充分发挥制度在不敢腐、不能腐、不想腐一体推进中的关键性作用

李照修

在一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的过程中，“不敢腐”重在惩治和震慑，是前提；“不能腐”重在制约和监督，是关键；“不想腐”重在教育和引导，是根本。这是一个有机的系统，三个环节的工作不能孤立地进行，必须协调推进，同向发力。要打通不敢腐、不能腐、不想腐之间的内在关系，必须深刻把握三者一体推进的内在逻辑，充分发挥制度的监督制约作用。

一、制度在不敢腐、不能腐、不想腐一体推进中的关键性作用

制度是治理腐败从治标到治本的重要体现。强化“不敢腐”的震慑需要用制度来惩治问责，形成“不能腐”的监督制约需要不断堵塞制度漏洞，实现“不想腐”的思想自觉需要涵养制度文化。

（一）制度是联结不敢腐、不能腐、不想腐的重要纽带

与腐败作斗争是一个具有长期性、历史性、世界性的难题，历史经验表明，制度反腐是治本之策。党的十八大闭幕不久，以习近平同志为核心的党中央以刀刃向内的勇气推进全面从严治党，向党内顽瘴痼疾开刀，铁腕惩腐，“老虎苍蝇一起打”，“把权力关进制度的笼子里”。制定了改进工作作风、密切联系群众的八项规定，从中央政治局做起，下大力气改进工作作风，“八项规定”成为一个改变中国的政治词汇，开启了党激浊扬清的作风之变。在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记提出要“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。之所以必须在形成不敢腐的震慑同时，强化制度建设，是与制度的纽带作用分不开的。惩治要靠制度来规范，监督要靠制度来落实，教育要靠制度来保证。在一体推进的过程中，惩治、约束和教化作用不同，但又紧密联系、相辅相成、不可分割，制度在其中起到了主线和纽带的作用。

制度是具有规范和约束作用的规则，是在一定社会关系中为了约束管制人们的行为、调整人们之间的关系而设定的，并强制性地要求全体成员共同遵守。制度具有稳定性、确定性等特点，它规范、制约着人们的行为，让人们明确应该做什么、不该做什么。从一定意义上说，法律法规、党规党纪、纪律规矩、规章规定等都属于制度的范畴。要将“严”的主基调长期坚持下去，必须一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，把制度建设放在更加突出的位置，编牢制度篱笆，严格执纪执法，使人们从内心深处因敬畏党纪国法而“不敢腐”，因严格的制度约束而“不能腐”，因自觉遵守制度而“不想腐”。要以制度治党、制度反腐为着力点，把行之有效的反腐败斗争实践经验进一步制度化、规范化。

（二）制度是监督制约权力运行的基础和保障

法国著名思想家孟德斯鸠有一句名言：“权力只有在遇到边界的地方才会停止。”权力运行如果没有制度边界和监督制约，就会导致权力的任性。只有把权力关进制度的笼子里，编牢织密监督权力的制度之网，理清权力运行的责任边界，才能防范权力的滥用，提升不敢腐、不能腐、不想腐的内在质效。

党的十八大以来，党中央高度重视制度治党，大力推进党内法规制度体系建设，形成了以党章为根本、以准则条例为主干，包括一系列规则、规定、办法、细则及规范性文件在内的党内法规制度体系，“推进力度之大、建章立制之多、执规执纪之严、社会反响之好，在中国共产党百年制度建设史上前所未有”，已经成为“中国之治”的重要治理密码。制度建设是一项系统工程，不仅仅表现在制度创新和制度供给上，还进一步体现在完善制度配套、强化制度执行、形成制度机制、培育制度文化等方面。由此，严格执行制度、提高制度执行力显得尤为重要。必须发挥基层党组织战斗堡垒作用，提升党的组织力，统筹推进制度体系、执行体系和责任体系建设，确保权力运行到哪里，监督制约就跟进到哪里。制度的关键在于执行，只有加大监督检查和执纪问责的力度，增强制度权威性和执行力，才能避免有令不行、有禁不止的现象，否则，制度落实打了折扣，制度的权威随之降低，就会沦为“橡皮筋”和“稻草人”。因此，制度是权力运行监督制约的基础和保障，强有力的监督制约也是制度运行的基础和保障，两者互为前提，不可偏废。

（三）制度文化是“不想腐”思想自觉的活水之源

与“不敢腐”“不能腐”主要依靠他律不同，“不想腐”是反腐败斗争所追求的最高境界，是要靠自律来实现的。只有建立健全制度，夯实教育基础，才能保证监督的规范化。然而，建立健全制度只是制度建设的第一步，还需要进一步加强制度文化建设，学习宣传制度，贯彻落实制度，营造制度管人管事的文化氛围，真正使制度深入人心，使党员干部发自内心地认同制度、接受制度，自觉地遵守制度、维护制度。

党的十八大以来，我们党逐渐形成了一套严格的制度体系，“不能腐”的制度篱笆越扎越牢。为坚持思想建党和制度治党同向发力，我们党先后开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育、党史学习教育。在历次主题教育活动中，我们党都把纠治“四风”问题作为靶子，抓住要害、以点带面，集中发力、驰而不息，以踏石留印、抓铁有痕的劲头狠抓作风建设；都把学习党章党规作为重要内容，把对照党规党纪查摆问题、开展批评和自我批评作为重要环节，把建章立制、整改提高作为落脚点，逐步提升党员干部的制度意识。利用多种渠道和平台广泛开展党规党纪、法律法规教育，各级党校、干部学院和“学习强国”、“两微一端”等新媒体新平台，以及基层各种文化阵地和载体，都积极创新传播方式，把党规党纪、法律法规作为重要宣传内容，用群众喜闻乐见的方式，以案说纪、以案警廉、以案促改，推动党内法规“飞入寻常百姓家”，逐步在全社会营造了浓郁的文化氛围。随着制度文化建设的发展，制度的监督制约作用实现了从外向内的转变、从他律向自律的转变，从而达到文化养廉的目的，逐步形成了守纪律、讲规矩、风清气正的政治生态，呈现出用制度管权、管事、管人的良好政治局面。从一定意义上讲，制度文化成为“不想腐”的思想源泉。因此，要加强制度文化建设，把震慑、约束、觉悟结合起来，努力实现政治效果与社会效果相统一。

二、充分发挥制度关键性作用过程中存在的主要问题

党的十八大以来，全面从严治党向纵深发展，制度建设有力推进，权力监督制约取得了明显成效。清醒认识现阶段制度建设在权力运行监督制约中存在的主要问题，对于一体推进不敢腐、不能腐、不想腐有着重要意义。

（一）监督制度体系尚不完善

健全监督制度体系是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是新时代全面深化改革的重要任务。在一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的过程中，已经形成了相对完整、较为系统、内外结合的权力监督体系。但现阶段腐败与反腐败较量呈现出新的特征，防范形形色色的利益集团成伙作势、围猎腐蚀，有效应对腐败手段隐形变异、翻新升级，彻底铲除腐败滋生土壤、实现海晏河清，清理系统性腐败、化解风险隐患，都还任重道远，这表明现有的制度体系还存在着漏洞，监督体系还存在着薄弱环节。扎牢制度的笼子是一个过程，制度体系也是一个从逐步建立到健全完善的过程，随着问题的暴露，及时打上制度的“补丁”，堵塞制度漏洞，本身就符合事物的发展规律。分析制度体系问题，首先要从制度本身来找原因，有些制度可操作性不强，部分规章制度衔接不足、协同性不够，有的规章制度之间出现“打架”现象，都影响了制度监督效能的发挥。其次要从制度运行上找不足，科学有效的制度运行机制有待建立，防范机制、评估机制、责任追究机制仍存在不足，制度的执行力还需要不断增强。

（二）制度监督合力作用发挥不够

在党和国家监督体系中，纪律监督、监察监督、派驻监督和巡视监督这“四项监督”全覆盖的格局已经形成，但各项监督统筹衔接、协作联动还有待加强。在推动“四项监督”同党内其他监督有机结合，推动党内监督与国家监察、群众监督有机结合，推动党内监督与法律监督、民主监督等协调贯通，织密织牢监督之网、构建“大监督”格局、形成协同高效的监督合力上，还有许多工作要做。

监督合力发挥不够的原因也是多方面的。不同主体在党内监督中的地位、作用和职责尚不明晰，监督主体之间的统筹协调还不顺畅。党委监督主体责任和纪委专责监督之间的关系也需要从体制机制上进一步理顺，既要避免出现无人监督的“真空地带”，也要避免出现工作推诿扯皮、缺位或越位现象。一些单位或部门还习惯于过去的监督方式，习惯于纪委的贴标签式监督，同时党委和纪委之间在监督的同频共振上还需要加强。监督合力发挥不够还有工作机制层面的原因，需要进一步理顺纪律监督、监察监督、派驻监督和巡察监督之间的沟通机制，逐步形成衔接贯通、协同配合的监督工作格局，这也是国家治理体系和治理能力现代化对权力运行监督制约的内在要求，是实现不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的有力保证。

（三）基层组织落实制度不到位

全面从严治党中的“治”就是指“两个责任”的落实，从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软问题，是新时代管党治党的根本要求。一是基层党组织落实监督主体责任不到位。从近年来中纪委的巡视巡察反馈意见中可以发现，党的领导弱化、管党治党不力、党委主体责任落实不到位，在一些地方不同程度地存在着：有的表现在党委领导作用发挥不充分，统揽全局、统筹谋划不够；有的表现在推进改革发展不力、抢抓机遇能力不足、担当作为不够；有的表现在开拓创新勇气不足，破解发展难题的真招实招不多。二是基层纪检监察机关专责监督不到位。有的地方和组织改革滞后，仍然存在“三转”不到位、不平衡的问题；有的还存在“不会转”“不敢转”“不想转”的问题；有的聚焦主责主业不够，“不愿监督”“不敢监督”“不会监督”问题不同程度地存在着，信息化、大数据等手段在监督领域的应用十分有限。

（四）领导干部“一岗双责”和对“一把手”监督落实不到位

领导干部要履行“一岗双责”，既要对自己所在岗位的具体业务工作负责，又要对所在岗位的党风廉政建设负责。关于领导班子和个人在党风廉政建设方面的责任，我们党有明确的制度规定。领导干部“一岗双责”落实不到位问题，主要指落实党风廉政建设责任制的职责不到位，没有把监督做实做细、抓在经常。“一岗双责”履行不到位问题，所折射出的不仅仅是干部的思想作风、能力素质问题，还有担当作为、斗争精神等问题。

“一把手”在一个地区、单位或部门起着关键作用，负有重要职责。绝对权力导致绝对腐败，失去监督的权力很容易导致腐败，“一把手”一旦失去有效的监督制约，往往会导致可怕的后果。许多区域性、系统性、塌方式腐败往往都与“一把手”监督不力有关。“一把手”出了问题，往往会带坏班子和队伍，影响一个地区、单位或部门的政治生态。造成对“一把手”监督难现象的原因很多，从制度监督的层面上看，制度不能有效贯彻落实往往是问题的根本。

三、充分发挥制度关键性作用的对策建议

十九届中央纪委六次全会提出要“持续深化不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，惩治震慑、制度约束、提高觉悟一体发力，努力取得更多制度性成果和更大治理成效”。在致力于“不想腐”目标实现的过程中，教育、管理、监督都是不可或缺的，这些都离不开制度，也都与制度建立和运行有关，探寻解决问题之道，还要围绕制度来思考。

（一）健全完善制度，树立制度权威

大智治制，小智治事。当前我国已经开启全面建设社会主义现代化国家新征程，必须把制度建设摆在更加突出位置，推进国家治理体系和治理能力现代化。中国发展奇迹背后的真正原因，正是党的百年奋斗的历史经验和中国特色社会主义的制度优势。健全完善制度体系，把制度优势更好地转化为治理效能，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

健全完善制度必然要求制度设计具有科学性、合理性，符合客观规律和人民意愿。邓小平同志曾经说过，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面”。因此，制度设计必须遵循客观规律，必须坚持以人民为中心的发展思想，唯有建立符合客观规律、得到人民群众认同的制度，制度权威才能得以树立。制度一旦确立就必须具有权威性，必须严格执行，否则，制度就会成为“稻草人”，形同虚设，损害公信力。因此，各级领导干部特别是单位“一把手”，要带头敬畏制度，带头执行制度，带头维护制度权威。要维护和保证制度的严肃性、权威性和约束性，做到有制度必依、执行制度必严、违反制度必究。要加强对制度执行情况的监督，强化考核评价和责任追究，把制度落实情况作为干部管理使用的重要依据，不断增强制度的权威性，让制度管用见效。

（二）严格制度执行，强化监督问责

制度始于规定，成于执行。制度的生命力在于执行，执行的关键在于执行力，只有强化对制度执行情况的监督考核、问效问责，才能增强制度执行力。制度执行越有力、越坚决，就越能树立起制度的权威。

在一体推进不敢腐、不能腐、不想腐过程中，制度带有打基础、立规矩、管长远的作用。制度建立起来后，能不能发挥作用显得更为重要。大量事例表明，一些单位和个人出现问题，往往就在于有了制度不执行、执行不好不追究，制度监督制约作用失灵。因此，要使制度真正成为带电的高压线，就必须采取强有力的手段，对违反制度“红线”的行为零容忍，决不姑息迁就。要把建立健全制度、完善制度机制、规范权力运行、树立制度权威、严格制度执行有序推进。要把加强制度执行情况的监督检查和追责问责作为强化制度执行力的关键一环。要完善制度执行的监督机制，形成执行制度的保障机制，充分发挥巡视巡察监督的作用，抓好源头预防，有责必问、问责必严，坚决遏制有令不行、有禁不止现象，确保制度落地、落细、落实。

（三）强化制度监督，形成监督合力

习近平总书记在十九届中央纪委六次全会上的讲话中，对各级党委和纪检监察机关监督工作提出了明确要求，强调“各级党委（党组）要履行党内监督的主体责任，突出加强对‘关键少数’特别是‘一把手’和领导班子的监督。纪检监察机关要发挥监督专责机关作用，协助党委全面从严治党，推动党内监督和其他各类监督贯通协同，探索深化贯通协同的有效路径”。学习贯彻十九届中央纪委六次全会精神，就必须落实各级党组织党内监督的主体责任，坚持以党内监督为主导，充分发挥纪检监察机关专责监督作用，突出政治监督，做实日常监督，强化精准监督，贯通各类监督，形成监督合力。

一方面，各级党组织要充分发挥党内监督的主体责任，发挥党内监督的主导作用，这是由党的执政地位所决定的。党内监督是第一位的监督，是永葆党的先进性和纯洁性的重要途径，党内监督有力，其他监督才能有效。强化党内监督，就要求各级党组织和党员领导干部守土有责、守土负责、守土尽责，有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督等协调起来，强化政治监督，做实日常监督，形成监督合力。另一方面，各级纪检监察机关要协助党委全面从严治党，履行好专责监督。要突出政治监督，坚决把“两个维护”落到实处，做到党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里。要做实做细日常监督，注重常态监督和长效监督，运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小，防微杜渐，抓在源头预防。要强化精准监督，聚焦人民群众反映强烈的突出问题，开展专项整治，运用重点督办、挂牌督办等多种形式精准发力，贯通各类监督，整合监督力量，形成监督合力，以铁的担当打好攻坚战，切实维护人民群众利益。

（四）增强制度意识，培育制度文化

当前，反腐败的高压态势已经形成并巩固发展，要一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，必须坚持固本培元、标本兼治，不断强化党员干部自觉自律，筑起“不想腐”的精神堤坝。

在实现“不想腐”的思想自觉中，制度意识和制度文化发挥着重要作用。要通过加强制度教育、强化制度意识、培育制度文化，让党员干部们形成制度日用而不觉的价值观。强化制度意识是贯彻落实制度的一个重要前提，只有不断强化制度意识，才能增强人们对制度的价值认同、情感认同和理性认同。要把培育制度文化作为制度建设的重要组成部分，通过广泛深入地宣传制度、学习制度，在全社会营造制度管人管事的文化氛围。要逐步形成在制度面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的政治文化生态，养成有事找制度、自觉按制度办事的良好习惯，形成人人遵守制度、人人维护制度的思想自觉和行为自觉。强化制度意识尤其需要从“关键少数”特别是“一把手”率先做起，领导干部要以身作则，形成“头雁效应”，让敬畏制度内化为自觉遵守制度的行为习惯和价值追求。要使广大党员干部学习制度、了解制度、掌握制度，进而尊崇制度、信仰制度、遵守制度、维护制度，不断加强自我监督、自我约束，自重自醒、自警自励。要通过加强制度建设、培养制度意识、监督制度落实、实施制度考核，为一体推进不敢腐、不能腐、不想腐奠定更加坚实的制度保障。