县域治理：中国之治的“接点”存在

王敬尧（四川大学公共管理学院，四川成都 610065）

黄祥祥（华中师范大学政治与国际关系学院，湖北武汉 430079）

一、问题的提出

作为提升“十四五”时期社会治理效能的关键载体，县域居于“国家—社会”“城市—乡村”的接点位置，因其在各个方面的重要性，也有“政治接合点”“城乡融合点”“生态稳定器”等生动形容。截至2020 年年底，我国有县级行政区2，844 个，县域面积约占全国面积的93%，县域人口约占全国人口的74%，县域GDP 约占全国GDP 的53%［1］。2022 年，在中央“一号文件”《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中，“县”与“县域”词频出现次数达41 次，强调将县域作为乡村振兴的基本单元。《“十四五”推进农业农村现代化规划》要求“将县域作为城乡融合发展的重要切入点”，并着重强调“县域统筹”和“整县推进”。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》进一步明确，以县城为重要载体推进城镇化建设。从一系列国家战略和政策制定角度看，从县域找到新的突破口和增长点，是当前社会各界的基本共识和努力方向。这既表明县域的特殊角色、关键地位和战略意义，也表明“国家—社会二分法”已经无法解释当下的中国治理，社会实践恰恰展现出二合一的趋势。

（一）县域特质

1.场域特殊性。作为国家治理的“接点”，县域治理的重要地位不言而喻，但是就场域谈场域是远远不够的，县域有着区别于其他治理单元的核心特征，需要进一步揭示县域治理的单元特质。作为一个既包括城镇地区又涵盖乡村区域的特殊单元，县域治理在实践发展和学术研究中都有其既定的场域特殊性。其一，县是两千多年以来中国基层最为完整的行政建制，并且具有成熟的组织形态。这种完整和成熟背后是一种承上启下的稳定结构，虽然在当代中国，乡镇分担了一部分县级政府部门职能，但是县的组织完整性未受影响，特别是近年来乡镇政府能动性的不断弱化，使县级政府更加成为基层社会治理的关键节点。其二，县域囊括了中国基层的最一般场景，同时又因其分布广泛而包含特殊性。一方面，县域是国家意志执行的最基础落实者，更是承上启下者，贯彻的是国家的统一意志；另一方面，国家的广袤和地区的差异，使各个县域的资源禀赋和社会样态等都不尽相同，县域可以充分反映中国发展进程中多个阶段的丰富特质。其三，县域是城市与乡村的衔接点，更是城镇化过程中最具流动性的过渡点。县域包含着农村和城镇，县城又是离乡村最近的城市，更是传统乡村政治生活、经济生活和文化生活的主要核心。同时，经过代际更迭，大量农村和乡镇青年都在向上流动，在这个过程中，县城堪称是一个不断接受过渡的“流动转换器”，更是人口城镇化的“测度表”。其四，县域是中国农村改革的前沿阵地，因其充分的代表性，成为各领域农村改革试点的最基础样本。改革开放以来，多个领域的农村试点改革不断开展，大多是以县为单位在全国范围内进行选取，“试点县”和“示范县”①这里“示范县”“试点县”中的“县”主要指县级行政单位，包括县、县级市、市辖区与自治旗。成为改革与发展的重要参照。

2.历史延续性。概览中国几千年发展史，县域都是沉浮更迭的见证者，其背后蕴含着鲜明的“生存逻辑”，而“生存逻辑”所体现的历史延续性更是后世发展的重要财富。作为一个亘古有之的持续话题，县域的治理与发展背后潜藏着国家与社会、权力与权利、资源与能力、集权与分权、政体与层级等多种内在关系。从空间上看，县域一直具有相对独立的稳定区域。囿于自给自足的自然经济，在封建社会更迭过程中，以县为单位的区域之间一直有着相对独立性，加之地理条件和自然环境等客观因素，大多县域的边界都并未发生明显变化，展现了一种超稳定的存在形式［2］。长期的基层组织保障，使县域对于社会秩序一直发挥着关键的维护作用。从时间上看，县域一直处于不断更迭的历史节点。自春秋时期取代分封制，郡县制历经王朝更迭，直到封建社会晚期都依然是政权最坚固的经济基础、政治基础和社会基础。而且，清朝末年传统“大一统”价值观念的瓦解，乃至君主专制与中央集权的政治制度的分崩离析，皆是在县域制度改革的催化下发生的［3］。不同历史时期县域治理的环境背景移易与权力运作演变，对于当前的学术研究和实践发展，都有着很大的研究价值与参考意义，对于县域治理一般性分析框架的构建也有着显著的助推作用。

3.视角多元性。县域治理的内容涵盖了地方政府、区域经济、社会治理和地理格局等领域的诸多视角。随着研究的进一步发展成熟，各领域视角下又开辟出多个研究分支，其层层交叠，彼此交叉融合，进而促使县域治理研究视角不断多元化。值得注意的是，视角多元的背后是县域特质普遍性与特殊性的统一。一方面，县域场域内各个视角都受到县域特质的影响；另一方面，各个具体领域又存在其自身发展的规律。因此，这些视角的现实发展和学术研究，兼具自身领域和县域场域的双重特征。同时，在县域内多个具体领域视角之外，还有将县域作为一个环节或者部分的整体性推进视角，诸如在国家整体战略——脱贫攻坚、乡村振兴和城乡融合等推进中的作用及其生发机理，均是县域治理的多元视角之一。对多层次多阶段多元视角发展的充分关注，正是县域治理过程得到最大限度还原的关键所在。无论是从主体、内容、体系抑或目标来看，县域治理的研究视角都有着极其广阔的涵盖面和包容度。

4.理论聚焦性。县域治理有着很强的理论聚焦性和广阔的开拓空间。杨雪冬以政治系统分析的方法，建立了一个县域中观分析框架［4］，徐勇以特定事件为对象，针对县域角色提出了“接点政治”的分析概念［5］，王敬尧构建了“县级治理能力”分析框架［6］。更有学者主张将“县”作为一种研究方法和概念体系，并致力于形成由县而生发的中层理论［7］，然而，对于县域治理这一包罗万象的研究场域，现有理论参照的解释度和延展性仍是不足的。理论的生产是当前学界的共同难题，作为一个在适用理论方面较为广泛多样的县域治理研究则更为甚之。以往关于地方政府的研究更多的是对于“地方”的泛化研究，虽然近年来对省域、市域和县域治理方面的研究逐渐具体化，但是作为具体内容有着明显区别的研究场域，其各自的理论聚焦度依然有待提升。而且，现有的县域治理研究较多侧重现实问题导向的对策研究，缺乏系统性的学理研究，本土化理论提炼不足。有鉴于此，未来学术界的研究应对其予以关注。一方面，需要规范化的学术表达，发展县域靶向的理论研究。立足县域治理的本土实践，对其内在发展的要素结构、体制机制、实践机理等方面进行概念化与理论化，对县域治理进行统合化的学理表达和理论归纳。另一方面，需要立足中国特色，构建县域治理的框架体系。从县域治理的中国经验出发，通过田野调查和实证研究，将长时段多视角县域治理的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑进行本土化归纳总结。

（二）“接点”特征

接点，“一般指开关、插销、电键和继电器中使用电路或通或断的开合点”。徐勇提出“接点政治”的概念，并分别从县级政治和县级社会分析了县域这一“接点”部位［5］。“接点政治”概念中的“接点”类比的是作为电焊接口的“接点”，借以形容易锈蚀、易疲劳的“最为脆弱的‘接点’部位”。本文中的“接点”将“脆弱点”发展为“开合点”，借用电路中的关键部位，用以强调事物发展过程中的矛盾点、冲突点与关捩点。本文将县域类比为一个“接点”，它处于国家这台巨大机器的关键位置，是事关整个国家治理“或通或断”的“开合点”。一方面，基层治理成败最能反映国家治理能力的强弱，县域在基层又属于“既城且乡”的角色，对基层治理有着较为广泛的代表性；另一方面，县域治理又是“上下一盘棋”“条块模式”中的关键节点。具体而言，作为国家治理关键“接点”的县域治理，主要从哪些方面突显其“接点”地位的呢？再进一步，县域治理中事关成败的矛盾点和冲突点，也就是县域治理的内部“接点”，县域治理处于国家治理的“接点”位置，哪些内容又处于县域治理的“接点”呢？本文围绕县域治理在国家治理中的“接点”地位，以及县域治理的“接点”及其主要研究脉络发展进行阐述与讨论，如图1 所示。一是突出县域治理的“接点”在何处，二是分析县域治理的“接点”从何处来又将往何处去，此两点是本文的核心问题①需要特别说明的是，乡村治理是县域治理的重要组成部分，但因篇幅有限，本研究仅聚焦于“县”，文中对其未进行专门列举。。另外，在回应现阶段国家治理现实关切的同时，本研究也试图为本土化国家治理和基层治理经验寻求更贴合的理论解释。

二、作为国家治理关键“接点”的县域治理

县域治理是基层治理的核心部分，更是国家治理体系和治理能力现代化的关键“接点”，在历史发展、现实推进和制度变迁过程中，县域治理可以分别被视为国家治理的权力“接点”、战略“接点”和政策“接点”。

（一）权力“接点”：历史洪流中的县域治理

县的出现既是社会发展的时势使然，与春秋时期军事化环境背景息息相关，也是诸侯国内忧外患的产物。内稳上下，外利动员，郡县制可以说是春秋时期治理效率竞争的结果，加之官僚制度的迅速成长，促成了“治权”发展进而成就了郡县制的确立［8］。柳宗元在《封建论》中认为，郡县制是秦王朝实现六国一统的关键，“秦有天下，裂都会而为之郡邑，废侯卫而为之守宰，据天下之雄图，都六合之上游，摄制四海，运于掌握之内，此其所以为得也”［9］。塞缪尔·E·芬纳也将秦朝集权化大一统政府得以形成的原因之一归结于郡县制的重要作用［10］。同时，中国古代“内重外轻”“外重内轻”的博弈也与郡县制有着密切关系。封建与郡县之辨，既造就了观念与经验双重面向的真正历史，同时也隐含着“公”“私”之辨［11］；既属于经学史学的研究范畴，也影响着多领域理论与现实发展。在古代不同历史时期，封建与郡县之辨超脱了政体本身，延展到了权力与资源的分配、中央与地方政府的界限、权力的集中还是分散、政体设置需要集权还是分权孰更有利于传统国家政权稳定等话题，在晚清时期更是代表了权利、自治等政治观念的建立与发展［12］。

“皇权不下县”，是长久以来广受关注又分歧不断的话题。秦汉之后，虽然郡县制在中国的历史长河中屹立两千多年，但是后期随着权收于上，再加上对下放权，最终导致了“郡县空虚”，“官”止于州县，城邑转向乡野［13］。费孝通认为，民间自发形成的“双轨”治理，使基层社会在远离“皇权”的情况下，通过自上而下的“郡县制”和自下而上的“乡村自治”相结合实现自主运行［14］。萧公权则认为，传统中国的“皇权”以都城为核心向外的行政体系权力影响逐渐减弱，同时通过“精巧设计”由村庄、宗族和其他乡村团体延伸并控制到最底层［15］。当前，对于“皇权不下县”的态度，社会学界和政治学界多表示赞同甚至视为既定模式，但历史学界大多意见相左。当代基层治理的发展与改革，也大多以县为权力“接点”，中央自上而下适度向县下放权力，民众自下而上对县域治理充分参与。“郡县治，天下安”，作为两千多年传统中国的基石，县域在整个国家治理体系中，一直充当着权力的“接点”，也是权力运作、互动与博弈的重要场域。虽然权力经历了多轮的上收和下放，但在每一轮循环中也都不断地进行着演变与创新，且直观展现其时的国家治理结构与运行效能。

（二）战略“接点”：现实推进中的县域治理

在现实推进中，县域治理作为战略“接点”，其主要作用体现在以下五个方面。第一，县域是脱贫攻坚的主要场域。县一级是脱贫攻坚的前线指挥部，“贫困县”也是脱贫工作的基本承载体①2012 年3 月，中央扶贫办发布“国家扶贫开发工作重点县名单”，公布了全国范围内592 个国家扶贫开发工作重点县，也称“国家级贫困县”。参见《扶贫办发布“国家扶贫开发工作重点县名单”》，http://www.gov.cn/gzdt/2012-03/19/content_2094524.htm。。从中国早期的减贫之路到新时代的脱贫攻坚战略，以县域为主要场域的扶贫开发方式是中国贫困治理体系推进中始终坚持的路径与方法，县域贫困治理对国家扶贫事业起到了基础性和支撑性作用［16］。而且，经过脱贫攻坚实践，县级的枢纽作用以及沟通上下层级实现有效配合，成为优化治理效能的重要依托。执行“精准扶贫”这一系列超复杂政策的过程，也是县域治理不断进行权力重塑与政策调适的过程。第二，县域是乡村振兴的基本单元。县域作为推进乡村振兴独具优势的基本单元，既能实现城镇化与乡村振兴的同步发展，也能协调基础设施建设与全面振兴的辩证关系，还契合了农民渐进城镇化和半城镇化特点［17］。县可以直接进行乡村振兴战略的一线布局规划，根据县域内不同区域特点灵活制定政策，实现整体推进、区域布局和分类实施的内在统一。第三，县域是城乡融合的重要切入点。在人力资源、农地要素、产业质量、产业融合、教育资源、基础设施和社会保障等方面［18］，县域既有问题如何解决、潜在能量怎样发挥，都直接决定着城乡融合的成败。第四，县域是农业农村现代化推进的关键。地方政府在财力分配、管理体制和土地指标等主要环节向县域倾斜的做法，保障了县域的发展权和发展空间；以县为基本发展平台和推进单元，实现了农业农村现代化的整县推进［19］，是探索以县域为“接点”的中国特色农业农村现代化的重要路径。第五，县域是共同富裕的实现基础。在改善公共服务均衡程度、打破城乡二元社会结构、推进居民收入“扩中”“提低”等方面，县域的整体发展是实现共同富裕的基础［1］。另外，县域生态治理直接关乎碳达峰碳中和战略目标的实现，县域消费潜能的激发则是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的主要途径。

（三）政策“接点”：制度变迁中的县域治理

作为一种自上而下的公共政策层级扩散路径，从“局部地区试点”到“全面推行”［20］，从改革试点走向制度示范，是各类关键性政策和创新性改革推进的必经之路［21］，而这一必经之路的主要铺筑基础，则是以全国范围内各个具有代表性的县域实践为试验基石。在制度发展和改革的过程中，省、市两级在一定程度上只是进行着改革政策的转译工作，而县级大多是直接执行者。县域的适度规模也使其在自主制定战略规划的同时，又能保证与公民的密切接触与直接沟通，具有区域政策即时变动的灵活性优势［22］。在以往众多政策扩散和制度变迁过程中，县域都扮演着重要角色，是从“试点”走向“示范”的重要依托，县域“接点”接收上级创新政策的执行任务，经过本土化规划，在试点实践开展顺利后，进行政策扩散与示范推广，为整体改革铺平道路。之所以将县作为主要试点对象，一方面是因为以乡或村为单位，经验参照和可采信度稍差，无法形成能被有效参考且进行制度转化的公共政策；另一方面，如果从县级以上的层级直接开展试点，试错风险较高，可控性不足，灵活性也较差。而且，作为基层最完整的建制和农村改革“一线指挥部”，县域既是政策试点的最重要场域，也是最常见的中国式制度变迁的出发点。最具显著性的制度改革与政策扩散案例是近年来在县域试点的“三块地”改革，为《中华人民共和国土地管理法》的修订提供了实践基础；电子商务试点县建设的启动，保证了电子商务进村综合示范县的分批推进与稳步转化，新近中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》也提出要“持续开展数字乡村试点”，而此前《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》发布后，在全国范围内业已开展了以县域为单位的数字乡村试点探索。

三、县域治理的现实“接点”及其发展趋势

纵览改革开放以来的县域发展和学术研究历史脉络，大致可从三个模块进行划分，从县域财政发展、县域行政改革走向县域治理效能提升，三者也存在不同侧重点的递进性，不过这种递进性并非互相替代，而是主要体现在现实追求和研究视角的变化方面，在重要性程度上并不排他。根据不同地区各类县域的发展程度，县域治理的各个“接点”的侧重程度仍然有着与其发展阶段相适应的重要性。

（一）营收模式与地方债务：县域治理的财政“接点”

县域经济作为整个国民经济运行过程中的基本组成单元，是我国国民经济的基层经济、基本支柱和统筹城乡发展的重要环节。县域经济作为一个整体，既有完整的产业结构，也包括区域内产业的总和以及各种经济所有制的总和。县域经济直接关系到农村经济的发展状况，承担着农村改革和乡村振兴的重要责任。县域经济的联动与合作，在区域经济发展过程中扮演着重要角色，促进经济要素在更大范围内的集聚与流动，能够实现对行政界限的突破，激发区域发展动力，增强区域经济发展的平衡性。深究县域财政发展“接点”，从收支平衡角度分析，主要还是落脚在县域营收模式与县域债务问题上。

财政资源是县域治理的一个重要基础，财政制度改革甚至被视为解决县域问题的核心出路之一。通过对财政收支状况的分析，可以直观地反映出县域公共服务的供给能力和治理能力，而从财政的角度对县域发展的状态和原因进行分析，可以通过财政收支状况考察县级财政现状，并进一步厘清财政现状对县域内公共服务供给的影响。县级财政自给能力的弱势，加之与其不对称的事务职责和支出责任，容易引发地方财政决策行为的扭曲。财政层面的收支问题虽然是县域经济发展的核心，但是二者均受到各个领域的复杂影响。其中，张五常就提出了“县域竞争”论，认为县与县之间在土地的利用上展开的竞争是地方财政发展乃至中国经济高速增长的根本原因［23］，这一论点得到了广泛回应，但也备受争议。周业安认为，地方府际竞争加剧了宏观经济的不平衡和区域不平等，容易导致重复建设和地方保护主义，同时也是土地财政的主要原因之一［24］。当前，全国范围内的各个县域经济发展状况，有着明显而且在持续扩大的绝对差异①据中国社会科学院财经战略研究院县域经济课题组的《2020—2021 年全国县域经济形势报告》统计，2020 年，400 个样本县（市）地区生产总值平均经济规模527.9 亿元，东部地区平均经济规模为649.1 亿元，中部地区平均经济规模为450.5 亿元，西部地区平均经济规模为404.2亿元，东北地区平均经济规模仅为290.7 亿元。从县域GDP 规模上看，GDP 超过1，000 亿元的县（市）共有38 个，其中，江苏省从上年的13 个增至16 个，浙江省由8 个增至9 个，福建省从3 个增至4 个，湖南省仍3 个，山东省仍3 个，河北省从0 个增至1 个，陕西省、江西省与贵州省仍各1 个。。在全国东部、中部、西部和东北部等四大区域中，西部地区县域经济发展水平差异最高。在各个地区内部，东部地区和中部地区内部县域经济差异在扩大，西部地区和东北部地区则逐渐在缩小，而县域经济发展活力仍主要集中在东部沿海发达地区、中西部大城市周边地区和北方能矿资源富集地区［25］。

20 世纪末，乡镇企业“异军突起”，1991 年的乡镇企业总产值占农村社会总产值的66.4%，乡镇工业产值占全国工业总产值的34.4%［26］，在部分地区乡镇企业一度成为县域经济的“顶梁柱”。国内外学者对乡镇企业的研究主要集中在繁荣原因、产权性质及其模式特殊性等方面。周飞舟将既有解释划分为三大类，即“经济结构论”“政府行为论”“历史背景论”［27］；戴慕珍也对乡镇企业迅速发展背后的独特机制进行了深入挖掘［28］；有学者对乡镇企业进行实地研究，从而针对乡镇企业的发展历史与运行机制进行了详细分析［29］；渠敬东则从占有、经营和治理等三个层面剖析了乡镇企业的产权特殊性和制度创新性［30］。也正是因为其产权特殊性，使乡镇企业后期发展逐渐失衡，虽然进行了各种转制和改革，但是“产权明晰”难度过大且成效甚微，各种不可逆转的问题接踵而来，致使大部分乡镇企业走向破产。

随着乡镇企业发展开始走向没落，加之城镇化的日益加速，县域经济的内生资源挖掘与依赖开始侧重以土地开发为主，一种新的县域财政来源开始出现并且迅速占据主导地位——土地财政。分税制改革之后，县域经济的发展模式主要是县域政府通过融资平台与项目平台来应对中央规制，通过获得土地等核心资源的垄断权力，以刺激经济发展［31］。也可以说，土地财政是分税制改革所带来的一个意外后果。土地征用、开发和出让及其带动的建筑业和房地产业的兴盛成为城市扩张的核心内容，并构成地方政府财政收入最重要的支柱，然而，随着城镇化进程的持续加快，农民土地收益的均衡缺失以及《中华人民共和国土地管理法》的最新修订，土地财政的可持续性愈发受到质疑，既有发展路径已难以为继。目前，县域财政的经营创收仍然处于对创新型可持续化模式的探索阶段。在各种新型的县域财政创收途径中，县域电子商务因其明显的正向溢出效应而备受瞩目，或许能够成为可供探索的创收模式之一［32］。

在县域财政的难解痼疾中，最突出的就是规模庞大、影响深远且偿还能力有限的县域政府债务问题①2013 年6 月，地方政府债务规模10.8 万亿元，其中，县域政府债务4.2 万亿元，占比38.9%；至2020 年年底，地方政府债务余额为25.66万亿元，县域政府债务仍占地方政府债务近三成。参见《2013 年第32 号公告：全国政府性债务审计结果》，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63642/content.html；《2020 年全国财政决算》，http://yss.mof.gov.cn/2020zyjs/。。分税制改革以来，县域财政长期面临着主体税源不足、转移支付制度欠佳和可持续性创收途径狭窄等问题，但却肩负着县域基础设施建设和农村基本公共服务的直接责任，收入能力与支出责任严重不对称，“小马拉大车”更是使其长期处于财政吃紧的状态，加之某些地区性“短视”项目的上马等，使县域债务存量规模不断增大。不少县域政府的债务业已达到或者接近一种不可持续的状态［33］。实践表明，单纯依靠征管技术、转移支付和政府债券等方式只能起到短期的缓解作用，最为有效的方式依然是增强地方财政自身的“造血”功能。现阶段，县域政府债务问题的防范与消解走向何方，已经直接影响着县域治理、地方治理乃至国家治理效能的提升。

（二）行政区划与行为主体：县域治理的行政“接点”

长期以来，县级政府都是政府层级中最基层的单位，虽然下设乡镇政府，但是乡镇政府没有完整的建制，缺乏相对独立的治理资源和权力。在相当长的一段时间内，乡镇政府的具体定位与县乡关系都引起了广泛的学术讨论。可以说，县级政府始终是县域范围内的行政核心，更是党组织和国家政权结构中的关键“接点”。在“接点政治”的概念中，在政治层面，县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导和地方治理、权力运作与权力监控的“接点”，在社会层面，县城是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”［5］。在政府层级方面，县级政府在整体“省—市—县”层级结构中处于基层“执行者”的角色，而在基层“县—乡—村”结构中则扮演着“压力型体制”中的上级，县级政府对乡镇政府的压力，大多又被乡镇政府摊派分解至村两委，并被缺乏财政能力的村两委有选择地执行抑或是化解［34］。在政府治理模式方面，以分税制为分水岭，县域政府“权力—意志—绩效”互相推动形成了新型运作模式［31］，进而引起县级政府角色的新转变。在党政体制、“政治统合制”视角下的县域治理体制，党政体制与科层体制分工合作，共同应对着县域治理的大部分问题［35］，但是国家权力体系在一定前提下具有提高地方治理能力的潜力，党政体制、“政治统合制”也并非纵览一切的“特异功能”［36］。相对于其他层级，县域政府机关的相对独立性和灵活性，使其能够更加创造性地开展工作，这一特点有利于其职能的充分发挥，然而，在相当长的一段时间内，作为基层公共服务的提供主体和县域内城乡均衡的直接调控者，县级政府普遍存在责权不匹配、财权与事权不相称以及县的自主权过小等问题，对其运作也造成了持久影响。现阶段，行政区划改革与行为主体“能动者”［37］，是县域行政运作的主要“接点”。

在行政区划改革方面，“省直管县”“撤县设市”“撤镇设市”均是近年来的主要方向和创新思路。“省直管县”改革，即从“省—市—县”体制转变为“省—县”体制，主要分为“行政省直管县”与“财政省直管县”，这类体制改革最早可追溯至新中国成立初期，是一种以县域为基点的行政区划扁平化设计，通过一定程度的条块优化和简政放权，在县域治理组织结构和资源结构方面取得了明显的成效。同时，“省直管县”改革对于县域城镇化、城乡关系、产业结构、生态治理等方面都起到了大量的正向效应，但是在层级权力配适度、改革的区域选取标准、省内城镇建设结构以及县域间均衡问题等方面仍需审慎［38］。而且，因为以往制度中的制度黏性所导致的路径依赖，在一定程度上会弱化部分“省直管县”的改革效果，以“省直管县”改革为代表的行政区划改革，需要进行全方位的体制改革，才能有效地实现府际关系的重构［39］，以寻求行政区划改革的突破口。除行政和财政方面的“省直管县”以外，改革后的实际权限配置、权限承接、与省辖市关系、司法与人事配套改革等方面的细节问题也需要进一步探索。

此外，围绕县域的行政区划改革更为常见的是“撤县设市”。在《2021 中国县域高质量发展报告》公布的高质量发展县域百强名单中，共有76 个县级市和24 个县，前十强中只有1 个“县”②即湖南省长沙县。参见《2021 中国县域高质量发展报告》，https://www.sohu.com/a/489930906_121040110。，这也表明，在发展质量较高的县域推行撤县设区和撤县设市是大势所趋。为了促进行政区划与经济发展和城镇化进程相适应，我国曾经在扩大城市规模和增加城市数量之间权衡，撤县设市和撤县设区是后者的重要方法。撤县设市带来了一系列的溢出效应、竞争效应、辐射效应，虽然因为竞争效应的负面影响扩大以及“假性城市化”而被一度叫停［40］，但是其正向效应和负面影响在不同地区的发展也有着明显异质性，有研究指出撤县设市在东部和经济发达地区有着明显的经济促进效应，而在中西部发展不充分地区效果不甚显著［41］。在新一轮的行政区划改革中，作为县域行政区划发展的重要方向，其因地制宜效果则是改革成败的关键。同时，撤县设市、撤县设区抑或是省直管县，还需要在一定区域内制定明确标准。在省直管县与撤县设市之外，还有改制县辖市、撤镇设市等创新构想与实践。

在行为主体方面，中央政府的基层政策执行职责主要在县级政府，而作为主要行为主体的县域干部，在政策执行过程中发挥着至关重要的作用。县域干部“作为中国干部队伍中数量最大的一个群体”，其状况直接关乎政权的稳定与改革的推进［42］。有研究将县乡干部称为“战略性群体”，从而分析地方政府能动性与政策执行之间的关系［43］。戴慕珍则提出“地方政府法团主义”来解释县、乡、村等三级干部的行为［44］。在激励机制方面，县域干部的晋升虽然面临“科级天花板”的问题［45］，但是通过任务层层分解的政绩考核体系，县级干部还是被引入“晋升锦标赛”中，晋升与否同组织培养、综合能力乃至环境机遇均有着密切的关系。除晋升以外，县域干部的“层级分流”与关系主义运作，也是影响官员考核与激励的主要因素。同时，“问责”已成为县域干部的一种主要激励方式［46］96，“避责”也已成为县域干部的一种主要行为取向。

县域治理的“一线指挥部”是县级党委常委会，作为县一级的领导核心，基本规模与任职分工及其背后的影响因素和调整原则［47］，对县域治理领导主体的运作效能有着重要影响。县委书记和县长之间的权力边界问题也尤其值得注意［48］，其中，作为县级党委“一把手”的县委书记，是“县域治理的核心行动者”［49］。县委书记对整个县域的发展来说，甚至可以一人代表整体意见，以其对县域条块资源的强大整合能力，组织动员全县资源“经营县域”［46］5。所以说，虽然县的权力需要进一步扩大，但是县级领导“一把手”的权力则需要进一步审慎，一旦县级“一把手”的权力过大，随之而来的风险性就不再是体制问题，而只寄希望于个人的职业操守和道德品质，这会引起很大的不确定性［5］，甚至导致县域政治生态的恶化。中共中央印发的《中国共产党党校（行政学院）工作条例》，就明确将县委书记纳入主要培训对象，中共中央组织部和中央党校也共同开办了县委书记研修班，对县委书记群体进行常规性的系统培训。而且，县委书记在官员履历中有着很显著的重要性，凡是履历中显示曾经担任过县委书记一职，在之后的晋升竞争中将会获得压倒性优势［7］。同时，也有学者提出县域官员的“异地任职”强化了县域公共权力“私有化”的可能，“流官当政”也“愈来愈不能满足央地两个治理主体相对独立的治理偏好”，“流官”注重升迁，“土官”则更加关注本地的利益网络，异地主官和本地官员之间的冲突分歧也易造成严重的政治资源内耗，“改流归土”也可以作为县域干部任用的参考趋向［50］。

（三）社会化与多元能力：县域治理的效能“接点”

治理效能是国家治理和县域治理的核心“接点”。治理效能由制度和政策共同决定，也是检验制度绩效的重要标准［51］。县域治理效能在内容上涵摄前两个模块，有着多个面向的广泛内容，其发展对县域治理的社会化程度和多元能力都有着新的要求，在这一发展目标的达成过程中，对县域财政发展和县域行政运作均有着显著的正向作用。

在国家治理体系和治理能力现代化的过程中，作为国家政权组织体系金字塔的“底座”和城乡之间的节点［52］，县域治理有着相当特殊而关键的作用。县域社会治理体系包含多元的治理主体、特定的空间范围和复杂的治理内容，不仅反映着体制运作情况和变迁过程，而且作为协调“国家—社会”的中间环节，集中体现着国家与社会的关系互动。建立在国家与社会关系失衡基础上的县域治理是脆弱且不可持续的，基层治理现代化要求进一步发挥社会的能动性。同时，基层正式治理与非正式治理长期处于彼此影响和互相协调的状态，传统治理“技术”与新型技术治理之间不断进行分野与融合，传统治理策略型技术（如“摆平”“搞定”“软硬兼施”）与创新性高新技术治理、大数据治理相比，前者以权力为依托，是正式治理能力弱化的表现，后者以科技为凭借，是新型科技治理能力提升的路径，二者既有重叠之处可以融合，也存在有待彼此商榷之处抑或补足点。正式治理和非正式治理、政治制度和非政治制度间的互动，在基层治理中表现尤为突出，这对县域治理社会化提出了更高的要求。例如，“乡情治理”利用传统文化与感情要素为县域社会治理提供助益［53］，“说服式治理”通过“正式制度下的非正式运作”，运用非正式资源通过沟通“说服”以实现治理目标［54］等。在常规治理方式之外，柔性治理能力的发展不断明确着县域治理社会化的指向。深入推进社会化治理，不断扩展多元治理能力，既是县域治理的效能“接点”，也是从注重经济效益到注重政治发展并最终落脚于治理效能的关键所在。

治理能力是判断县域治理效能的核心指标之一。随着时间的推移，县域治理愈发强调治理效能的提升，在治理具体能力层面则表现为对多元化程度的侧重。一方面，县域治理需要增强面对上级的政策执行能力；另一方面，县域治理不仅需要增强面对基层的回应和满足能力，还必须增强面向社会的实现公共秩序的能力。县域治理能力是判断县级政府治理绩效的重要指标，具体可以分为财政能力、服务能力和应急能力等三个构成要件［6］。其中，财政能力是治理能力的主要基础，包括收支与平衡，通过县乡财政收入稳定增长、县乡最低财力保障和引导财力向下转移可以有效保障县域财政能力，并为农村公共服务供给均等化奠定基础；服务能力是治理能力的重要表现，可以通过提供公共服务的对应性、普及度和贯彻力来衡量；应急能力则指向规避风险和稳定保障，涵盖内容比较全面，要求在财政能力的基础上保证多元能力的均衡储备与发展，这在新冠肺炎疫情暴发后表现得尤为明显。在治理体系和治理能力现代化的过程中，县域治理体系逐渐从结果管理向过程管理发展［55］，县域治理能力在财政能力、服务能力和应急能力等三个要件之外，尤为倾向于多元化治理能力的提升，即区位规划能力、行为主体能力和生态治理能力等。

1.区位规划能力。县域区位规划能力主要表现为对整体经济社会发展战略和县域空间综合布局的协调统一，以及对县域内各类要素资源的统筹考虑。县域在地理上具有承上启下的空间意义，其背后潜藏着独特的历史变迁与空间格局演化规律，同时，在地理空间因素之外，基层行政区划更是关乎国家权力配置、经济运行效率以及尺度重构倾向等多项重要因素［56］。在当前社会发展条件下，县域空间发展的平衡性、农村空间格局的科学化以及对个中发展规律的认识与把握，是县域治理中区位规划能力的重要指向。一方面，必须具备一定的过往回溯能力，掌握传统县域空间格局的历史演进与各类规律；另一方面，应明晰当代县域格局的发展趋势，把握整体地理格局与类型划分，进而顺应县域各异的区位特征和治理优势。除县域行政区划设置相关改革以外，县域内部的小区域行政区划也有进一步调整的空间。县域区位规划能力的有效发挥，有利于依托县、乡、镇、村的空间条件，优势互补，促进治理效能最大化。此外，还可以根据县域自身的特殊性区位，制定和规划治理策略与发展路径。例如，居于国家边界的边境县治理，便可致力于实现“县治”和“边治”的统一，并不断发展为“以县治边”“因边治县”“边县合治”的复合型治理［57］。

2.行为主体能力。县域治理的行为主体以县域干部为主，同时受其他主体的综合影响。行为主体能力直接关系到基层政策执行和社会吸纳，在县域治理过程中发挥着最直接的作用，并对地区发展产生深刻且持久的影响。在保证县委班子的规模和组成科学化的基础上，县委书记集合权力的分工协作，匹配县域运行实践的多元复合结构，必须明确“一线总指挥”的角色定位与职责使命［58］，与此同时，也要保证有效的权力协调和监督机制。除此之外，县域治理能动者结构的进一步多元化，是县域治理效能导向的基本要求。将具体的行为人纳入能动者分析视野［37］，从政治性、行政性、社会性、经济性以及个体性等多类型分析复杂的治理关系与角色作用［59］，是全面客观地发现和审视行为主体这一治理效能“接点”的重要条件。

3.生态治理能力。对经济发展追求的长期固守，使县域生态环境挑战相伴而生。生态治理视角的场域下移使生态治理愈发成为县域治理的主要重视方向，促使其不断提升生态治理能力。随着绿色发展理念向纵深落实，原本在大城市存在生态问题的部分企业开始往基层地区搬迁，这也使生态治理问题转移至县域。面对严峻的县域生态挑战，县域生态文明建设、自然资源优化和县域绿色治理迫在眉睫，县域生态治理能力提升逐渐成为县域治理效能“接点”的重要内容。近年来，各类新型治理能力也在不断地被提出和强调，对于县域治理能力多元化和发挥“接点”效能来说，也代表着重点关注领域的不断扩展与深化。

四、余论

当前，随着实务界各个层级与学术界多个学科对“县域”关注度的持续攀升，县域治理发展的机遇与挑战并存。在多项国家战略协同推进的大背景下，县域在乡村振兴、城乡融合、新型城镇化、中国式现代化和共同富裕等方面的关键作用，不断掀起研讨热潮，这一趋势既是县域治理效能得以充分发挥的有利时机，也是县域治理研究焕发活力的上佳契机。从现实角度看，县域治理既包含着普遍性和特殊性的有机统一，也包含着多元的研究视角，这就将县域治理“接点”置于事关成败的关键环节，一旦将县域内的各个“接点”安装成功，多元化治理能力实现高效能运转，那么基层治理现代化必将实现一个巨大跨越，国家治理现代化也指日可待。与此同时，这也使县域面临了多领域高质量发展的期待与压力，经过近三年的抗击新冠肺炎疫情，地方经济发展受疫情影响时有停摆，财政收入锐减，县域财政营收不平衡更加明显。在此背景下，国家政策不断向县域倾斜，以促进县域商业体系完善，通过刺激县域消费等方式实现“换道超车”。因此，县域治理效能“接点”的重要性尤为突出，在“财”“力”不足的情况下，只有在“开源节流”之外进一步引入新方略，才能减少治理成本、提升治理效能。从理论角度看，结合县域这一主题包罗万象的特质，县域治理研究涉及的领域必然会持续扩大，涉及学科也在不断增多，学科交叉和学科融合程度将进一步加深，但是本土理论的缺乏仍是当前面临的主要困境。当前，大多数县域治理研究有着较强的经验主义倾向，虽然具备细致的经验调查，但欠缺理论层面的深入分析和升华。县域治理既有着中国传统的历史延续性，又有着区别于西方基层建制的场域特殊性，这使得西方理论体系的适用性弱化。加之当前研究的多元化视角，对本土学术理论和话语体系提出了更高的要求。对于县域治理体系内的具体领域，也要进行精细化归类与融合。形成系统的县域治理理论和研究方法，打造县域治理的“地方性知识”，仍将是但不仅限于政治学、经济学、管理学和社会学等多个学科的重要发展方向。