教育培训提供更多关注与支持。

二、欧盟“S ＆ E”计划的基本内容与特点

欧盟推出的“S ＆ E”计划是一项与其成员国正在发生的就业危机情况相契合的制度性安排：通过提供担保，增加个人、企业、教育组织机构获得投入于教育资金的机会，提高了不同人群获得教育技能培训的覆盖率，增强了他们适应危机和劳动力市场变化的能力。

（一）“S ＆ E”计划的多重目标

由于受到社会内在与外部力量、短期与长期目的等因素的综合影响，欧盟“S ＆ E”计划目标呈现出了多重特征：（1）支持社会个体成员获得教育和提升技能，并通过开放融资渠道来弥补欧洲经济社会和技术转型导致的教育、技能差距；同时，在前期所开展的试点项目中，还支持和鼓励学生以及其他社会上的学习者在各欧盟成员国（个人居住地以外的其他国家）学习专门的教育、技能等培训类课程，以帮助他们切实提升自身能力。（2）通过提供资金以提高欧盟企业劳动力的教育水平和技能利用率，进而增强企业进行技术转型的能力，从而在提高企业竞争力和生产力的同时，保证就业者的工作机会和稳定性。（3）增加向活跃在技能、培训和教育领域的社会组织或发展教育技能培训领域的项目提供资金的机会，以期改善欧盟成员国在提供教育、培训和技能等相关服务的生态系统［9］。

（二）“S ＆ E”计划的受惠对象与申请程序

受惠对象主要涵盖那些与教育技能培训活动相关的公立、私立学校，个人与其他组织机构等，具有明显的特定性特点。具体包括：学生与其他学习者、投资于技能培训的企业、专门提供教育技能培训和其他相关服务的组织（包括幼儿园、托儿所、早教服务机构等）。

同时，金融中介机构申请参与该项目的程序和步骤划分清晰，分工明确，管理流程和方式的规范性明显。具体说来，其申请程序和步骤主要包括以下5 个阶段：申请阶段→预先选择阶段→尽职调查阶段→最终选择阶段→担保协议阶段。不难看出，该计划的执行有着明确的阶段划分和关注重点，通过上一阶段的审批才能进入后续环节。值得注意的是，申请参与项目的金融中介机构要受到资助机构的严格审核和评估，其评估的标准有形式标准（formal criteria）、影响标准（impact criteria）、质量标准（quality criteria），主要从申请书的完整性、计划执行的质量以及受资助者的数量和类型这三个方面进行审核。此外，每一阶段以及环节都有相应的作用和功能，从申请到预先选择到调查再到最终选择和进行担保，均受到计划总体目标的指引，且相关事项均有专人进行解答和处理，将管理落实到细微之处，有助于计划的顺利实施（具体情况见表1）。

表1 金融中介机构参与“S ＆ E”计划的程序

（三）“S ＆ E”计划的资助内容

欧盟“S ＆ E”计划的具体运作与资金等安排离不开专门管理机构提供的支持。从实际情况看，欧洲投资基金会（European Investment Fund，EIF）扮演着关键的角色，其代表欧盟委员会（European Commission）具体实施和推行这一计划，并得到了欧洲战略投资基金（EFSI）项下的预算支持［10］。具体而言，EIF 所起到的作用和承担的角色主要是：向选定的金融中介机构（包括银行和中介机构、教育培训机构等）提供免费的首次损失上限的担保或反担保，这些金融中介机构会专门针对符合条件的最终受益人群体的实际情况，设计独特的债务融资组合（见图1）。这实际上意味着，合格的最终受益人（学生和受教育者、投资技能的企业、教育培训机构等）将能够通过专门的金融中介机构获得各种形式的债务融资（如贷款、延期付款、与收入挂钩的贷款等），而此类债务融资将由欧盟提供担保。换言之，由于有了担保，最终受益人将能够，欧洲第一、二、三产业的日常生产性活动都受到了不同程度的影响。但疫情也更容易、更优惠地获得这些融资，用以开展与教育、技能、培训相关的活动。

图1 EIF 运作流程［12］

根据受益人的不同，该项目提供资助的内容不仅具有关联性，还体现出了专门性的资助服务特点。具体情况如下：

第一，对于学生及其他学习者（欧盟成员国内，那些有兴趣完成合格教育计划／eligible educational programme 的群体）：提供（15年内）完成80%合格教育课程的保证率；资助金额在教育计划总金额中的占比上限可达25%（通常设置为最大值，即25%）；提供最高30 000 欧元的融资金额；提供接受合格教育课程（如学士、硕士、博士、数字技能培训等）过程中的学费和生活费；同时，简化担保资质和证明材料，个人借款仅需要提供借款人的个人担保（无需其他抵押品或所属公司的担保）。

第二，对于投资技能的企业（欧盟成员国内，那些投资教育和技能培训的中小型公司）：提供（10年内）70%技能培训完成的保证率；投入资本的预期损失率不会超过25%①；提供最高200 万欧元的融资金额（不超过与技能投资相关的直接成本的2 倍，同时需要提供和出具详细的培训计划、预算以及培训供应商的服务资质等证明）；中小型企业（500 人以下，包括公共实体组织）符合申请条件亦可申请资助。

第三，对于提供教育、技能培训及相关服务的社会组织：提供（10年内）70%技能培训完成的保证率；投入资本的预期损失率不超过25%；最高200 万欧元的融资额度；从事教育、技能培训及相关活动的任何实体，无论其组织形式、法律形式如何（包括幼儿园、大学、职业培训中心、在线培训机构等），符合申请条件均可申请资助。

此外，在计划的实施过程中，那些获得参与试点的企业组织需要履行一定的责任和义务：企业的网站上应进行宣传推广；企业从宣传到签订合同等方面要具体介绍关于“S ＆ E”的保证条款以及为受资助者提供案例学习等相应的服务。

三、欧盟“S ＆ E”计划的问题与挑战

当前，欧盟“S ＆ E”计划已经进入了试点实施阶段，不少个人、企业等也已经按照程序申请获得了教育培训的资助和融资担保。需要指出的是，虽然该计划的设想和目标是具备科学性和可行性的，但在实施过程中仍然存在一些不容忽视的问题和挑战，值得做进一步关注和思考。

（一）与其他财政支持计划衔接不足

事实上，在此之前，欧盟已经推出了多个财政性保障项目以支持成员国的教育事业发展和促进本国公民就业。截止目前，欧盟成员国之间用以发展教育的多个财政支持项目仍在运行，包括伊拉斯莫斯计划（Erasmus）、达芬奇计划（Leonardo da Vinci）、跨部门教育计划（Transversal Programme）以及莫内计划（Jean Monnet）等。这些计划和项目是在新冠肺炎疫情出现前就已经推行，覆盖了高等教育、职业教育、终身教育等各类教育，也涉及对提供和参加教育培训的个人、企业等的财政资助。而目前实施的“技能与教育保障试点”计划与前期其他财政支持项目的资助内容互补性不明显，存在一定的重复和资源浪费。尤其是“S ＆ E”计划只对那些已经参与伊拉斯莫斯计划的“Erasmus+ SLGF”金融中介机构做出规定，只要符合“S ＆ E”计划试点金融机构的条件，它们可以同时成为此项计划的担保机构［12］。但并未对此申请获得资助的相关主体作出说明，容易造成重复申请和重复获得资助的问题出现。

（二）资助的形式较为单一

与一般的财政性保障政策不同，“技能与教育保障试点”计划兼具金融性和育人性于一体，且实现育人功能是其内在的重要目标。从资助形式上看，“技能与教育保障试点”计划的资助包括了贷款、递延付款以及与收入挂钩的贷款等，在一定程度上使得申请者更容易获得相应的债务融资［12］。但不难发现，这些方式主要还是单一的融资资助，局限于融资资金层面，缺少后续的教育资源配套资助以及相应的服务，包括为个人提供教育服务产品援助；为企业和教育服务供应主体提供必要的教育基础设备等资源。教育服务产品的提供方和消费方具有各自不同的教育投入需求，在获得融资资助之外，还需要更具个性化的服务。例如，为资助对象提供资金援助的同时，还需要结合那些正在接受教育技能培训以及潜在的有接受教育培训意愿人群的需求，通过项目搭建起平台，开辟更多的途径为消费者匹配合适的教育提供方，为经营困难的教育机构以及其他的社会组织找寻合适的消费者。这些配套服务并不需要增加太多成本，完全可以借助欧盟各成员国高度统一的市场来为此提供必要的支持。

（三）后续的配套评估相对滞后

从评估方式上，个人、企业和其他社会组织对教育的投入大致可以分为3 部分，包括自身投入、其他政策／项目的援助以及“S ＆ E”项目的援助。由于该项计划的出台更多的是为应对受到新冠肺炎疫情影响而导致就业能力不足或与市场不甚匹配的群体，所以计划带有较为明显的应急性特征，其关注点偏向于及时为这些需要帮助的特殊就业以及潜在就业群体提供教育、技能、培训所需的金融资助以尽快提高就业能力，而在事前并未研制完整的周期性评估体系。因此，试点项目的援助在多大程度上帮助了个人知识、技能的增长，促使企业获得经济效益的提升以及帮助教育组织机构建立更加完善的教育服务供应生态系统，需要在项目实施效果评估时做进一步剖析。然而，由于缺乏对资助对象、项目进展的实时动态追踪，难以对资助对象的资金使用情况和使用效果做一个过程性的阶段评估。因此，无法实时对资金等进行监控以及做二次资助决策，优化资金资源分配，自然很难精准测量试点项目的援助能否帮助到教育服务供应主体和消费主体实现良性发展。

（四）计划实施效果难以立即显现

“S ＆ E”计划作为教育融资项目，能为教育行业各主体提供有效的融资渠道，但其实施效果到底如何？ 能达到何种程度？ 还是一个未知数。从个体和组织的角度看，个人学习和获得知识、技能等能力的增长需要一定时间的累积。而从获得资金到投入教育，再到积累符合自身发展需要的知识、技能，并能将这些知识技能内化为能力、资源运用于实际的就业岗位以及其他活动之中，不论是个体还是组织都面临着较大的不确定性，即难以确保投入于教育培训的资金能够产生预期的回报或效果。特别是对企业来说，从试点项目获得援助，到投入员工教育与技能培训，使员工知识技能得到提升，进而帮助企业提高生产效益或水平，本身就具有周期性，短期内不会立竿见影。此外，还有不能忽视的一点是，在当前宏观的社会背景下，受到疫情冲击的欧盟经济仍然处于较为低迷的状态，虽然欧盟各国已经纷纷出台了各类旨在恢复经济，刺激就业市场的资助计划［13］，但其作用有限。在最近的一段时期内都难以促进经济的全面复苏，无法大规模地吸纳就业劳动力，这也会降低计划的实施效果。

四、作用与意义：“S ＆ E”计划对中国的启示

受新冠肺炎疫情影响，我国当前的就业形势和教育事业也面临着严峻的考验，“就业难”问题的加剧无疑会对整个社会的平稳健康发展造成冲击。借鉴欧盟“S ＆ E”计划的做法，吸取其经验和教训，我国在疫情期间应适时推行教育资助计划。总的来说，应做到以下几点：

（一）出台针对性的教育资助政策

政府应出台专门的教育资助政策或计划，在市场配置培训资源的基础上开展适度有效的政府干预。对受到疫情影响的教育培训行业，尤其是向就业技能培训相关的机构和企业采取定向的经费支持，提供更多的财政专项资助。由于我国国情的特殊性，政策或计划应明确采取对受资助企业和个人进行资金直补的办法，而不是对其提供贷款等形式［14］，以调动各级各类职业教育培训机构参与就业技能培训的主动性和积极性，保证职业技能教育培训的规模和良性运转。当然，为了改变经费筹措渠道单一的局面，更大程度地发挥社会资本对高等教育经费的补充作用［15］，也可以尝试引入不以盈利为目的的政策性金融中介机构，为教育行业的部分特定主体提供资金资助，拓宽相关机构和企业的融资渠道，以减轻其办学负担。同时，还要注意出台的政策与已经实施的其他财政性资助计划的衔接性和互补性，避免重复资助导致资源浪费。

（二）扩大教育资助的受惠群体

以往的教育资助主要集中于公办学校及其附属机构，忽视了市场上的其他民办教育机构和个人。因此，进一步建立健全教育财政政策或资助计划，应扩大教育资助的受惠群体。其中主要包括对市场上的职业教育技能培训机构和企业等进行专门资助，还要将有就业培训需求的城镇登记失业人员、农村进城务工人员、未就业的院校毕业生以及企业新招技能岗人员等纳入资助范围。在兼顾不同受惠群体的同时，还应充分考虑到各群体不同的资助需求［16］，为其提供以需求导向为主的资助内容，例如为个人提供教育课程资源、为高校或教育机构、企业提供教育基础设施设备、建立资源共享平台等资源配套资助。同时应建立兼具差异性和规范性的资助流程、监管评估机制等配套体系，以规范整个资助过程的实施，提高资助工作的效率，避免流于无序化。

（三）强化教育资助的效益评估机制

为了保证教育资助经费能够真正用于职业技能相关的教育培训，有必要强化教育资助的效益评估［17］，构建“政府—企业—行业协会—个人”等多主体评价机制，建立以培养人才、社会服务质量为主的效益评价体系，着重做到：（1）明确受助机构和个人的权利与义务，要求配合开展职业能力评价与培训质量调查。（2）受助机构或企业应向社会公开受助金额、来源渠道、受助项目、项目培训时间、培训对象以及人数等相关信息，防止出现弄虚作假、套取资助的情况。（3）借助已有的职业技能培训管理信息系统，对受资助的教育类机构和企业进行动态追踪，确保培训的效果和质量。

注释：

①欧洲投资基金会向选定的金融中介机构提供部分风险保障，承担它们在S ＆ E 担保下提供的债务融资组合中可能发生的部分损失。具体而言，欧洲投资基金会将承担金融中介机构在S＆ E 试点下进行的每笔相关债务融资交易的80%的损失（即80%的担保率），但不超过一定的金额，即上限金额。上限金额是根据投资组合确定的，为投资组合中最终接受方所承诺提供的本金（不包括资本化利息）总额的25%最多。