农业绿色发展支持政策的问题、成因与路径

文／任晓刚 李冠楠 王 锐

一 引 言

2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出“加快推进农业现代化”的重要方式是“推进农业绿色发展”，而“推进农业绿色发展”的关键在于农业绿色发展支持政策。自加入WTO以来，我国农业国内生态环境与农业发展支持政策的变化特征主要表现为：以工业反哺农业阶段的农业支持保护力度促使转向对农业补贴，从实行农村税费体制改革试点到废除农业税的改革，实行最低收购价政策，临时收储政策，实行种粮农民直接补、农作物良种补贴和农机具购置补贴以及农资综合补贴等政策。在这一时期，我国农业发展支持保护政策运行效果存在以下的典型特征：即农产品阶段过剩与结构不匹配相对立和要素集约化使用与生态环境破坏相对立。

农业绿色发展支持政策不仅是农业绿色发展战略的重要支撑措施，更是农业生态环境治理的有效支持措施。从农业绿色发展演进来看，我国农业绿色发展经历农业生产过程的清洁化、实现产地绿色化和产品优质化和绿色成为农业高质量发展的内生动力三阶段。[1]而推动农业绿色发展的三大动力则来自机械水平、生产水平和人力资本三重因素。[2]相关研究认为，促进农业绿色发展转型的外在动力在于政府推动和市场需求，而交易费用、外部性、规模经济、风险管理以及成本效益则是促进农业绿色发展的制度逻辑，因此，解决好道德、技术、规制、和市场等方面的问题是推进农业绿色发展的重要途径。[3]与此同时，将推进农业用地规模化经营、加大农业生产源头化治理、促进农产品消费市场化改革等，作为推进我国农业绿色发展的重要政策途径。[4]

另一方面，农业生态环境治理必须同农业发展、农民增收有机统筹，通过建立农业绿色发展政策支持体系，进一步健全农业生态环境补偿制度，创建政府市场协同、多方主体参与、农业生态保护协调的农业生态环境补偿政策体系，进而强化农业绿色发展与农业生态环境治理统筹。[5]此外，农业绿色发展是农业生态环境硬约束下的发展，解决农业生态环境问题的根本出路在于农业绿色发展。[6]有研究强调，生态农业强调生态循环、绿色高效，要求通过合理开发和利用农业资源、发展生态农业和推动农业科学技术创新，进而实现农业生态环境保护治理。[7]生态农业的基本模式是生态环保、均衡循环、产能高效，[8]主要政策措施是通过建立并完善生态补偿范围与技术、培育农村生态建设补偿新主体、统筹生态环境补偿与绿色发展资金等政策体系。[9]

总之，推进农业绿色发展是实施乡村振兴战略和实现农业现代化的科学选择，是促进新时代中国特色社会主义农业经济健康发展的必然要求。当前针对农业绿色发展支持政策探讨较为广泛，尚未建立真正意义上的农业绿色发展支持政策体系，各个政策间也缺乏联动效应，且各个政策协调配合力度较弱，阻碍了农业绿色发展支持政策体系的建设和发展。有鉴于此，本文在分析现阶段农业绿色发展支持政策存在的主要问题及其成因的基础上，提出未来完善农业绿色发展支持政策的实践路径。

二 当前农业绿色发展支持政策的主要问题

（一）绿色支持政策力度有待提升

一方面，近年来，尽管我国农业绿色发展财政支持力度增长幅度较大，但总体规模仍然不足。根据OECD数据，自2005年到2016年，我国农业绿色支出从8.1亿美元上升到114亿美元，增长了近13倍；欧盟地区农业绿色发展支出则从2005年的100.3亿美元上升到2016年的478.4亿美元。可见，与欧盟地区相比，我国农业绿色支持仍然明显不足。另一方面，我国农业绿色发展支持在总体农业支持中占比较低，农业绿色支持增长速度明显慢于总体农业支持增长速度，农业支持政策与绿色农业挂钩力度和强度明显不足。

（二）绿色支持政策结构偏向普遍性

我国农业绿色发展支持政策基本上在生产者特定支持与普遍性支持两者间保持相对平衡的态势，体现了我国注重针对性农业绿色环境措施与普遍性农业绿色环境措施的均衡。但由于推进农业生态环境治理体系和治理能力现代化、环境治理体系和治理能力现代化更需要特定的农业生产者，而普遍性农业绿色支持措施往往降低了农业绿色支持针对性和支持效率，降低特定生产者的生产、经营、治理积极性，不利于提高农业绿色支持精准性，农业绿色发展支持效果并不明显。

（三）绿色支持政策工具数量不足

我国农业绿色发展支持政策工具包括强制性环境约束政策工具、自愿投入限制政策工具、无投入限制政策工具以及GSSE项下绿色支持工具，如退耕还林计划支持政策、草原生态保护奖励政策、退牧还草政策、土壤有机质水平试点补贴政策、土地整理和农业资源保护政策以及大型灌区连续配套施工与节水改造政策。虽然种类较为齐全，但绿色支持政策工具数量却明显不足，政策实施覆盖率、应用深度、资金灵活性程度和利用效率均有待提升，同时农业绿色发展支持政策工具不足，也会影响特定历史阶段特定市场条件下政策的调整、退出、替换、更新、升级等进程，从而影响农业绿色发展支持政策的稳定性。

（四）绿色支持政策运行机制不够畅通

在我国农业绿色发展支持政策实施过程中，往往缺乏有效的监督、执行、反馈机制，可能导致农业绿色支持的目标、导向更加模糊，进一步阻碍农业绿色支持政策的运行。同时，我国农业绿色支持政策更多偏向强制投入限制支持生产者和无投入限制的支持生产者，而缺乏自愿性投入限制支持生产者，使得绿色农业的生产者支持并没有建立真正有效的激励与约束机制，损害了生产者推动农业绿色发展的积极性，也影响政策效应的发挥。

三 农业绿色发展支持政策绩效不彰的主要成因

由于农业绿色发展支持立法保障不足、农业安全与农业绩效矛盾突出、生态环境保护与农业经济发展矛盾突出等问题的存在，使得农业绿色发展支持政策的政策效果也差强人意。

（一）立法保障不足

为确保农业绿色支持政策设计、运行和实施的科学性、前瞻性和有效性，不仅要通过立法保障并明确各级机构的职能界限，促进各级机构相互制约、相互协作，以确保农业绿色发展支持政策的顺利实施。还要通过立法确定农业绿色发展支持政策的重点目标定位，强化农业绿色发展支持政策的联动性、整体性。立法保障不足就会影响农业绿色发展支持政策在调整、改革过程中的实施。另一方面，单一农业绿色发展的政策模式导致各机构之间综合协同渠道不畅，金融、财政、科技、教育、海关、监管等部门之间的协调联动不够，各部门的补位协同机制不顺畅，导致整体农业绿色发展支持政策运行机制不畅，严重制约了农业绿色发展力度和支持效率。

（二）农业安全与农业绩效矛盾突出

农业安全包括粮食安全和农产品质量安全两个重要方面。由于我国小农粮食生产经营成本较高，粮食市场价格上涨，对国际市场粮食需求增加、依赖性增强；由于消费者消费结构升级，产业结构升级，粮食供需结构失衡，工业用粮与食品用粮结构失衡，粮食生产与粮食库存失衡，我国粮食安全面临挑战。同时，我国也面临着农民种植业养殖业质量安全意识薄弱、农药化肥利用率低、生产投入缺乏监管约束等问题，农产品质量安全问题突出。另一方面，由于我国农产品的市场价格弹性过小，农业自身弱质性、风险性、不稳定性较高，生产规模扩大难度较大等问题，特别是由于农业科技服务不足，农业生产效率相对较低，比较效益也相对较低，农业经营绩效欠佳。当农业科技投入、服务、应用不足时，生产者经营者为了追求农业绩效，往往选择牺牲农业安全为代价。正是由于农业安全与农业绩效矛盾突出，导致偏向普遍性生产者支持，以更多地维持农业经济绩效。

（三）生态环保与经济发展之间存在张力

我国农业绿色发展支持保护政策包括价格收购政策、农业产业政策、农业收入政策、市场调控政策、贸易促进政策等，还包括农地整备建设和人员培训等协同政策。若过度追求农业经营绩效，就会刺激农户过度投入和使用化肥、农药和农用塑料薄膜等化学合成物，易导致土壤、水体等多方面的污染加剧，农业绿色发展支持政策运行机制受阻，农业绿色发展政策执行、实施、评价、反馈等机制的畅通性受影响。

四 未来完善农业绿色发展支持政策的实践路径

未来，我们应着重考虑国计民生敏感性、农业产业生命力、国际竞争力、国际农业趋势、国家粮食生产安全等诸多因素，动态调整并完善农业绿色发展支持政策。

（一）加强立法保障

以立法形式对农业生态环境、农业绿色产业、农业经济发展等做出明确的法律规定，一方面，以立法形式规定财政补贴、金融融资来支持农业绿色发展政策制度的常态化、稳定化，避免因外部因素冲击而引发政策波动，破坏农业绿色发展支持运行机制；另一方面，通过立法保障，可促使农民对涉农财政补贴与政策金融形成较为稳定的预期，进而提高其从事绿色农业经营行为的积极性。

（二）调整政策结构

通过不断创新绿色支持政策，即绿色支持政策由生产者特定支持和普遍性支持平衡向以生产者支持为主转型，推动以农户为生产者主体的绿色支持模式，提高绿色农业支持效率。如可加大政策向农机具购置、农机作业、休耕轮作等补贴力度和范围等方面进行倾斜；对“绿箱”措施进行结构性调整，如加大政策向生物农药、缓释肥、水肥一体化等技术科研和推广、高标准农田建设、水利基础设施建设等方面倾斜。同时，应依据WTO农业改革趋势对我国农业环境保护进行结构性调整，统筹考虑重要粮食品种时代变化的敏感性，农产品进口时代变化的替代性，从而确定优先削减的种类，据此调整和更新农业绿色发展支持保护政策的结构，推动其同国际绿色支持政策的同步接轨发展。同时，推动加快落实以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案，推进农业由增产导向转向提质导向；推动加快完善主要生态系统农业保护补偿政策以及深化生态保护补偿制度改革配套协同政策，健全耕地、草原、渔业水域等重点农业生态系统的生态补偿政策体系，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。

（三）增加工具数量

一方面，增加供需政策工具数量。增加农业绿色市场技术政策工具，包括发展测土施肥技术、农药使用量管理技术、节水节能等新技术，同时融合农村土地整治、污水防治等农业生态环境补偿技术标准与补贴政策，可从根本上减少农药化肥等化学品使用量，减轻农业面源污染，改善农村土壤环境、水生态环境。农产品实行优质优价、分类补贴政策，通过提供优质农产品、增加农产品附加值的方式提高绿色农业发展的供给力，为绿色农业生产者带来收入的增长，提高农业绿色生产的积极性，增加生态环境治理投入，进一步改善农村水环境、土质和水质，增强粮食、蔬菜和水果等绿色农产品的品质，实现农业绿色发展与农业生态环境治理共同推进、有机循环。另一方面，增加激励政策工具。增加包括退耕还林还草、农村水利与山坪塘工程、安全饮水工程、农村土地整治项目，污水防治、垃圾废弃物处理、乡村环境整治工程激励政策措施，绿色粮食补贴政策、先进农业生产技术、养殖技术促进粮食安全、生态与水环境安全等农业绿色发展激励政策，不仅从环境保护准入控制角度规范农业生态环境行为，还引导、支持、激励农业绿色发展，实现农业生态环境治理与农业绿色发展有机结合。

（四）建立有效的执行、监督和反馈机制

在农业绿色发展支持政策运行过程中，建立严格的政策执行、监督、反馈机制，包括奖励惩罚措施、配套农业绿色咨询服务机构和系统、专业化第三方评估机构等，保障农业绿色发展支持政策运行机制的顺畅。明确的奖惩措施可最大限度发挥绿色直接支付制度、绿色发展交叉遵守制度的绿色支持功能，保障绿色支持政策有效、精准的执行和实施，同时，完善绿色支持政策的执行监督机制，有效约束和激励农户生产。绿色咨询服务机构和系统的配套既可保障农民增收，又可改善农业生态环境。专业化第三方评估机构可对绿色支持政策效果进行科学评估，畅通农业绿色发展支持政策运行机制，最终实现农业绿色发展目标。

（五）强化农业科技化发展

一方面，完善农业科技组织体系。深入推行科技特派员制度是转变农业科技组织职能的重要形式，也是提升政务服务能力的重要方式。组建由农业技术专项人员、党员干部、基层人员等农业科技特派员，对重大农业科技项目、重大农业科技研究项目等推进进度、推进方式、推进场景进行督导，提高政府政务服务农业技术的效率和质量。一是以留守人群中的村干部、种养大户、合作社负责人等为对象建立“农业能手”培育机制，使他们成为农业崛起的领军人物。二是培育农业发展的专业人才和合格的产业工人，让民间专业人才脱颖而出。三是多措并举，吸引人才回流，包括以科研院所、大中专院校、科技推广部门等为来源、科技传播为基础的科技人才回流。四是为小农户提供科技、信息、农产品营销等方面的服务，加强培训，提升其自我发展的动力和能力。

另一方面，完善农业科技服务保障政策体系。通过建设完善农业科技服务网络支撑体系，加强农业基础数据采集、整理与共享，以实现农业环境监测的常态化、动态化。具体而言，一是以县农技推广中心或土肥站为中心站点，在保持其传统土壤检测、报表分析、数据归集、农技推广宣传等职能的基础上，大力提高土肥、农技系统的运作效率；增加农产品检测、种植过程全要素投入和田间管理追溯信息数据采集职能。以中心站点的专业化农技服务为窗口，向乡镇服务网点辐射和覆盖。二是以核心乡镇为终端服务网点，整合科研实力雄厚的院所共同建设。例如，通过结合供销社乡镇网点的技术和运营优势共建乡镇级服务网点，网点要与本地化交通物流信息服务平台结合，为农户提供货物输送服务，加强与“通村村”合作，解决“上行”和“下行”的“最后一公里”问题。以县级中心站点为枢纽、重要乡镇为支点的科技网络服务体系，切实围绕农民核心需求、解决“两民”生产生活便利化、指尖化诉求，确保农业绿色发展的农业科技能力顺利落地，构建“产学研商技智”的一体化运行模式，使“两民”可以获得低价格的好服务、好产品。

（六）强化农业数字化建设

一是全面推进农业科技项目管理信息化，建设智能化、网络化、数字化的农业大数据服务平台，提高农业技术决策的科学性、合理性，释放农业数字创新巨大潜力。二是建立健全覆盖全民聚焦农业数字技能培育体系，增强农业数字创新新势能。不仅要加强对基层干部、农村教师、乡村医生等主体的数字技能培训，还要加强面向新型农业经营主体、返乡农民工、留守妇女等群体的数字技能培训。同时，要不断调整、完善、更新农业数字技能培训课程内容，创新农业数字技能培训方式、增加培训途径、拓展培训效果，进一步激发并增强农业数字创新活力。三是加快绿色农业大数据共享共用系统建设，可以更好规避农业生产风险、稳定市场供需，确保政府规划的可行性。通过农业服务中心站点和网点抓取农业产业第一手数据信息，实现数据共享和完全开放，构建农业大数据分析、治理、生产、经营和再生产系统。通过对数据的分析和挖掘，形成对农业产品未来市场格局的预测报表，将农业种植养殖风险控制到最低，保障农民收益，提振农户种养的积极性。