政府审计介入对高校管理的影响*――基于扎根理论质性研究

李 梅

鄂尔多斯职业学院 内蒙古 鄂尔多斯

一、引言

随着高等教育改革的不断深化，政府加大简政放权的力度，逐步扩大高校办学自主权。然而政府在简政放权、扩大高校办学自主权的同时，也要改变管理高校的方式，防范贪污腐败行为。过往学者们研究了政府管理高校的方式，例如林佩云分析干部任免的模式是政府管理高校的一种方式，黄彬等发现教育经费划拨制度也是政府管理高校的重要方式。此外，魏文洋发现政府审计利用高校内部审计资源，可以更好地发挥政府审计免疫系统功能，提升政府对高校的管理水平。近来，有学者开始关注大学的政府审计，如王旭彤发现政府审计的威慑作用可以预防腐败，通过政府审计可以促进高校腐败治理、完善国家治理高校体系。然而，政府审计的单一力量往往是有限的，政府审计面临复合型高端审计人才匮乏、审计信息资源不足等方面的局限，监督全覆盖的要求与政府审计资源有限之间的矛盾日益突出。一些学者认为，政府审计应充分利用各种资源,构建协同机制,获取政府审计治理协同效应,从而不断提升政府审计能力,促进政府审计功能发挥。

尽管政府审计介入高校管理受到了学者们关注，但回顾现有文献可以发现，政府以何种形式介入高校管理，如何构建高效的介入机制，这些问题还没有得到很好的回答。随着高等教育改革的不断深化，政府完善管理方式，构建外部监督机制，采取有效的手段介入高校管理，对提升高校的治理水平，实现对高校权力的合理制约，有着非常重要的现实意义。因此，研究高校政府审计介入机制不仅可以完善政府的管理方式，而且有助于提升高校风险管理、内部控制和内部治理水平。

探究高校政府审计介入机制可以丰富审计领域的研究成果。推动政府职能转变，促进高校治理现代化。探讨政府审计介入机制有助于构建审计监督体系，提高审计“免疫系统”功能。扎根理论作为一种质性研究方法，可以从过程导向的视角提供丰富的数据，更好地捕捉政府审计介入机制的特征和规律。基于此，本文运用扎根理论方法构建政府审计介入机制的模型，深入剖析政府审计介入机制，以期扩展和深化政府审计监督领域的研究，同时为指导政府审计提供相应的实践启示。

二、文献综述

1.政府管理高校方式

研究者多从去行政化视角和治理视角来探讨政府管理高校的方式。去行政化视角包括：评判标准、经济调控、校长任命方式。治理视角包括：外部评价、财政拨款方式、行政指导与法律监督。对于政府管理高校的研究已经取得一些有价值的研究成果，但是大多数研究均聚焦在行政化视角和治理视角。政府管理高校的关键视角及视角之间的作用机理尚不明确。

2.政府审计

（1）政府审计的介入方式。金田认为政府通过对高校进行专项审计实现对高校的管理，这种审计针对性强。王亚广和师泽萸等发现政府审计机关可以通过购买服务或将难度较大的审计项目以立项的方式交给民间审计机构,同时提供指导和协助，政府审计外包已成为世界各国审计机关的通行做法。汪宗亮和李娜研究表明政府审计机构通过对高校内部审计工作的监督指导实现对高校的管理，高校建立党委统一领导下的审计委员会，审计委员会一方面要协调高校内部的审计资源,负责理顺审计对象和审计主体之间的关系,正确授权、监督内部审计工作,还要接受政府审计机构对高校内部审计工作的监督指导。此外，政府审计部门介入对高校预算、国有资产、重大项目等经济领域的审计与问责也很有必要。

（2）政府审计的内容。一些研究者探讨了政府审计部门对高校财务的监督，例如，政府会计制度要求开展财务报告审计工作。梁怡爽和张睿等认为政府审计主要关注财政收支、财务收支以及重大政策贯彻落实方面。王妍发现高校经济责任审计大多属于政府审计，其流程基本与政府审计流程趋于一致。

3.对现有文献的评价

现有文献对政府通过审计介入高校管理进行了深入探讨，并已经取得了一些有价值的研究成果。但是，相关研究也存在着些许不足之处：一是现有研究关于审计协同机制的研究较少，多数聚焦在政府审计和内部审计协同上，探讨政府审计、社会审计及内部审计之间两两协同或者三者协同，探讨政府审计与纪检监察协同的研究相对较少。二是缺乏对政府审计协同机制的探讨。尤其是深入探索大学政府审计协同运行机制、信息共享机制、保障机制的较少。

通过文献梳理发现，尽管研究者对政府通过审计方式介入高校管理开展了很多研究，但是政府审计的单一力量往往是有限的，政府审计面临复合型高端审计人才匮乏、审计信息资源不足等方面的局限，监督全覆盖的要求与政府审计资源有限之间的矛盾日益突出，政府审计协同监督的方式研究不够深入。

三、研究设计

1.研究方法

当前政府审计协同机制的研究尚处于探索阶段，尚未形成成熟的变量范畴、测量表和理论假设。因此本研究拟采用扎根理论方法探索建立政府审计协同机制模型。基于该方法，本研究主要试图探索以下问题：政府审计如何影响高校管理？政府审计协同方式？高校内部控制对高校管理的影响？政府审计对高校内部控制的影响？

2.研究对象与数据分析

在具体的方法应用上，我们主要采用了参与式观察、半结构式访谈以及文献研究，在参与式观察上主要是针对政府审计、纪检工作情况和协同工作情况进行实地考察，在半结构式访谈中，访谈对象一部分是政府审计局、纪委等行政单位的领导；另一部分是高校的审计、纪委、财务、资产、科研等部门的领导和部分职工。另外，我们还搜集了相关行政单位的涉及高职院校的文件、资料和相关中外文献。

访谈的主要内容包括：“您认为政府审计如何影响高校管理”“您对政府审计工作的理解”“您对高校内控机制的理解”“您对协同运行机制的理解”，最终本研究确定了29位访谈对象，形成转录文稿34万余次。

3.研究的信度与效度保证

为保证信度和效度，本研究遵循典型性和代表性原则，选择不同的政府管理部门、大学不同岗位、性别、年龄的受访者参加访谈。访谈过程中，确保访谈对象以同样的方式来理解所提问题的含义，同时，对同一问题采取直板和隐晦两种不同问法，并记录简略观察笔记，访谈结束之后，将录音资料转成录音文本，并在访谈结束一个半月后对访谈对象进行电话回访，以降低单次访谈造成的随机误差。

四、概念及作用机理解释

1.概念解释

（1）政府审计。政府审计：政府审计机关对会计账目进行独立检查，监督财政、财务收支是否真实、合法的行为，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。根据编码分析，本文认为政府审计包括预防功能、揭示功能、抵御功能，三个维度。①预防功能：也叫预警功能，是政府审计的基本功能，指政府审计凭借威慑作用，能够起到预防和预警高校健康运行中的风险隐患的功能，增强高校治理系统的免疫力。②揭示功能：也叫揭露功能、监督功能，是基本前提。政府审计机关依法履行职权，通过审计监督检查高校的经营活动情况，揭示风险，有效揭露各种违法违规、贪污受贿、决策失误和危害国家安全等行为，从而维护宏观政策和法纪、规章的严肃性。③抵御功能：也叫惩处功能。政府审计机关在全面揭示、各种违法违规、贪污受贿、损害人民群众利益、决策失误等行为后，应明确责任，严肃法纪，利用法律赋予的职权，通过行政处罚或提出审计建议等方式，对上述行为进行依法处理。

（2）高校内部控制。高校内部控制：为学校实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。①健全性：是指高校内部控制制度具有全面性、制度体系具有系统性。②有效性：是指高校内部控制制度有效执行。

（3）协同效应。①外部协同：政府审计与社会审计协同。②内部协同：政府审计与内部审计和纪检监察协同。综合访谈调查结论和上述学者们的前期研究，本文认为政府审计的预防功能、揭示功能、抵御功能会影响高校内部控制健全性和有效性。

（4）高校管理。本文将高校管理定义为：高校管理是指在特定的环境中，为了科学有效地发挥高校的基本职能，实现高校的发展目标，高校通过计划、组织、领导、协调以及控制等职能来协调高校人员的行为，处理高校的相关事务。

2.作用机理解释

基于上文的分析，政府审计与高校内部控制作为影响高校管理的两个重要手段，有着相异的影响路径，政府审计直接影响高校内部控制，同时政府审计通过影响高校内部控制而影响高校管理。高校内部控制影响高校管理的过程还受协同因素的调节影响。

（1）政府审计对高校内部控制的直接作用。分析原始访谈资料的内容，在一定程度上证明了政府审计的预防功能对高校内部控制的影响作用。有17名受访者同时提到了政府审计的预防功能对高校内部控制健全性的作用，如“……政府审计事前介入高校，了解高校的经济活动和业务活动，调查制度建设情况和各部门联动机制等，会促使高校健全完善内部控制制度”。同时，有22名受访者提到政府审计的预防功能对高校内部控制有效性的作用，如“......政府审计对发现的高校的普遍性、倾向性和苗头性问题提前发出预警，会促使高校有效执行内控制度，健全对有效性的监督评价机制”。以上观点在相关研究中得到了证实，政府审计机关的直接目标就是查找政府综合财务报告中的财务信息失真和内部控制缺陷, 政府审计的介入会对治理的各个方面产生影响，其中影响最大的主要是内部控制体系。综合访谈调查结论和上述学者们的前期研究，本文认为政府审计的预防功能、揭示功能、抵御功能会影响高校内部控制健全性和有效性。

（2）高校内部控制对高校管理的直接作用分析。在原始访谈资料中，有超过23名访谈者提到高校内部控制健全性对高校管理的影响作用，如“……高校健全的制度和制度体系直接决定着高校管理水平”。有些学者研究了内部控制健全性对高校管理的影响，大量研究表明建立完善的内部控制标准体系，能够有效提升高校管理效率，提高资源利用效率，增强高校综合竞争实力，促进高校持续健康发展，有超过半数受访者提到高校内部控制有效性对高校管理的影响作用，如“......高校有效执行内部控制是高校管理的核心”。还有些学者指出内控有效性对高校管理起决定性作用，分析结果显示高校内部控制健全性和有效性会影响高校管理。

五、结论与讨论

本文基于扎根理论构建了政府审计、高校内部控制、协同因素及高校管理的相关概念，得出政府审计影响高校管理的概念模型。基于政府审计的协同效应，明确政府审计、高校内部控制和高校管理的概念，并对其功能进行了划分；构建了政府审计介入对高校管理影响作用机理的理论模型，揭示政府审计对高校管理的内在作用路径；证明了政府审计对高校内部控制的直接作用；证实了协同因素在政府审计影响高校管理过程中的中介作用；证明了协同因素在高校内部控制管理中的调节作用。