“双减”政策落地的实然现状、矛盾冲突和治理路径*

蒋立兵 王依然

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》[1]，拉开了新一轮学业减负攻坚战的序幕。“双减”政策从校内外两方面入手，减轻学生过重的学业负担，强化学校教育主阵地作用，破除教育“内卷”困境，以期构建良好的教育生态，把学生培育成德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。“双减”政策出台后，其执行情况得到了研究者们的关注。郭尚武等对“双减”政策的实施进行了风险预判并提出了防范策略[2]。李广海等从博弈论视角出发，分析了政策执行过程中各利益主体之间的博弈，尝试探寻“双减”政策执行过程中产生的偏差问题并提出疏解对策[3]。刘复兴等揭示了“双减”面临的矛盾和所需处理的关系[4]。有关“双减”政策的研究大多采用逻辑推演法和问卷调查法，主要阐述“双减”政策实施过程中的现状和阻滞，尚缺乏对政策执行情况的质性调查，难以真正了解“双减”政策执行过程中所呈现的实然样态和政策相关利益群体的真实反应。为此，研究选取来自6个省份的中小学教师、学生、校长、家长进行质性研究，揭示“双减”政策落地的实然现状，分析政策实施过程中所遇到的矛盾冲突，进而提出治理路径，进一步推进“双减”政策的有效落地。

一、“双减”政策落地现状的质性分析

基于质性研究的非概率抽样原则，采取便利抽样的方法，研究从湖北、河南、广东、湖南、江西、四川6个省份选取34位受访对象进行半结构化深度访谈，访谈对象如表1所示。其中教师12人、家长10人、学生10人和校长2人。访谈内容主要包括：学校作业布置、课外补习与作业安排、课后服务情况、学校考试频率、课堂教学效果、学校政策执行等。平均受访时间约19分钟，总时长约650分钟。将录音转录成11余万字文稿后，以研究者本人为工具对访谈内容进行质性分析。

（一）作业总量得到明显控制，但作业设计质量有待优化

回顾新中国成立以来我国颁布的“减负令”，其实施效果多陷入“越减越负”的怪圈。过重的作业负担不仅对学生的身心健康造成了损害，而且成为阻碍基础教育改革与发展的“绊脚石”。“双减”政策以作业治理为抓手，强调分类明确作业时长，着力提高作业设计质量，减轻学生的课业负担；以规范校外培训机构为着力点，抑制资本扩张对教育生态的破坏。调查显示，“双减”政策落地后，校外培优机构基本得到遏制，学生课外作业负担得到明显减轻；学校纷纷推出作业清单、作业公示和作业监督制度，增强了教师“控量提质”的意识，学生的作业总量整体呈下降趋势。学生因作业引发的焦虑情绪得以缓解，但不同地区、不同学校、不同学段和不同班级的作业总量差异明显。

家长H：“双减”政策实施后，我家孩子的作业量明显减少了。作业完成后，他还有时间做自己喜欢的事情，基本不再抵触写作业了。

教师W：“双减”政策实施后，我在布置作业的时候，会有意识地减少学生的作业量。

表1 “双减”政策落地现状的访谈对象基本信息

“双减”政策落地后，作业布置依然存在诸多问题。一是作业目标“功利化”。受“唯智主义”作业观的影响，教师将作业异化为知识熟练加工的工具。远离儿童经验世界的作业，其功能囿于知识掌握和技能训练，“去生活化、去情境化”割裂了知识世界和生活世界的关联，忽视了作业对学生学科素养、活动素养和高阶思维的培养。二是作业内容“随意化”。教师一味奉行“拿来主义”，作业主要来源于五花八门的教辅资料。随意布置取代精心设计，忽视了学生作为独立个体的差异性。另有教师仍执迷于惩罚性作业的威慑效用，不仅没有指向学生的身心发展，反而徒增了学生的学业负担，甚至成为学生厌学的重要诱因。

教师A：分层作业的操作难度很大，我没有精力去设计这种作业。现在都是大班额，如果布置了分层作业，后续讲评也很困难。

学生Y：老师布置的作业就是刷试卷，有时候一道题会在不同的试卷上出现好几次，答案都记住了。

学生D：老师还会让我们罚抄，我最烦这种罚抄的作业了，对我一点用也没有。

（二）延时服务效用明显，但资源供给难以满足需求

课后服务是我国教育改革发展到一定阶段而出现的一种新型教育活动，是帮助家长解决“三点半”难题，提升人民群众幸福感的民生工程[5]。“双减”政策明确提出学校要延长课后服务时间，提高课后服务水平，满足学生多样化需求。“双减”政策实施后，课后服务项目的吸引力显著提升，其效用发挥明显增强。教育部在2022年2月15日公布的数据显示：目前课后服务实现全覆盖，自愿参加课后服务的学生比例由去年春季学期期末的49.1%提高到秋季期末的92.2%[6]。课后服务一是解决了家长上班时间要接孩子放学的难题，让家长实现了下班与接孩子放学的有效衔接，增强了学校的教育服务能力；二是丰富了学生的学习活动方式，学生在课后不仅可以在教师的指导下高效地完成作业，还可以参加体育、音乐、美术等趣味活动。

家长Y：学校延时服务的开展让我省了很多心，不用担心孩子的接送问题了。

学生P：相比在家里，我在学校写作业的效率高了很多，有不会的题目可以向老师或同学请教。

课后服务一定程度上满足了家长和学生的需求，但目前资源供给不足是制约课后服务质量的重要因素。一是学校基础设施有限，当全校学生同时使用场馆和器材时，不可避免地造成学生拥挤、硬件不足等问题。二是师资匮乏，目前学科教师是课后服务推进的“主力军”，但教师在进行课后服务时面临着时间有限与角色多样之间的矛盾、能力有限与需求复杂之间的冲突、责任的扩大化与经济的低回报之间的落差[7]。诸多客观因素导致课后服务极易被虚化。不少学校为求安全，低段学生往往被“圈养”在教室；为求分数，中高段学生一般被关在教室写作业、上新课。三是特色课程资源不足，由于缺乏统筹规划和专家引领，课后服务存在设计简单化、实施随意化、类型单一化等问题，甚至出现“学生想学但学校没开，学生想选却抢不上”的尴尬。

教师A：学生10个小时都在学校，他们真的很辛苦。我们农村学校提供给孩子们的学习资源太单一、太少了，满足不了孩子们的需求。

教师Q：学校音体美老师全部排上仍不能满足学生的多样化需求，但我们主科教师也不是十八般武艺都会，很难胜任课后服务的教学。

（三）考试管理政策得以践行，但评价滞后加剧家校隐忧

学业评价可以评判学生达成学习目标的程度，分析诊断学生的学习问题，为改进学生的“学”与教师的“教”提供依据[8]。在当下教育评价体系中，考试作为测量学生学业水平的手段被异化为获取高分的工具；学校演变为“考试工厂”，学生成为“考试机器”。“双减”政策明确指出要降低考试压力，改进考试方法，坚决克服“唯分数”的倾向。2021年8月，教育部办公厅印发《关于加强义务教育学校考试管理的通知》，强调要准确把握考试功能，大幅压减考试次数，合理控制试题难度，完善管理监督机制[9]。质性调查结果显示，中小学在“双减”政策落地后纷纷降低考试频率，甚至有学校取消了单元测、周考、月考，试题难度有所降低，考试排名不再公布。但考试管理政策落实在不同区域、不同学段和不同学校也有着不同的特点。比如，有初中学校将单元测、周考和月考放在早自习或午休时间，依然保持着较高的频率。

学生G：我们现在考试频率降低了，只有期中、期末考。

教师Z：学校这学期组织的考试频率降低了，试题难度也不大；学生成绩也不公开，如果家长打听，我会告诉他只关注自家孩子成绩即可。

“双减”政策落地后，学生的备考压力的确有所减轻，但有家长和教师也表现出了担忧。当评价标准不变时，只是降低考试频率和试题难度，难以及时准确地检测学生的学业水平，无法把握孩子的学习效果。家长因看不到学生分数而焦虑，继而又选择“地下培训班”“私人家教”等方式来缓解紧张情绪。考试频率的下降也给教师的教学带来了困惑，教师无法及时了解学生的学习结果，容易陷入教学决策的迷茫。

教师A：现在不考试，也不知道学生学得怎么样。担心学生不测试，觉得自己啥都会，结果一到考试，啥都不会。

学生P：现在考试压力的确降低了，但我不知道自己学得怎么样。有时候会给自己买试卷做，感觉还挺有用的。

（四）课堂提质增效得以关注，但教师变革素养亟待提升

课堂是学校教书育人的主阵地，其效果既直接关系到人民群众对教育的满意度，也关乎学校教育自身存在的价值。面对居高不下的学业负担，“双减”政策指出学校应开齐、开足课程，优化教学方式，确保学生学足、学好，通过提高教学质量来缓解家长的经济负担和教育焦虑[10]。调研发现，课堂提质增效得到了学校的高度重视。有学校通过重构教学模式，改进管理模式来提升课堂效果。例如，重庆树人凤天小学开展了“321成长课堂”，体现生本教育理念和分层教学思想，将浓厚兴趣和良好习惯贯穿教学全过程[11]。

教师P：这学期学校对课堂教学抓得很紧，推门听课的频率增加了，并且鼓励教师们开展以学习活动为中心的教学。

校长Y：我们非常强调以生为本进行课堂改革，定期邀请专家对教学和教研进行指导。

教师作为教学变革的践行者，其业务水平直接影响着教学的有效性。“双减”政策强调课堂提质增效的同时，也对教师的教学能力提出了更高的要求。教师不仅需要帮助学生夯实基础知识，还需深挖隐藏在知识背后的思维、观念、方法和价值观，让学生在参与多维活动中落实学科核心素养。但调查显示，“双减”政策落地后，教师们由于长期受“知识取向”教学思维的影响，仍沿用最简单粗暴的方式向学生传递知识，“满堂讲、满堂问”现象普遍存在，教学目标应试化、教材理解浅表化、课堂活动单一化等问题依然突出。此外，由于教师专业素养提升是一个缓慢而又艰难的过程[12]，教师出于认知“惰性”与路径依赖，往往不愿意主动改变，课堂教学变革陷入了困境。

学生Y：老师讲得太枯燥了，有时候上课控制不住地想睡觉。

教师Y：课堂效率低，我觉得还是自己的能力不够。我是新手教师，解读教材比较粗糙，课程理解不到位，抓不到重点，在上课过程中更多的是教答案。

（五）校外培训行为得以规范，但学科培优呈现复燃之势

“双减”政策明确指出，各地不再审批新的校外培训机构，从“量”上对学科类培训机构进行源头治理；从培训内容、培训时间、从业人员、收费标准等全方位规范校外培训的行为；要求地方政府对校外培训机构的违规行为进行严格查处。调查显示，“双减”政策实施后，校外培训行为得到有效规范。在时间上，校外培训时间大多集中在工作日的课后或晚上，一定程度保障了孩子的节假日休息；在内容上，校外培训机构教学内容基本按照国家义务教育阶段课程进行设置，超前、超标、超纲的培训得以遏制；在宣传上，以往出现在学校门口、公交、地铁和电梯等场所的广告销声匿迹；在收费上，“双减”政策实施后地方政府纷纷出台细则对违规收费进行整治，如预收学员培训费不得超过3个月或60个课时等，甚至已经出现单次缴费的现象。

学生Z：现在我上课外培训的时间大多都在放学后，周末和节假日基本没参加学科培训。

家长P：“双减”后，确实没有看到培训机构大肆宣传了，广告带给我的焦虑减少了。

校外培训机构因逐利而来，但真的会因监管而去吗？调查发现，校外培训机构呈“死灰复燃”之势。为躲过政府部门的监管，培训机构通过换“汤”不换“药”的方式尝试复出。有机构对名称进行“包装”，比如将语文培训改为“口才训练”，将数学培训改为“逻辑训练”，将英语培训改为“国际素养提升”。另有机构对培训地点进行隐匿，比如转移到居民楼、酒店、书店等场所，其“发现难、取证难、认定难”，增加了校外培优机构的治理监管难度。

家长C：不上辅导班不行啊，一没有校外辅导，孩子成绩就开始下滑，要继续培优。

家长J：今年暑假，我孩子班上有三分之二的家长又开始报辅导班了。

二、“双减”政策落地产生的矛盾冲突

（一）教师：专业发展与“超长待机”之间的工学矛盾

“双减”政策的落地有赖于教师的专业发展，需要教师提升课程理解、教学转化、活动组织和作业设计等方面的能力。调研发现，教师们在专业成长上还存在着诸多困惑。譬如，如何用学科核心素养统领课程与教学；如何开展基于大概念的单元整体性教学；如何改变“知识驱动”的教学，重构“活动、任务、问题”驱动的课堂；如何科学地筛选作业，在减量的同时保证学习效果；如何设计分层作业，实现学生的个性化发展，让学优生“吃得饱”、学困生“跟得上”。这些问题亟需通过教师学习研修来解决。

充足的时间资源是教师专业发展的首要保障。“双减”政策加剧了教师在工作岗位上“超长待机”问题，教师更没有时间和精力进行学习和反思。有教师反映，每天平均工作时长高达10小时，下班后还需备课、改作业、写反思、处理班级事务，每天都处于“高耗”状态，这样的工作强度严重挑战教师的生理和心理极限。“双减”政策落地后，教师的工作和生活边界越来越模糊，“忙碌起来连自己的孩子都没有时间照顾”是大部分教师的真实写照。教师在饱和工作量状态下，还要承担大量的课后服务工作，无疑会增加教师的工作负担。面对过长的工作时间和繁杂的工作任务，教师往往倾向于选择简便的传统教学法，教学变革能力难以得到提升。

（二）家长：显性支持和隐性忧虑之间的较量

“双减”秉持政策的公共性善意，旨在减轻家长和学生的压力，家长理应是“双减”政策的拥护者。一是“双减”缓解了家长因学校作业过多引发的教育焦虑。当学校布置超量作业时，容易导致亲子关系紧张。“双减”政策明确规定学校要健全作业管理机制，严禁给家长布置作业或要求家长检查、批改作业。政策落地后学校布置的作业量明显下降，学校教育向家庭教育“越界”现象得到控制。二是“双减”政策规范了学科培训机构，缓解了家长经济负担和心理压力。调查显示“双减”政策实施后，家长在校外培训的投入明显减少，经济压力有所减轻。

在当前经济发展不均衡和就业形势严峻的背景下，家长将升学视为孩子成才的通道。父母出于爱与责任的本能，只能不断提高对孩子的学习要求，以期孩子获得更好的流动砝码。然而，由于“双减”政策实施后学校作业减量、考试减频，以及优质教育资源的短缺和不均衡分布，家长担忧孩子成绩下滑或落伍他人，当教育需求无法在既有学校公共教育体系中得到满足时，家长只能在政策灰色地带处试探，不惜与学科培训服务提供者进行互利性“合谋”，参与“培训小作坊”或“众筹私教”[13]，以期给孩子抢占更多的优质教育资本，实现阶级稳固或阶层跨越。

（三）学校：政策执行与评价机制之间的博弈

学校是落实“双减”政策的主战场，“双减”政策所提及的作业管理、课后服务、课堂教学等内容均指向学校这一场域。美国学者艾利森（Graham Allison）认为，在实现政策目标的过程中，方案功用只占10%，90%取决于政策的有效执行[14]。调查发现，学校在政策落实过程中出现执行阻滞现象，主要表现为政策执行的彷徨和异化。政策执行的彷徨是指执行主体考虑到政策目标与自身利益相冲突时，对执行行为举棋不定。学校管理者一方面要回应政策，另一方面也担忧“双减”政策带来学生成绩下滑的风险，影响教育行政部门对学校的评价和资源的分配。政策执行的异化是指当政策执行者所执行的政策对自己不利时，就会在执行过程中出现表面上与政策一致而事实上与政策背离的行为[15]。有学校教唆学生对外否认学校组织频繁的考试以躲过政策监管，或将课后服务摇身变为给学生集体补习的时间。

学校政策执行的彷徨和异化很大程度上取决于对学生学业成绩的担忧，归根到底是教育评价机制的问题。学校尽管想从教育学立场关注学生素质的发展，但应试的评价体制会对学生进行分流、甄别、筛选，只能无奈地将目光聚焦于分数。

（四）学生：闲暇放松与升学压力之间的纠结

联合国《世界人权宣言》对“闲暇权”有明确规定：“人人享有休息和休闲的权利。”[16]可见，闲暇休息是儿童应有的基本权利。闲暇不仅是一个时间范畴，更是一个活动范畴，对于个体成长、社会发展具有重要的价值[17]。从时间范畴来看，闲暇放松能够提高学生的创造力水平。研究发现，当学生的大脑前叶被过重学习压力覆盖时，其创新能力将显著下降。自由的休闲时间可帮助个体远离紧张的学习环境，激发创新灵感，培育创造思维[18]。从活动范畴来看，闲暇放松能够促进学生个体素养的发展。由于长期伏案学习，学生思维被困在枯燥的符号世界之中，难以通过多维活动实现全面发展。而在闲暇时间里，学生可以参与内容丰富、形式多样的活动，提高其综合实践能力。

“双减”政策的颁布旨在归还本该属于学生的自由生长时空。调查显示，低段学生在“双减”政策落地后有了更多的课外时间。但在升学压力下，不少学生有时间也不敢放松。面对优质教育资源的供给短缺和刚性的“普职比”，学生面临着激烈的升学竞争，为实现“能升学、升好学”的目标，学生的课外时间往往又被繁重的习题和多个辅导班所塞满，“凿壁偷光、囊萤映雪”等“苦学”精神根植在众多家长的意识之中[19]，将未成年人的生命需要和情感需求淹没在“苦海”之下，闲暇休息时间被无情地压缩和剥夺。

三、“双减”政策落地矛盾冲突的治理路径

（一）完善“双减”配套措施，避免政策悬挂失灵

政策执行“浴盆模型”认为，政策制定者应根据执行效果及时完善政策内容，发挥政策的整体效应。一是增加课后服务供给，提高服务水平。课后服务属于公共产品，政府应在人力上，号召多元主体加入课后服务，如遴选大学生志愿者、退休教师等，回应课后服务人力匮乏的问题，给予校内教师专业发展更多的“留白”时间。在物力上，政府统筹协调校内外社会资源，拓宽课后服务的空间、内容和方式。学校要“走出去”，带领学生走进博物馆、纪念馆等，拓宽学生视野、体验社会生活。社会资源要“引进来”，由专业人员提供特色课程与教学服务，满足学生的多样化需求。在财力上，政府应明确课后服务的劳酬，增强教师参与的动力。二是建立学业负担监测网络平台，确保政策持续执行。政府可利用大数据、互联网+、人工智能等技术，结合聚类分析等方法监测学生的学习时间、学习效果和学习状态，综合评估学生的学业负担。三是建立常态化的校外培训监管机制，地方政府一方面提供投诉渠道，调动社会力量对隐匿的培训机构进行举报；另一方面建立时间随机、方式灵活的抽查监督机制，随机摸查校外培训机构违规办学行为，避免政策悬挂失灵。

（二）深化教育评价改革，修复区域教育生态

教育评价是引导教育改革发展的“指挥棒”和“方向盘”。为更好地推进“双减”政策的实施，亟需建立科学的评价体系。一是探索实施增值性评价，强化评价对象的进步幅度，淡化横向比较带给评价对象的影响，着眼于评价对象的过程性发展。通过对学生的增值性评价，引导家长、教师、学校从只关注学生成绩转向关注学生的发展。通过对教师的增值性评价，关注不同阶段、不同地域教师专业发展的差异性，扭转单纯依据学生分数对教师评价的局面，提高教师工作的幸福感和成就感。通过对学校的增值性评价，分析影响学生、教师进步的因素，促进学校不断提高办学水平。此外，借助于技术赋能评价方式的变革，通过大数据和新兴评价技术的加持对评价对象进行跨时空、全方位跟踪，实现评价结果的立体性、客观性和发展性，将评价指向学生行为、教师行为和学校办学的改进。二是探索实施综合性评价，实现评价主体多元化、评价方法的多样化。政府主导的教育评价往往打上“长官意志”的烙印，不仅强化了分数和升学的“GDP思维”，而且缺乏基本的人文关怀。实施多元主体评价，能够重新分配评价话语权，保证评价结果的客观性与公正性，将评价结果指向评价对象的发展，助力建设良好教育生态。

（三）推进教师减负进程，赋能教师专业发展

要缓解“双减”政策落地后加剧的工学矛盾，亟需政府教育部门和学校大力推进教师减负工作。首先，需要从法律上明确教师的工作职责和工作总量，保障教师的合法权益。其次，地方政府成立教师减负领导小组，通过调查形成教师“减负”清单，制止那些对“教”“学”没有任何价值的任务。第三，整合类似性质的考核，清理重复性评价工作，降低不合理评价带来的额外负担。最后，通过购买特色课后服务、教师轮流看管辅导等举措减轻课后服务的压力。另外，政府和学校还可为教师提供优质数字化资源库，减少教师搜索与加工教学资源的时间；教师也可利用智慧作业等减轻手工批阅和学情分析的任务。2022版新课程标准指出，课程实施要坚持素养导向，强化学科实践，推进育人方式的变革，回应了“双减”对课堂改革的要求。以学生学习为中心的教学强调以学生的问题为起点，以学科实践为过程，以学生的素养发展为指向，学生通过自身的能动活动促进自身素质的发展[20]。教师作为课堂的设计者和实践者，为适应以学生学习为中心的教学设计和课堂组织的要求，需要转变教学思维，由“教学”转变为“导学”。通过科学的学案引导学生开展自主学习，组织课中情境体验、问题探讨、任务探究、展示交流和质疑碰撞等活动，优化课后作业的结构和质量，通过多种类型的学科实践，推动学生学科核心素养的落地。

（四）加强家庭教育指导，理性确定成长预期

“双减”政策的出台进一步凸显了家庭教育的地位和作用。2021年10月23日出台的《中华人民共和国家庭教育促进法》明确提出：国家和社会有责任为家庭教育提供指导、支持和服务，各级政府应建立健全家庭学校社会协同育人机制，教育行政部门、妇女联合会协同推进建设覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，学校应组织家庭教育指导服务和实践活动[21]。教育行政部门和学校可通过家长课程、家长课堂、家长会议、定期家访等方式让家庭教育指导落地，提升家长的育儿水平。家庭教育指导价值本质上落实在家长的育儿观念和教育行为转变上。首先，引导家长树立儿童的全面发展观。孩子的成长与发展并非一蹴而就，短期的成绩并不能代表孩子当下的发展水平和未来的发展潜力。作为监护人，不仅要关注孩子的成绩，还要关注其独立思考、探索发现、批判质疑、问题解决等能力的发展，更要关注孩子作为未成年人的生命状态和生存状态。其次，引导家长合理设置育儿目标。孩子的发展受到诸多因素的影响，智力水平、家庭教育、社会资本等都可能对孩子的成长产生影响。过高的期望不仅无法让孩子健康成长，而且会带来额外压力，阻滞孩子发展的脚步。家长更不应该将自身未完成的目标和心愿强加给孩子，切忌把孩子当作自己的“私有物品”。

（五）弹性调适普职分流，源头缓解教育焦虑

普职分流的本意是为学生提供多元化的发展路径，以此来缓解教育的“内卷”。然而，目前职业教育的质量令人堪忧，家长不得不牺牲孩子健康来换取普高的“入场券”。刚性的普职分流将升学压力前置，加剧了家长们的群体性焦虑。2022年4月20日出台的《中华人民共和国职业教育法》（修订）指出，“在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”[22]，从法律层面上赋予了地方政府调整“普职比”的权力。因此，地方政府应关照学生需要和家长诉求，结合当地经济发展、人口数量等因素合理设定“普职比”，不断探索合适的普职结构，逐渐从强硬分流过渡到自然分流。或可借鉴欧美国家教育分流的经验，比如，德国主要采用民主化双向选择分流，学生在教育分流过程中依据兴趣、爱好、意愿来选择自己的教育轨道和流向，而非通过成绩筛选来实现强制分流[23]。再如，美国采用的是普职融合的单轨制，通过建立综合中学的方式，学生在校内学习各类综合性课程，逐步培养自己的职业倾向或学术倾向[24]。因此，地方政府需要综合权衡产业发展需要、办学条件和家长诉求等因素弹性调适普职分流比例，满足广大人民群众对高质量教育的追求，缓解家长的教育焦虑，重构良好的教育生态。