反腐败提升公众政治信任的过程与机制

文／曾 扬 何增科

一 反腐败与政治信任：理论溯源与研究拓展

从发生学和演变过程而言，政治信任是公民与政治系统互动的产物，它涉及公民、政治系统与特定价值观念间的复杂关系，是“民众基于理性思考、实践感知、心理预期等对政治制度、政府及政策、公职人员行为的信赖”。[1]尽管对政治信任在概念的具体表述与研究视角上千差万别，不过学界大致都认同，政治信任是公众对政府以及整个政治系统所做出与其期待相一致结果的信念或信心。[2]在政治信任研究领域，有一个问题受到研究者的长期关注：哪些因素能够导致政治信任的上升或下滑？或者说，什么是政治信任的来源？总体上，现有研究主要从文化主义和制度主义两条路径出发解释政治信任的来源问题。在制度主义解释路径中，腐败是学界重点关注的一个因素。有研究表明腐败会显著削弱公众对政府部门的政治信任。[3]既然腐败会削弱政治信任，那么反腐败能否提升政治信任？针对这一问题，众多研究者展开了诸多探索，大体可分为以下几个层面。

（一）反腐败通过降低公众对政府部门的腐败感知水平提升政治信任

由于反腐败绩效较难通过客观数据得到直接的体现，大多数研究者选择主观测量法，即研究者通常会将反腐败绩效操作化为公众对政府部门腐败状况的主观感知。要言之，公众的腐败感知水平越高表示政治腐败程度越高，表明反腐败绩效越差。相反，公众的腐败感知水平越低表示政治腐败程度越低，表明反腐败绩效越好。现有研究表明，腐败感知水平与政治信任存在负向因果关系。公众的腐败感知水平是反腐败绩效的重要体现，政府在推进反腐败工作时需要着重降低公众的腐败感知水平，以此提升公众的政治信任。

现有研究表明，反腐败能够显著地降低公众的腐败感知水平。安德森等人选取了东欧和西欧范围内的16个成熟和新兴民主国家开展问卷调查，他们发现那些生活在腐败水平更高的国家内的公众对政府官员拥有更高的腐败感知水平。[4]朱云汉等人在分析日本、菲律宾、韩国、泰国等8个东亚国家和地区反腐败案例的基础上也得出了类似结论。[5]

（二）反腐败通过增强公众对政府的绩效满意度提升政治信任

在政治信任来源的制度主义解释路径中，公众对政府的绩效满意度一直都是重要的中介因素。研究者发现，如果一项制度能够获得高水平的公众满意度，那么该制度也同样能够赢得公众的高度政治信任。一般情况下，当制度表现出公众性、透明性和廉洁性时，公众对政府的政治信任往往很高。[6]有研究发现，地方政府的客观治理绩效（如民生福利等公共产品供给）会显著地影响公众对政府的主观评价，进而影响后者的政治信任。当公众对政府的绩效满意度越高时，他们对政府的政治信任水平也会越高。[7]

反腐败制度对政治信任的影响与上述研究类似。现有研究主要从以下两个方面展开讨论：首先，反腐败会通过重塑政府公共形象的方式提升政治信任。持续不断的反腐败工作会向公众集中展示政府推进政治改革的政治决心，营造出一种风清气正、廉政无私的清廉政府形象。同时，反腐败会通过约束政府官员的行为并提高他们的办事效率等方式提升政治信任。基层政府官员，尤其是警察、工商执法人员等基层公务员是公众接触较为频繁的人员，他们的行为代表着政府形象。随着政府反腐败工作的不断推进，政府官员的日常行为会得到合理约束，他们的业务能力也将得到很大提升。在此情形下，公众会转变对政府部门的固有看法，提升其对政府的满意度。其次，反腐败会提升政府部门的办事效率，增强公众的政治效能感。现有研究表明，腐败会导致政府部门出现机构臃肿和人浮于事等问题，严重影响政府部门的办事效率，进一步削弱政府向社会供给公共服务的能力。相反，随着反腐败绩效不断提升，政治体系的制度环境将会得到极大改善，政府的治理能力和治理水平也将会得到显著地提升。[8]

（三）研究拓展：反腐败对政治信任的因果效应与因果机制

综上可见，现有研究在以下方面可以进行拓展：一是案例选择数量和类别的拓展。由于案例数量的限制，那些主要基于单一国家（如中国）案例的研究可能需要进一步评估研究结论的外部效度。二是时间段的纵向拓展。大多数研究者选择将时间限定在反腐败过后的一年内或一个时间波次（通常为5年）范围内，无法完全反映出反腐败对政治信任的动态影响过程。三是腐败测量指标类别和层次的拓展。现有研究大多采用主观测量方法，这种方法可能存在较大的内生性问题。此外，现有研究大多关注执政党和政府反腐败工作对公众政治信任的因果效应（causal effect），较为忽视考察两者间的因果机制（casual mechanism）。基于此，本文从制度主义视角出发，尝试提出一个中观分析框架，通过分析反腐败影响政治信任的过程和机制，以期提供新的知识增量。

二 反腐败提升公众政治信任的三个阶段

基于制度主义视角，反腐败对公众政治信任的影响本质上隶属于制度对文化的影响范畴。很明显，反腐败运动通常由政府主导发动，表现为一种自上而下的政治实践。政治信任是政治文化的重要环节，公众政治信任水平的变化往往是一国政治文化变迁的突出表现。由此可见，反腐败形塑公众政治信任其实是制度形塑文化的具体表现形式。

那么，制度是否能够塑造文化？相关研究已经证实了两者间因果关系的存在。托克维尔对美国民主政治的研究表明，成熟的民主制度孕育了美国社会的公民文化。阿尔蒙德和维巴的研究也表明，美国、英国、西德、意大利和墨西哥五国公民在政治文化上存在着明显的差异：美国和英国都拥有一种公民文化，西德和意大利都拥有一种臣民文化，墨西哥则拥有一种村民文化。造成这种差异的重要原因，在于这些国家在政治制度方面的明显差别。[9]普特南在关于意大利公民政治文化的研究中更是表明，意大利南北间的制度差异，是造成两地公民政治文化差异的重要因素。[10]何增科将社会制度对个体思维习惯的塑造过程描述为“制度形成—制度实施—制度绩效—制度合法化—制度社会化—认同与内化—思维习惯养成”等阶段，认为研究者应该将研究视角转向探讨社会制度对个体思维习惯的因果作用机制，而非仅仅分析两者间的线性因果关系。[11]

在实证研究层面，孙宗峰等人利用广东省两地级市市委书记落马数据进行分析，发现在短期内中国政府的反腐败工作显著地提升了公众的腐败感知水平。他们认为，产生这种现象的原因可能是公众在短期内会将被查处的腐败官员当作腐败本身，从而混淆了政府的反腐败努力与腐败之间的区别。[12]此研究结论得到了进一步佐证，后续研究表明：公众的反腐败期望会随着政府反腐败工作的持续深入而发生转变；短期内，查处地方政府高级官员会显著地降低公众的反腐败满意度；但从长期来看，随着反腐败斗争的常态化和监察制度的不断完善，公众会逐渐认可政府的反腐败努力，并持续提升对后者的政治信任。[13]因此，反腐败在短期内并不必然会带来公众政治信任的提升。只有当公众认识并理解政府的反腐败努力后，他们才会对政府的反腐败工作作出更为积极的评价。

基于上述分析，本研究将反腐败对公众政治信任的提升过程描述为以下三阶段：

（一）制度规范确立阶段：政府持续推进反腐败工作并产生良好的治理绩效

政府的反腐败工作首先会对政府官员产生直接的震慑影响。反腐败制度的建立为政府官员提供了约束机制、激励结构。一批腐败官员的查处标志着反腐败绩效初步显现。在该阶段，由于公众对本国现任政府的腐败感知水平较高，其政治信任水平呈现出下滑的迹象，威胁着政治体系的稳定。在此情形下，政府开始关注腐败问题对政权合法性的挑战，并意识到国内腐败问题的严重性和推进反腐败行动的紧迫性。为了有效应对国内的腐败问题，政府开始建立一系列的制度化措施，为国内的反腐败工作提供了正式的价值规范、预期目标以及政治保障。此后，反腐败制度措施开始付诸实施。

在此过程中，政府设置了专门的反腐败机构，配备了专业化的人员，赋予这些机构和人员相应的职权并提供充足的资金支持。在此基础上，一大批腐败官员受到了法律的惩处，政府反腐败制度措施的初期目标逐渐达成。此后，随着反腐败行动的不断深入，政府反腐败行动的价值规范开始逐渐被官僚体制内部的各级官员所接受，进而形成对后者日常政治行为的制度化约束。在这一阶段，尽管反腐败为官僚体制内部的日常政治运行提供了价值规范和制度化约束，但反腐败行动的绩效还未完全突破体制边界扩散到社会中，因而也就无法完全被普通公众感知到。

（二）绩效扩散阶段：反腐败绩效开始突破政府边界并进行社会化传播

政府的反腐败绩效需要借助政治教育和媒体宣传等手段来完成自身的“合法化”和“社会化”。反腐败绩效的“合法化”是指公众能够理解政府进行反腐败的目的是出于维护公共利益。反腐败绩效的“社会化”是指政府反腐败的制度规范成为社会的共享知识，公众接受并认可政府的反腐败工作。在该阶段，政府为了扩大反腐败制度措施的影响力，以期在全社会范围内营造出一种反腐倡廉的良好风气，开始将反腐败的成效扩散到社会中，并让普通公众感知到。而公众对政府反腐败绩效的感知主要通过两个渠道实现：公众的日常经验感知和官方媒体的宣传报道。

首先，在日常经验感知方面，公众发现周边涉腐政府官员陆续由于贪腐问题而受到了法律的惩处，他们开始相信政府反腐败的决心。同时，公众在日常生活中与政府官员接触时逐渐发现，他们能够通过正式的渠道与政府官员打交道，而非通过贿赂等非正式方式。此外，政府的服务质量也在稳步地提升，政务信息的公开性也在不断地加强，这些都使得公众在经验感知上接受并认同政府的反腐败取得了良好的绩效。其次，在媒体的宣传报道方面，政府的反腐败成效也可以直接通过官方媒体对腐败案件和贪腐官员的报道而为普通公众所了解。在此过程中，媒体报道的政府查处腐败案件数量在不断增加，查处官员的级别也在不断提高。这些报道既向普通公众展示了政府持续推进反腐败的决心，也旨在教育社会公众形成反腐意识，将政府反腐败的制度规范逐渐转化为被社会各群体所认可和接受的价值规范。

（三）绩效固化阶段：反腐败绩效成为“常识”，政治信任水平持续提升

在反腐败绩效实现了“合法化”和“社会化”之后，公众会充分了解和认同反腐败制度的良善和正义，并进而将反腐败制度内化为自己的行为方式和思维方式，最终转变自身对政府的政治评价，对现任政府持更高水平的政治信任。

在该阶段，随着政府反腐败力度的不断加大，公众对政府的腐败感知水平呈现出持续递减的趋势。在此过程中，公众对政府的清廉感知水平逐渐得到提升。同时，政府的反腐败行动有助于强化政府的治理能力和治理水平，改善政府的公共服务绩效，强化政府的回应性，进一步提升公众对政府部门的绩效满意度。当大多数公众都肯定政府的施政较为清廉且提供的公共服务质量较高时，就倾向于对政府持高度的政治信任。

三 反腐败提升公众政治信任的三维机制

综上，反腐败对公众政治信任水平的影响并非线性相关，而是需要一个包含三个阶段的转化过程才能逐步凸显。那么探讨两者间的作用机制就显得十分必要。只有当政府反腐败绩效先影响若干中介机制后再形塑公众政治信任时，反腐败对公众政治信任的形塑作用才会呈现出过程性。前苏联国家、拉美新兴民主国家的反腐败无法提升公众政治信任的一个重要原因，正是政府在反腐败后并未显著改善公众生活条件，从而无法提升后者对政府的满意度。相反，不少实务界和研究界人士都认为：中国公众政治信任水平在2015年之后得以显著提升，与反腐败政策通过直接或间接的方式改善了国内营商环境、提升了公共部门服务质量等相关。总体上，反腐败提升公众政治信任的作用机制有以下几个层面，见图1。

（一）通过推动经济发展增强公众的生活满意度

现有研究表明，经济发展与公众政治信任并非是简单的线性因果关系。例如，人均GDP和人均受教育年限的增长，并不足以持续提升公众的政治信任水平。这意味着，反腐败只有通过改善和提升经济发展的某些部分才能提升公众政治信任，主要包括如下两点：

第一，改善经济不平等状况，降低社会贫富分化程度。高度的经济不平等和贫富分化会极大削弱公众的生活满意度和主观幸福感，因此政府的反腐败工作要在推动经济发展过程中时刻注意将国内的经济不平等状况和贫富分化程度控制在合理水平。首先，通过打击数额巨大的贪腐和贿赂行为，会缩小收入差距。收入不平等并非仅仅由市场自发决定，也涉及收入分配问题。腐败会让少数官员在短时间内获取巨额财富，变相拉高社会的收入不平等水平。通过没收大贪巨腐违法所得，以及对违法商人处以巨额罚金等再分配手段，可调节社会的收入不平等状况。公众的生活满意度和主观幸福感会显著提升，进而助推公众政治信任水平的提升。另外，反腐败也可以通过促进社会资源的合理配置来改善机会不平等状况。政治腐败会干扰社会资源的合理流动，导致分配不均衡状况的出现。当社会资源分配不均时，某些行业和领域的财富会过度集聚，可能会对其他行业和领域形成挤出效应。政府通过反腐败工作可以净化金融、证券、房地产、煤炭等资本密集性行业的市场环境，进一步优化市场资源的配置，促进社会财富向市场其他领域的合理流动，从而让公众的就业机会更加均衡。北欧国家的经验表明，反腐败绩效越高的国家其国内居民的收入结构分布越趋于合理，国家的基尼系数也更小。

第二，明晰产权，促进市场竞争。腐败会扭曲产权结构，导致社会资源过度集中在少数人的手中。反腐败可打破这种畸形的产权结构，促进市场主体间的正当竞争，激发个体的创造力和活力。首先，反腐败可以为产权属性划清界线，避免公私产权不明对市场秩序的干扰。政治腐败在经济领域的一个重要表现是贱卖和侵吞国有资产，这种现象会极大地削弱市场主体间的竞争活力和创新意识。在反腐败过程中，政府可以通过建立一套竞争性的产权制度来为产权的公私属性划出一条明确的界限，从而确保市场主体间的良性竞争。其次，反腐败也可以通过规范政府与市场的关系来构建“亲清”的政商关系，避免政府公职人员过多地介入市场活动。韩国、菲律宾等国家官商勾结所产生的“裙带资本主义”导致国家出现经济泡沫和金融危机。通过规范官员与商人间的日常接触来优化政商关系，政府可以为商人正常开展经贸活动提供政策便利和法律保障。

（二）通过提升政府的公共产品供给能力增强公众的公共服务满意度

公众对政府的满意度是其政治信任的重要来源。政府在推进反腐败工作时只有不断提升公众的政府满意度，才能持续获取政治支持。总体上，反腐败可以通过提高政府公共产品供给水平能力来提升公众的政府满意度。主要包括以下两条路径：

第一，反腐败可以提升公共产品供给水平，增强公众的公共服务满意度。政治腐败往往会诱发公共部门内部机构臃肿，人浮于事，导致政府公共产品供给效率低下，无法及时为公众提供高水平的公共服务。反腐败行动往往伴随着新一轮的建章立制、风气整顿和效率提升，促使公共部门重新找回“公共性”。同时，反腐败还可以重塑政府的公共形象，提升公众对政府官员的清廉感知水平。新加坡政府自李光耀执政开始一直保持着清廉的公众形象，公众对新加坡政府的政治信任水平也一直处于高位。香港廉政公署的例子也表明，当政府能够扭转公众对政府的印象时，自然也能够提升政治信任水平。此外，反腐败可以规范政府与市场的关系，在明晰产权的基础上激发市场活力，当经济发展呈现良性运行状态时，政府将会有更多的税收收入用于公共领域，提升公共产品供给水平。

第二，反腐败也可以丰富政府公共产品供给的形式，促进社会公正的实现。政府公共产品供给能力不仅包括公共产品供给的水平，还包括公共产品供给的形式。一是反腐败行动会倒逼各部门建立公开透明规章制度和运行机制，进而更为严格地规范、约束公共权力的运行。北欧、新加坡和中国香港的例子表明，公开透明的政府运作模式可以规范官员的日常行为，并有助于政府及时发现和迅速反馈公众诉求、与时俱进地创新公共服务的提供方式。二是政府的反腐败政策法规会严格规范政府与市场、政府与社会的边界。在政府主导，社会和市场协同的治理背景下，公共产品供给的形式也将会变得更加丰富多样。

（三）通过取缔腐败亚文化净化社会环境

腐败亚文化是滋生政治腐败的文化基础。当公众处于腐败亚文化所浸染的社会网络中时，他们往往会浑然不觉腐败行为对社会风气的侵蚀。因此，需要通过反腐败行动来根除腐败亚文化，培养廉洁文化。当公众接受和认可廉洁文化的规范和价值时，他们的清廉感知水平将得到提升，社会资本和社会信任将逐渐形成，有助于提升公众的政治信任水平。

反腐败对推进廉洁文化建设的意义主要体现在：反腐败首先会在政府内部确立起一些正式的规范，政府官员会在日常政治实践中践行这些规范。这些规范会逐渐净化政府部门内部的政治生态，进而会逐渐形成一种反腐倡廉的政治文化。随后，这种政治文化所倡导的规范要素和价值理念会通过官方媒介的政治宣传、政府对社会的政治动员等方式向社会传播，并逐渐对社会成员的社会交往产生影响，持续塑造公众的思维习惯。社会成员调整自身行为以适应新的规范和价值，否则将受到新规范和新价值的惩罚。在此情况下，腐败亚文化将会逐渐被净化为清正廉洁的社会文化，公众对腐败行为的容忍度将大大降低。

反腐败净化社会环境有许多成功案例。例如，在芬兰、瑞典、挪威等北欧国家，政府通过“融廉入法”的方式，将廉洁奉公、公私分明等廉政文化要素融入本国的廉政文化教育活动中，以法治教育的形式劝导公众奉行廉政文化。在新加坡，李光耀领导的人民行动党政府在执政初期就倡导以儒家伦理立国，把儒家传统观念中的“忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻”作为新加坡公民的日常行为准则。而在中国香港，廉政公署下设社区教育处，该部门经常采取“廉政教育下基层”的方式，向基层公众宣传廉洁文化。

四 结 论

政治改革是提升政治合法性的有效路径。反腐败作为政治改革的重要环节，能够起到提升民众政治信任的重要作用。文化变迁是个极为缓慢的过程，往往需要很长的时间周期，而制度变革则相对来说更为迅速。因此，从短期来看，制度对于政治信任的解释力要比文化的解释力更强。就当前的研究来看，政治腐败是造成公众政治信任下滑的重要因素之一。如果将腐败比喻为“政治之癌”，那么反腐败则是切除这一癌症的“手术刀”，是政治改革得以顺利推进的重要手段。这意味着在推行以反腐败为核心内容的政治改革时，限制政治权力，实行政治监督是首要前提和目标。