责任分立与责任超载：县域治理视角下乡镇避责的生成逻辑

叶娟丽 周泽龙（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

一、引言

作为政治哲学的重要议题，“责任”承载着人们对“善治”的向往，责任政治和问责制度设计也一直都是研究者们关切的热点。伊曼努尔·康德将“责任”视为道德的“善”的实现路径［1］；马克斯·韦伯认为，“责任”是实现“政治使命”的重要价值取向，并将其作为重要原则融入法理型的理性官僚制设计中［2］；弗朗西斯·福山则将“责任制政府”看作现代国家建构三要件中的重要环节［3］。从科层创制到公共行政，公共性使得政府行政管理问题归根结底成为责任性问题［4］。因此，对责任相关问题的研究，既可以看作对“责任”这一传统政治哲学议题的深化，也可以说是理解现代民主政治实践的重要切口。

责任规避是责任政治的题中应有之义。责任政治研究兴起的同时，也将作为宏观制度架构与微观个体行为的政府避责现象引入学术界的研究视域，例如，韦弗（R.K.Weaver）的“避责政治”［5］、莫特森（P.B.Mortensen）的“避责归咎”［6］、胡德（C.Hood）的“避责博弈”［7］等。在国内学术界，一般认为倪星和王锐创设了对政府避责现象的议题讨论［8］，学界继而提出了“权责分立”［9］、“总体性体制”［10］、“职责同构”［11］等分析框架，以揭示我国政府内部总体性避责行为的内在机理。也有部分学者聚焦于基层政府，如将属地管理制度变迁视为基层避责的主要诱导因素［12］。

纵览既有研究，我们可以发现，国内学术界关于避责的探讨主要基于中国政治体制的权责配置，并以此为基础建构了阐释中国政府体制和政府行为的本土话语，这些研究不可谓不深刻，然而，关于政府避责现象的讨论大多框定在静态的正式制度内部，是旨在弥合中国政治发展中的制度缝隙以及填补行政体制改革缺失链条的“缝补型”探索。而在当前推进国家治理现代化方兴未艾之际，基层政府以避责为主要考量的行为策略严重损害着执政党的合法性与政府权威；而与之相对应的是，对基层治理尤其是治理转型背景下县域治理中的政府权责配置及其避责行为的最新发展，学术界却关切不够。尽管有少数学者注意到了与基层避责相关的权责制度设计，但要么没有回应当前基层治理困境与治理转型这一背景的内在关联，要么缺乏对引发基层避责现象的深层机制探讨。“求木之长者，必固其根本”，作为国家治理的基石——现代化的基层治理，其发展目标必然指向构建科学有效的责任政府。有鉴于此，本文在已有关于避责研究的基础上，立足当下国家治理现代化的治理转型背景，从县域治理的视角，考察县乡的责任体制以及乡镇避责行为的实践逻辑，剖析乡镇避责行为的深层结构性因素，以期回应当前基层治理中的乡镇履责难题，进而为基层治理现代化实践提供政策性启发。

二、“避责”：概念与分析框架

尽管避责是依附于科层体制的痼疾，但近年来基层避责现象的日益增多仍然使得乡镇避责成为显性问题。作为一级政权组织的乡镇政府，其行为受体制特征与组织结构等多重因素的塑造，例如从“经营型政权”［13］到“依附型政权”［14］，乡镇政府在政治体制改革和地方社会变迁中不断调适组织行为并进行着策略性选择；反之亦然。作为基层政府的乡镇政府，其行为在本质上不仅是现实政治的体制性折射，而且是体现中国国家治理样态的重要窗口。毫无疑问，当前的乡镇避责现象与国家治理改革密切相关，县域治理现代化下责任体制的转换重构了县乡关系并带来基层政府行为的变迁。基于中国特色的政治制度理论和现实政治背景，本文在厘清避责相关概念的前提下，试图构建一个“责任—资源—行动”的分析框架，对乡镇避责现象产生的内在机理予以学理上的分析，以期拓展避责研究的理论视角。

虽然学术界目前对“避责”概念的界定较为多样，但普遍存在一个模糊的共识，即将避责视为以规避风险为目的的自我保护机制。例如，辛特莱纳（M.Hinterleitner）认为，避责是政府官员应对负面事件时采取的自我保护型行为［15］；倪星和王锐则认为避责是政府为避免利益受损而采取的责任规避的策略行为［9］。核心概念的界定是学术研究的基石与关键环节，因此，在对乡镇避责现象进行分析之前，有必要对“避责”这一核心概念进行解构与再阐释，进而明晰乡镇避责的主体与范畴。而要界定“避责”的内涵与外延，首先需要辨析目前学术界关于“避责”的两对概念。

一是关于责任的属性或者说行政责任与政治责任的相互关系。行政责任是行政机关及其工作人员从事行政业务工作时所应承担的责任［16］，而政治责任则是“政治官员制定符合民意的公共政策”并推动其实施的职责以及应承担的相应制裁［17］。一般而言，行政责任有明确的法律边界，政治责任的边界则相对模糊。在选举政治和权力制衡的制度设计下，西方学术界对避责的研究明晰地框定在行政责任的范畴；而国内的研究大多没有界定责任的属性或者将政治责任与行政责任杂糅于一体。不同于西方责任语境，在当前中国的党政体制下，政治责任与行政责任相随相伴，难以完全分割。例如，“违法违纪”“双开”等政治话语将政治责任与行政责任紧密结合，甚至时常出现行政责任依附于政治责任的情况。具体到县域政治权力的结构性运作，政治责任往往比行政责任更具问责性而成为县域治理的主导性约束力量。因此，本文所讲的乡镇避责主要指县域治理过程中的政治责任。

二是关于避责的行为方式或者说避责与卸责的关联及各自的范畴。自避责议题提出以来，大多数学者将避责视为基层政府官员主要的行为变化［8］，但缺少对避责这一行为本身的讨论；而后有学者主张用“卸责”取代“避责”，以揭示基层政府的行为模式，并认为卸责相比于避责“更为精确”［16］，然而，就概念本身的意涵来讲，避责强调行为主体对于不确定的责任风险的规避而更多指向的是一种事前行为，卸责则强调行为主体对责任的推卸，其更多指向的是一种事后行为。就实践来看，乡镇政府作为政权末梢，其下位政府的结构性特征决定了其只能避责而无法卸责。因此，本文仍使用乡镇避责这一概念来阐释当前基层政府的行为模式，以突出下位政府特性给乡镇带来的特殊履责困境。

基于以上的讨论，本文将“避责”概念界定为：政府官员由于内外部责任压力所迫，而通过各种策略性手段以规避政治责任风险的行为。具体而言，乡镇避责的主体是乡镇政府，主要目的是规避事前责任风险，规避对象则主要为政治责任。

而关于乡镇避责的解释路径，已有的分析框架大多从权责配置的视域剖析了乡镇政府避责现象的成因，但很显然，乡镇避责不仅有其结构性特征，而且反映出基层政治运作的某种深层机制。比如，乡镇的“低位政府”属性，使得它在成为责任的汇聚地的同时，只能避责而不能卸责；又如，乡镇政府作为深嵌基层社会的一级政权，其政治责任往往为事务治理所羁绊，这就决定了乡镇责任的承担往往与其治理能力相关联。而治理能力以资源为载体，从理论上讲，基于责任配置和相应的资源供给，即能实现组织的良好运转，然而，当事务、责任与资源供给不均衡、不匹配，即出现所谓的“超载”现象时，基层政府的政策执行偏差和策略性行为就会由此出现，此即达斯古普塔（A.Dasgupta）等学者提出的“科层负荷”［18］。根据“科层负荷”的概念与理论，本文构建了一个“责任—资源—行动”等三维分析框架，尝试以此来解释治理现代化转型背景下的乡镇避责问题。当然，我国党政体制下的科层超载有其特定的体制性内涵与治理意蕴，并不同于选举政治下的“科层负荷”，因此，我们的解释全部建基于我国县域治理的内在逻辑与运行机理。本文所涉及的田野资料，主要源于笔者2019 年7 月于川西D 县的调查①本文第二作者周泽龙于2019 年7 月对川西D 县进行了为期近一个月的田野调查，通过对30 余位县、乡、村干部进行半结构式访谈和通过参与式观察深入县域治理现场，获得了大量的第一手调研资料。。

三、责任分立：县乡之间责任的结构性配置

责任体制作为制度规训的核心要素，既划定着县域治理的畛域，也反映出县域治理的既定样态。自党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”以来，中央通过对地方行政体制的改革不断规训着基层政府行为，以期建立适应治理现代化要求的政府体系，进而实现“中国之治”。这意味着政党使命的重点从“发展”转向了“治理”，政治价值的迭代在重构县域治理生态的同时，也推动县乡责任体制从责任一体走向责任分立。

（一）县乡之间责任的体制性转换

学界常以党的十八大为分界线，以“政治锦标赛”统括之前的地方政府发展模式［19］，而将“治理竞赛”作为治理现代化改革下的地方行政模式［20］。党的十八大以前，“一些地方和部门把GDP 作为综合反映国家经济发展水平和考核官员政绩的唯一指标”［21］，在“唯GDP 论”政治锦标赛中的优胜者不仅能扩大自身的财税基础，更能在政治晋升中占据优先级地位。同时，在“经济赶超”的总体战略目标下，上级政府通过政府内部层层逐级委托，将经济发展的任务一直发包到基层政府，是谓“行政发包”［22］。行政发包为基层治理带来诸多弹性空间，即乡镇政府拥有社会事务的灵活处理权，而这些处理权既可以是正式权力，也可以是非正式权力。通过制度外的途径处理社会事务，其目的是为了拉动地方经济的快速增长，其超高的效率也得到了事实的证明，但是由于权力的不规范使用容易带来社会矛盾的激化，而面对风险的爆发需要县乡多重权力的共同运用才能解决，县乡两级政府被迫承担着共同的行政和事务责任。换言之，单一的政绩驱动目标和弹性的治理空间使得县乡两级政府往往结成政治联盟，因而时常出现“基层共谋”以应对上级政策的地方性行为［23］。而基层共谋现象的本质是“一体化”的县乡责任体制，“一荣俱荣、一损俱损”，虽然乡镇政府存在法外行为，但只要在政治可控范围之内，县级政府就不会对乡镇政府进行问责。由于共谋的收益远远大于被共同上级问责的风险［16］，而且，由于检查问责体系不健全，县乡两级政府更倾向于利用自身的信息优势隐瞒地方性不规范行为，即通过县级权力运作对乡镇政府进行责任庇护。本文将县乡之间的这种责任关系称为“保护型责任体制”。

党的十八大以后，“人民对美好生活的向往”成为执政目标，基层治理进入了综合考核的新时代。例如，2013 年中共中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求全面地、综合地看待地方治理成效转变，并且要求治理的方方面面都要达标，这意味着政府施政目标由“经济发展”转向了“社会治理”与“公共服务”。在这种新的国家治理现代化理念下，治理有效的达成与服务的供给需要一系列规则的运行予以保障，而这又反过来促使治理规范化和治理法治化的要求被进一步强化，由此给县域治理带来的变化在于：一是权力内容得以明晰，上级政府会遵循“法无授权不可为”的原则，严惩各类违法行为；二是权力行使程序得以规范，依法治理成为地方政府的行政原则。可以说，施政目标的转型瓦解了以往县乡政治联盟的动力基础，而权责的规范化和问责的强化则进一步加剧了县乡政府“分锅”避责的行为动向［24］。由此，在责任界限不断明晰且问责力度不断强化的基础上，县乡之间的责任关系逐渐由“保护型责任体制”向“分立型责任体制”转变。

（二）县乡分立型责任体制的特征

目标转型、规范治理与责任分立是县域治理改革的三个关键概念，它们建构起了具有中国特色的基层政府行政改革链条。治理现代化不仅变革了县乡治理体制，也重构了县乡责任体制。分立型责任体制在回应国家治理目标和基层治理转型的同时，也展现出其不同于“保护型责任体制”的特征。具体地说，这种特征体现在内容和运行机制两个方面。

从内容来说，县乡之间分立型责任体制下的“责任”，不同于以往的“过失性责任”，而主要与治理任务相关联。确切地说，主要是与上级政府中心工作相关的政治责任。在曾经的保护型责任体制下，由于经济发展是唯一的中心工作，县级政府主要通过正向激励的方式调动乡镇和各职能部门的争先热情，真正被问责的只是如安全、腐败等过失性的“一票否决”事项。而当基于治理现代化理念的治理竞赛兴起，原本那些处于边缘地位的县级职能部门，例如环保、民政等部门的职能被纳入县级考核而成为中心工作。与此相伴随的是这些部门在目标责任书中签订的事务责任在乡镇治理责任中的分量增加，从而使得乡镇治理责任的内容也越来越丰富。

从运行机制来说，县乡之间分立型责任体制下的基层责任呈现刚性特征，且问责力度大。自中央提出依法治国的总目标且通过重塑纪检监察体制等一系列制度性改革拉紧了党政干部的“干事红线”后，政治问责的成本大幅提升，从而使得基层政府的行为得以规约，尤其是法治监督的下沉，使得县乡权力运行走向透明化，县乡之间原有的制度性关联被割裂。同时，县乡之间这种分立型责任体制的刚性特征还体现为补偿机制的缺乏。正如有研究所指出的那样，“承载着激发干部改革创新热情、解决避责难题这一厚重制度使命的容错机制的出场本应能为基层干部擘画新的政治蓝图，但却在政治实践中由于制度设计的天然缺陷而难以达成预期效果”［25］。补偿机制和容错机制的缺位，使得县乡之间这种新兴的分立型责任体制下的乡镇责任进一步刚性化，这种责任刚性化与乡镇政府素来“权小能弱”的地位相结合，更加强化了乡镇一级在问责格局中的结构性困境。

四、责任超载：乡镇责任的结构性困境

治理现代化的政治任务和压力延伸至县域层面，使县级政府面临权责关系的双重困境。一方面，权力运用的规范化、法治化，使得县乡两级各有其法定的权职范围，县级政府再难通过正向激励对乡镇政府进行工作动员；另一方面，大量治理任务自中央层层下沉到县域，出于保证任务落实以及治理竞赛下“工作竞争”的需要，县级政府往往会利用其上位优势，将责任压实到乡镇一级，并且提出“完成”甚至“赶超”的目标要求，然而，以治理下乡为载体的责任下沉并没有伴随相应的资源赋能，乡镇原有的“权小能弱”结构性困境［26］并未得以改变，反而在事务下沉的过程中得以深化，最终导致乡镇政府出现“责任超载”的局面。

（一）治理事务下沉中的责任动员

县级政府致力于推动责任下沉的初衷，主要是为了推动治理任务的真正落实，绝非事后问责；而县域治理任务的完成都要仰赖于乡镇政府的有效执行，只是在政治锦标赛体制下，乡镇政府无需县级政府进行工作动员，因为一度只以经济发展为主要指标的“赢者通吃”式的绩效考核制度，已经为乡镇政府提供了强大的政绩驱动正向激励。而在治理现代化转型背景下，当治理任务复杂化、治理目标多元化和治理手段规范化的要求同时下沉到县域时，县乡政府开始从某种程度上的政治联盟走向责任分立。基于理性自保的逻辑，乡镇政府的行为模式被迫从“求发展”转向“求稳定”；而与此相反的是，为了推动治理任务的完成以及出于县域发展中的争先逻辑，县级政府往往积极推动责任下沉，并以此作为负激励，对乡镇政府进行责任动员。具体来说，这种责任动员主要有两种方式：一是事务责任动员；二是监督责任动员。

所谓事务责任动员，主要是通过任务下乡的方式来进行动员。县级政府通过与乡镇政府签订目标责任书的方式将任务下派，并将之嵌套于目标管理责任制当中，以此作为行政考核中的绩效依据［27］。治理现代化理念与县域治理技术整合的结果，是县域治理当中的常规工作不断趋于“中心化”。我们知道，县域治理素有中心工作与常规工作之分。党的十八大以前，与政治和经济效益直接挂钩的经济发展是中心工作，诸如社会治理、民生保障、环境保护等常规性部门工作，由于与政治晋升脱钩而成为“虚化指标”。而当治理现代化要求导致县级常规性部门工作逐渐实质化以后，受县级政府场域内部的“部门竞争”所驱使，县级职能部门会积极推动本部门工作下沉到乡镇。对于县级职能部门而言，乡镇对哪个部门的工作投入了更多的“执行注意力”，便意味着乡镇会在该职能事务上投入更多的人力、时间（精力）与工作资源，本部门的工作在横向竞争中更容易胜出。因此，县级各职能部门便积极寻求将本职能部门的工作融入县级政府意志，致力于在县级政府层面推动“任务政治化”，以最终实现本部门事务以及责任的成功下沉［28］。

所谓监督责任动员，主要是通过监督下乡的方式来进行动员。监督责任包括纪委监督责任和部门督查责任。一方面，从严治党与廉政建设等体制性改革使得纪（监）委相对摆脱了过去形式化监督的局面而获得了实质性权力，并使之成为推进县域治理法治化的重要力量。县委县政府通过纪（监）委的常规监督和非常规视察等手段，在保证乡镇工作合法合规的同时，也能够通过“对党委政府重大部署决策执行不力”等政治问责名义推动事务工作的落实。另一方面，原本那些早已通过任务政治化等方式实现了事务责任下沉的县级职能部门，迫于更上级的责任压力和部门间的竞争压力，仍然频繁启动部门督查，以进一步压实乡镇责任。对于这些县级职能部门而言，启动部门督查的次数越多，理论上便越能保证乡镇政府对于本部门下沉事务的落实，也越能通过象征性督查来实现责任的下沉，然而，对于乡镇政府来说，频繁的部门督查不仅加大了自身承担的治理责任，迎检工作本身的复杂烦琐也极大地加重了乡镇的治理负荷。尽管在2018 年中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》以后，各部门督查的空间大大被压缩，但县级职能部门仍能通过调研、学习等名义，对乡镇政府进行所谓的责任动员。

可以说，正是县级政府及其相关职能部门的责任动员，使得乡镇政府总体上出现了“责任超载”的局面。正如笔者在川西D 县X 镇调研时当地干部所抱怨的那样，“基层就是上级责任下沉的汇聚地，对（乡镇）干部来说，责任就像是一把悬在头上的利剑”①资料来源：访谈编号为DJW20190715。。责任超载在重构着县乡关系的同时，也形塑着乡镇政府的行为逻辑。

（二）事务责任与治理资源的分配失衡

资源既是权力得以实施的媒介，也是社会再生产机制得以稳定运行的常规要素［29］14，充足的资源是保证能力实施和责任承担的前提。借用安东尼·吉登斯的理论，资源可分为两类，一是配置性资源——出自“对物质的控制”，二是权威性资源——源于“对行动的协调”［29］30，二者都是权力运行必不可少的支撑。不同于西方选举政治下由立法者决定资源分配的逻辑，我国总体性的党政体制使得政府资源的分配层层向上集中，下级政府资源的调配严格受到上级政府的控制。具体到县域，资源分配体现为县乡两级资源的不对等，乡镇政府权力的行使严重依赖于县级政府的资源拨付。

从配置性资源来看，县域治理的资源主要包含财政资源和人力资源两个方面。一方面，“财为庶政之母”。随着“乡财县管”财政体制改革彻底取缔了乡镇财政自主权，乡镇作为一级政权赖以依靠的财政基础被瓦解。尽管税改后“项目治国”兴起［30］，但项目的落地大多表现为越过乡镇政府而直接为农民提供专项供给，乡镇政府可自由支配的财政资源几乎为零。另一方面，囿于滞后的地区发展和人口状况，在“三定方案”②“三定方案”是政府机构改革的主要内容，即根据国务院及其他政府部门规范性文件，定职能、定机构、定编制。制订中，乡镇政府所能分配到的编制名额较少，且由于晋升的“天花板”效应和经济激励不足，乡镇政府内部人才流失现象严重。笔者所调查的川西D 县X 镇充分体现了一般中西部乡镇政府的窘境：从财政转移支付来看，2018 年X 镇只有人均9，000 元的办公经费，基本只能维持机构运转；从人事编制来看，在X 镇总共17 个行政编制中，除9个领导干部、4 个改非领导以及1 个被上级政府抽调但编制仍留在乡镇的干部以外，仅剩下3 个自由的编制名额；同时，干部队伍老龄化严重，“能做事的干部一半都不到”③资料来源：访谈编号为DXZ20190721。。概而言之，财政和人力资源的匮乏使得乡镇政府事实上难以承担一级政权的职能，而不得不依附于县级政府。

从权威性资源来看，县域治理的资源主要包括执法权和政府权威两个方面。执法权体现为基层治理的正式权力，而政府权威则是作为一种非正式权力，代表着基于政府信任和政党合法性所孕育出来的引导农民行为方式的感召力和“软力量”［31］；二者结合，在有效贯彻政策和维持良好治理秩序方面发挥着关键性作用，然而，在具体的执法权配置方面，诸如税务、国土管理、司法等职能部门的执法权，都依据“条条”原则被上收到县级相关部门，而大量的具体管理事务，则囿于任务下沉和属地管理原则而下沉乡镇，由此使得乡镇政府在面临社会矛盾时往往陷入“有责无权”的尴尬境地，甚至沦为基层治理的“报备员”。同样，由于各种原因，中国农民对政府普遍存在“差序信任”，即对政府的信任由中央到地方层层递减。再加上信息不对称以及某些反腐倡廉宣传报道事实上带来的对乡镇干部的“污名化”，使得作为非正式权力的乡镇政府治理权威逐渐趋于真空化。

因此，从资源配置的角度来说，县域治理视域下的县级政府享有绝对的优势；而从责任分配的角度来看，乡镇政府承担着事实上的绝大部分责任。乡镇政府在问责格局中的结构性困境，随着问责机制的进一步刚性化而加深，由此激发起乡镇层面强烈的避责动机，并衍生出县域治理中乡镇政府的避责逻辑。

五、问责“模糊化”与“弱者的武器”：乡镇避责的策略选择

在曾经的保护型责任体制下，尽管乡镇政府也曾存在“能弱”的结构性困境，但大体上处于“责任均衡”的状态。究其原因，一是行政发包的制度设计给予乡镇较大的自主性空间，使其能够以“变通”方式完成治理任务；二是在政治联盟状态下，县乡两级政府基本上能够共担责任，但是治理下乡重塑了县乡之间的责任体制，导致了乡镇一级“责任超载”的现实困境。面对总体性责任，乡镇政府在法理上被框定了职权边界，在实践中也缺乏行使职权的资源基础，避责就成为乡镇政府的策略选择。

（一）问责“模糊化”：乡镇的规则性避责策略

在“权力向上集中、风险向下转移”的体制下，上级政府可以通过将责任转嫁下级来实现责任规避［10］，但乡镇政府处于政权末梢，在责任转嫁链条中位于底端，不可能通过责任下移来实现避责。面对来自上级政府的总体性责任，乡镇一级首先是通过问责“模糊化”的方式来实现责任规避。具体来说，问责“模糊化”是乡镇政府利用规则空隙而实现的避责策略，主要包括以下三个方面。

一是将问责对象模糊化，主要的途径就是以集体决策替代个人决策。集体领导与集体决策本是中国共产党加强执政智慧和民主化的重要手段，但在“责任超载”的背景下，乡镇政府在实际权力运行过程中，将“三重一大”原则，即“重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额席资金的使用”都必须经由集体讨论决策这一原则发挥到了极致。许多不属于“三重一大”范畴的事项，也都会交由常委会讨论与决策，试图通过集体决策将事务责任由整个领导集体分摊，从而减少甚至消除由领导个人担责的风险。当问责对象被模糊化后，上级政府难以找到清晰的问责主体，从而在启动问责程序时相对谨慎或者对其免于问责。

二是将问责程序模糊化，即践行所谓的程式主义，通过忽略治理效能本身而一味地刻板遵守职权运行程序来规避问责风险。程式主义是“对规则体系的遵循与坚守在过程和程序方面的反映”［32］，在某种程度上是推进基层法治和规则之治的重要之举；从结果来看，程式主义保证了乡镇政府行为在形式上满足程序合法性要求，从而使得问责程序难以被启动，在短时期内能够使乡镇政府免于问责，然而，“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙办法”［33］。而且，程式主义要求的程序性、规范性等属性难以与不规则的、琐碎的基层事务有效耦合，反而因其本质上的“舍本逐末”而弱化了基层治理能力，最终会衍化为基层治理的形式主义。

三是将问责依据模糊化，即使问责失去确定可靠的“证据”。因为，所有问责程序的启动，都要基于一定的“证据”，例如，用于辨认、划分权责范围的责任状、文件签名等。在责任超载的背景下，乡镇干部往往倾向于拒绝签署明确的责任状，也不会直接在相关文件上签字，抑或是通过“艺术化”的表达，例如，以“已阅”而非“同意”来签署处理意见，从而模糊掉自己在某一事件中的责任依据。尽管没有留下负责的依据，但并不能够影响制度设计中对特定职位的责任要求，更不会真正抹去乡镇一级在基层治理中的事实责任。在实践中，上述的模糊化策略，仍然妨碍着对干部问责程序的即时启动，并最终对县域治理中的责任体制产生影响。

（二）“弱者的武器”：乡镇的反向避责策略

乡镇政府的下位政府属性并不意味着乡镇一级完全没有与上级政府进行谈判甚至对上级政府进行反制的能力。事实上，在基层治理实践中，下位政府经常会利用“弱者的武器”，通过向上级政府示弱来实现“反向避责”。所谓“反向避责”，就是指在基层治理中下级政府向上级移交职权以及将与之相关的责任一并上移的行为［34］。前已述及，县级政府责任下沉的目的，是为了推动工作的落实而并非为了问责而问责，但当乡镇政府在基层治理过程中面临重大风险事项，尤其是涉及一票否决某些事项时，往往会通过将事件严重性放大并以向县级政府“求助”“示弱”的方式将事件上移至县级政府。为了完成治理任务，同时也出于县域治理“一盘棋”的考量，县级政府往往会通过县域范围内的资源调动，对上述事务进行兜底。就这样，原本应当由单一乡镇政府承担的治理事务就成功地转嫁给了县级政府，此时的县乡暂时结成了责任共同体，县级政府就不仅仅是问责的主导者，同时也变成了重要的责任主体，承担了乡镇政府面临的问责风险。从主观上看，县级政府之所以愿意承接乡镇责任的转嫁，一是出于治理竞赛下的竞争性驱动和完成治理任务的压力，二是为了充分调动乡镇落实上级任务的积极性。而从客观上看，县级政府之所以能够承接乡镇转嫁的责任，是因为县级政府在责任体制中居于上位优势，有着控制责任并调控责任分配的能力［35］。虽然乡镇一级能够利用“弱者的武器”实现反向避责，并且在短时期内摆脱自身的问责风险，但如若这种反向避责长期发展，最终可能衍化成“事事都严重、事事都上报”的局面，从而使基层治理陷入内卷化的窠臼当中。

六、结论与讨论

国家治理现代化在基层的推行，在某种程度上带来了县域责任体制的重构，造成了乡镇责任超载的格局，并进而影响到乡镇一系列新的避责策略的产生。一方面，治理规范化的要求使得县乡之间责任体制从保护型发展为分立型；另一方面，治理现代化的要求带来大量治理任务下沉到县域。为完成自上而下的治理任务，县级政府利用其上位优势将事务责任压向乡镇，但这种责任动员并没有伴随相应的资源赋能，导致乡镇出现责任超载的局面，并迫使乡镇政府不得不采取了一系列避责策略。可见，当前乡镇政府的避责行为绝不是简单的主观不作为，而是治理现代化改革过程中国家力量渗透到县域，对县域体制进行规范性重塑之后的必然结果。

在理论上，我们要正确理解新时代乡镇避责行为的发生机制，就必须理解其背后所映射的国家治理理念迭代。当前，乡镇政府避责行为的产生在本质上既是国家力量过度下沉基层在体制方面的折射，也是基层治理体制转型过程中惯习被打破所带来的“阵痛期”的缩影。只有在理论上真正理解乡镇避责行为的内在逻辑，才能科学地、有针对性地对县域治理改革进行纠偏，进而真正推动基层治理体系和治理能力现代化。

在实践中，要破解当前乡镇避责难题，需要致力于解决责任分立时代乡镇的责任超载问题。具体来说，一是要进一步合理划分县乡权责。当前，县乡之间分立型责任体制已经形成，而权责分明正是现代化责任制政府的重要特征。为了保证县乡之间权责科学、合理的划分，进一步规范县级职能部门督查问责是关键。二是要推动合理的治权下放，以保证基层治理改革的弹性空间以及这种治理弹性所需的资源和治权载体。三是要建立科学的问责体系，做到不仅问责有据，而且要问责有度；既要有法律、制度的“紧箍咒”，也要有体制、机制的“松紧带”，激励与约束并重；只有赋予基层治理适度的弹性空间与容错机制，才能给基层政府以正向激励，才能使基层干部敢担责不避责，进而建立真正现代意义上的责任政府。