我国义务教育“双减”政策工具选择及优化研究——以《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》为例

郑宏宇

一、问题的提出

义务教育阶段减负是广受社会关注的热点话题，就其本质而言，减负是我国义务教育从教学本位向学生本位的教育理念的转变。自1955年教育部《关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》出台以来，国家和教育部多次下达“减负令”，“出台了50多项减轻学业负担的相关政策，其中，20项是专门针对减轻学业负担的政策”[1]173。政策的密集出台既反映出政府对学生学业负担过重问题的高度重视，也说明这一问题由来已久且治理成效不佳，甚至陷入越减负担越重的怪圈。

新治理理论代表人物莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M.Salamon）指出“公共行动的失败不是源于政府管理人员的无能或渎职，而更多是由于他们使用的工具和行动方式”[2]。换言之，政策工具是影响政策目标实现的重要因素，政策工具配置不合理可能是导致以往减负效能不佳的一个重要因素。自2021年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）实施以来，社会上既有支持的声音，也存在许多不同的意见。研究基于政策工具视角，通过采取内容分析法，以“双减”政策为分析样本，搭建“政策工具——政策内容”的二维分析框架，以此来审视“双减”政策体系设计是否合理，政策工具配置是否恰当，为后续减负政策不断优化提供一定参考。

二、研究文献

国内学者很早就认识到减负对义务教育改革的重要性，并就义务教育减负政策开展了较多研究。现有成果主要集中于以下三个方面：

（一）国家减负政策演变逻辑的研究

一是关于减负政策历史变迁研究。如有学者总结了新中国成立70年来减负政策经历了“关注身体健康、解决盲目追求升学率、推进素质教育和标本兼治”四个政策阶段[1]172。还有学者指出我国中小学减负政策经历了“以改善学生身体素质为中心的时期、以缓解升学压力为目标的时期、以提升教育质量为主旨的时期、以基础教育课程改革为依托的时期、全方位深化改革新时期等五个阶段”[3]。

二是就某一历史时期的减负政策成效及对策研究。如有学者就2010—2020年间义务教育阶段减轻中小学课业负担的政策成效进行了全面审视，并提出未来应当构建“教师教学—学生学习—学业评估的减负工作链条，政府管理—学校担当—家庭参与—社会支持的减负工作体系”的政策建议[4]。

（二）地方落实减负政策的效果研究

一是关于地方减负政策的文本研究。有学者就“双减”背景下“28个省89个市共计461份校内减负政策文本和校外培训机构规范政策文本”[5]21进行了分析，总结了地方政府减负政策工具存在使用不均衡、同质化等问题，进而提出了“优化减负政策工具使用结构，提升政策协同效力”[5]21的改进建议。

二是关于地方减负政策的实践研究。有研究机构就全国30个省（直辖市、自治区）137个地级市的“双减”政策实施效果开展了大规模调研活动，结果显示减负政策初步呈现出学生作业负担明显减轻的积极效果，但同时也凸显了“教师的作业设计负担与难度增加，考核制度与减负矛盾激化；学生自律性差异显现，家长学业忧患感显著”[6]的政策运行困境，这说明“双减”政策制定设计与执行效果存在偏差，还有进一步优化的空间。

（三）减负政策的国际化比较研究

研究成果重点梳理与归纳了国外义务教育减负政策的特点。如有学者对日本中小学义务教育减负经验和教训进行剖析，指出由于在“管理的具体化、质量监控、师资水平的提高等方面缺乏具体措施”[7]导致减负措施失效。有学者就美国教育减负政策进行分析，指出真正的“减负”是美国“教育总体结构和教育思想的根本改革”[8]，意在培养学生科学的学习方法和思维能力。有学者就韩国的减负经验和措施开展研究，指出改革旨在“扭转由考试指挥棒控制基础教育的局面”[9]的实质。这些研究成果为我国义务教育减负政策实践提供了相应的借鉴经验。

综上，学者们围绕义务教育减负政策的历史变迁、实施路径、对策建议、成效评价等方面展开了深入研究。这些成果对促进义务教育减负政策的理论研究和实践探索具有很强的借鉴价值，但现有成果大多集中于减负政策执行过程，而对于减负政策制定过程还缺乏系统、深入的探讨。从政策工具视角对“双减”政策文本进行量化分析，有助于深入把握“双减”政策工具选用情况和政策内容的内在规律，为后续义务教育“双减”政策的补充完善和实施改进提供有针对性的政策建议。

三、“双减”政策二维分析框架的构建

“政策工具作为机制、手段、方法、措施、桥梁，目的是实现政策目标”[10]，通过构建“双减”政策工具和政策内容的二维分析框架，开展“双减”政策文本量化分析可以系统呈现减负政策工具与政策内容的内在结构和关系。

（一）横向X维度：政策工具维度

政策工具研究的兴起始于人们对政策失效的原因和解决方案的反思。学界关于政策工具类型有不同的划分标准，如霍莱特和拉梅什（Howlett&Ramesh）根据强制性程度，将政策工具划分为强制工具、混合工具和自愿工具三类。麦克唐纳（McDonnell）和埃尔莫（Elmore）根据期望达成的政策目标，将政策工具划分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具和后期增加的劝告性工具[11]。克里斯托弗（Christopher）按照使用资源不同，将政策工具划分为信息工具、权力工具、财富工具、组织工具[12]等等。政策工具的不同分类标准反映了不同的研究视角，但都体现了政策主体为解决政策问题、达成政策目标而采取的手段和方法。

“双减”政策旨在通过义务教育减负改革重塑教育生态，实现教育高质量发展，体现了政府以目的为导向的政策设计理念。这与以政策目的为划分依据的政策工具类型具有契合性，有助于提升对“双减”政策工具研究的解释力。因此，结合“双减”政策文本，需要构建以命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具和劝告性工具为模型的政策工具X维度。

具体来看，命令性工具是“一种典型的理想取向工具”[13]，集中体现了国家意志和政府权威，它通过自上而下的强制性命令要求政策目标对象遵守和执行具体规定。在“双减”政策文本中命令性工具多以“规定”“许可”“禁止”等词语表述，如“严禁要求家长检查、批改作业”。激励性工具体现了对政策目标对象行为后果的激励或惩罚，通常以短期直接效用为主，“双减”政策中多用“奖励”“表彰”“惩罚”等词语表述，如“教师参加课后服务的表现应作为职称评聘、表彰奖励和绩效工资分配的重要参考”。能力建设工具是指对政策目标对象提供信息、资源、平台等，从而提高政策目标对象的政策执行能力，强调长期持续效用，“双减”政策中多以“信息”“教培”“资源”等词语表述，如“免费向学生提供高质量专题教育资源”。系统变化工具是指“在个体和机构之间进行权力转移的政策工具”[14]，如组织机构的成立、撤销或合并，机构职能转换及制度建设等，体现了政府权力的重新分配，是对改革具有重要影响的政策工具，“双减”政策中多以“机构调整”“制度建设”“职能转换”等相关表述，如“建立作业校内公示制度”。劝告性工具意在引导政策目标群体形成与政策导向相一致的价值观念和具体行动，与命令性工具的强制性不同，劝告性工具更侧重于柔性引导，体现了政府希望通过宣传、教育、号召等手段对政策目标群体施加潜移默化的影响，其中又可细分为象征声明、基本原理、贴标签、劝诫四个类别，目的在于强调政府在改革过程中所遵循的价值观念。象征声明代表了政府倡导的改革目标的优先级；基本原理则是反映改革价值观念的一致性；贴标签代表了政府的宣传引导偏好以推进政策实施；劝诫则是对目标群体的教育引导。“双减”政策中多用“鼓励”“弘扬”“引导”等表述，如“引导学生自愿参加课后服务”。

（二）纵向Y维度：政策内容维度

对政策工具的分析能够揭示“双减”政策文本所使用的政策工具结构特征，但是政策工具只是实现政策目标的手段，政策目标和工具组合运用却离不开政策内容的分析。政策工具来源于具体政策，为了全面系统地把握“双减”政策内涵，应在对“双减”政策所使用的政策工具进行分析的同时，进一步构建“双减”政策内容的分析维度。“双减”政策文本共分八个部分，按照具体内容可以概括为政策要求、作业管理、课后服务、校外培训、教学质量、支撑保障、试点探索、组织实施等八个政策内容要素。具体来看，政策要求规定了“双减”政策的指导思想、工作原则和工作目标，指明了“双减”政策开展的方向；作业管理是关于减轻学生过重作业负担的具体要求，旨在压缩作业总量和时长，引导学生形成良好的学习生活习惯；课后服务体现了学校教育要满足学生多样化发展需求的育人理念，对学校、教师、教育资源供给等方面作出了规定；校外培训旨在依法依规从严管理，全面规范各类校外培训活动；教学质量是通过加强质量建设，确保学校办学活力和学生学习动力的具体规定；支撑保障涉及改善课后服务条件、完善家校社协同机制等热点问题；试点探索明确了开展“双减”治理试点工作的计划、要求；组织实施则是关于各部门系统部署、分工协作的政策安排，确保将减负工作落到实处。

基于以上政策工具X轴和政策内容Y轴的分析，构建了基于“政策工具——政策内容”的“双减”政策二维分析框架（见图1）。

图1 “双减”政策二维分析框架

四、“双减”政策工具分析

为了能够科学合理地开展二维分析，对政策工具进行量化统计，对于涉及多种政策工具的某个分析单元选择重复统计。最后利用图1所示的二维分析框架展开横向、纵向及横纵交叉分析。

（一）编码方法

对政策文本内容划分并编码是展开二维分析的前提条件。而“分析单元是政策内容量化分析中最重要也是最小的元素，可以是独立的字、词、句、段落等”[15]。基于文本特征选择按句编码的方式，最终解构为93个分析单元（见表1），限于篇幅仅节选部分。

（二）X维度：政策工具维度分析

对政策工具分布情况归类统计有助于开展精准、量化的评判，表2清晰展示了义务教育“双减”政策工具的使用频率及分布情况，可知五类政策工具均有使用，但按照出现频次不同呈现的类别化特征，大致划分为三类：

表1 “双减”政策文本内容分析编码表（节选）

1.高频使用工具。“双减”政策中命令性工具出现55次，占比53.4%，远超其他四类政策工具出现频次。命令性工具中规定出现41次，占比39.81%；禁止出现14次，占比13.59%；许可没有得到配置。在“双减”政策中之所以大量配置命令性工具，这与它自身优点和政策目标是分不开的。命令性工具的权威性和强制性能够对特定政策目标群体实现自上而下的控制，并且使用成本较低，便于较快推行。这反映出政府在治理学生学习压力不断增大、校外培训无序扩张的问题上的政策工具使用倾向，期望尽快将义务教育减负工作落地落实。但“双减”不仅要减轻学生负担，更要提升教学水平，过度使用“一致性的命令要求也会导致各地方差异考虑不够和对不同情境的忽视”[16]48。如在对待课后服务时间问题上，一刀切的政策忽视了学段差异、学生和教师个体差异、城市与农村差异，可能会影响政策执行效力。

2.中频使用工具。“双减”政策中劝告性工具使用30次，占比29.13%；系统变化工具使用13次，占比12.62%，为使用频率中等的政策工具。劝告性工具中劝诫使用28次，象征声明使用2次，基本原理和贴标签均未使用。劝告性工具为“双减”政策中使用频次排第二的政策工具，政府大量配置劝告工具在于其方便灵活且成本较低，旨在表明政府开展义务教育减负的立场和态度，通过宣传教育和思想引导的柔性方式改变义务教育各利益相关方的认识和行动。但劝告性工具起效较慢且内部各子工具使用不均衡可能会减弱对政策群体的影响力。系统变化工具中制度建设使用10次，机构调整使用3次，职能转换未得到使用。系统变化工具着眼于义务教育减负的系统性、全局性变革，体现了决策者对于义务教育管理制度的重新制定，有助于调节义务教育公共服务供给、调整师生行为一致化。但从文本“组织实施”部分不难看出，“双减”政策偏好使用制度来加强对学校、培训机构的监管和整顿，而机构调整的低频使用和职能转换的缺失则说明政府相对重视部门联合行动而缺少机构职权的调整。

表2 政策工具分布表

3.低频使用工具。能力建设工具和激励性工具为使用频次最低的政策工具，使用次数分别为4和1，占比分别为3.88%和0.97%。能力建设工具凸显了政府积极创设各种渠道、资源和平台等，鼓励学校和教师创新教育形式，提升服务水平，促进学生多样化发展的能力和水平，旨在为构建高质量教学体系打下坚实基础。但信息和教培子工具未得到使用，可能会在一定程度上影响教师教学能力提升和资源平台的使用效率。不同于命令性工具的统一强制性，“激励适合于鼓励差异”[16]51，合理使用激励性工具能够调动教师探索提升教学质量和课后服务的积极性和主动性，鼓励教师充分发挥教学主体的能动性和创造性。鼓励先进和选树典型可以形成模范带头效应，促进教师荣誉感的提升。但“双减”政策中激励性工具配置明显不足，可能会在一定程度上影响教师积极性的发挥。如有教师在调查研究中提出“课后服务对我们来说就是加班，但是加班并没有按加班工资来核算”[17]，这说明配套激励机制和保障机制还有待完善。

（三）Y维度：政策内容维度分析

通过对Y维度八个政策单元和X维度五个政策工具的交叉统计，可以得出“双减”政策各内容单元使用政策工具分布情况（见表3）。为便于分析，将八个政策内容单元大致划分为政府管理和具体实践两个类别，其中政府管理包含政策要求、支撑保障、试点探索、组织实施四个内容单元；具体实践包含作业管理、课后服务、教学质量、校外培训四个内容单元。

通过表3可知，在政府管理类别中，四个政策单元共计使用政策工具占比36.9%，其中政策要求只运用了劝告工具4条、命令工具1条，占比只有4.85%，支撑保障和试点探索使用政策工具居中，组织实施使用政策工具17条，占比16.51%。在这四类政策单元中，命令性工具使用数量最多，共计19条。系统变化工具位居第二，共使用9条，其余为劝告工具8条，激励工具和能力建设工具各1条。在具体实践类别中，四个政策单元共计使用政策工具占比63.10%，其中校外培训使用政策工具最多，达22条，占比21.36%，作业管理、课后服务、教学质量使用政策工具依次为16条、15条、12条。在这四类政策单元中，命令性工具使用数量最多，共计36条，其余为劝告性工具22条、系统变化工具4条、能力建设工具3条，激励性工具未使用。

整体来看，各政策单元内政策工具使用数量差别较大，呈现出类别化特征，具体实践类别中政策工具使用集中，充分凸显了“双减”改革的重点。

一是校外培训单元政策工具数量最多。其中命令工具占比最大，这突出反映了本次“双减”政策改革的重点之一就是规范校外培训机构审批、服务和运营等，这是与近年来我国“初步形成了以作业减负和校外培训减负为主体减轻中小学生学业负担的政策体系”[5]26相呼应的，体现了减负内容结构和政策工具组合的不断更新。

二是校内减负单元政策工具占比较大。校内减负包含了课后服务、作业管理和教学质量三个政策内容单元，这是“双减”政策的另外一个重要组成部分。通过命令性工具、能力建设工具、系统变化工具和劝告性工具的组合运用，积极回应社会关切，减轻学生学业负担和家长负担，体现了“双减”政策致力于建设高质量义务教育体系，构建义务教育良好生态环境，落实立德树人根本任务的应有之义，但缺少激励性工具可能会影响教师工作积极性。

三是政府管理类别政策工具使用数量较少。在这一类别中政策着力点也有所不同，“双减”政策偏重于组织实施，但政策要求、支撑保障和试点探索用力不足。特别是本就有限的政策工具过多集中于命令性工具，其他四类工具数量之和还没有超过命令性工具，并且激励性工具和能力建设工具使用频率明显偏低。这充分体现了政府注重通过“双减”政策的刚性手段来强化政策支持和组织运行，而较少关注政策的发展性，长期来看可能会存在政策工具使用结构失衡。

表3 政策各内容单元使用政策工具分布表

五、研究结论及优化建议

（一）研究结论

1.政策工具的过度使用与使用不足并存。命令性工具和劝告性工具占比达82.53%，而激励性工具、能力建设工具和系统变化工具仅占17.47%。大量实践表明“单一的政策工具难以应对复杂的、差异化甚至冲突化的现实需求”[18]。义务教育减负作为减轻学生学业负担的一项长期性、系统性工程，需要综合运用多种政策工具才可能解决较为复杂的问题。从政策内容单元来看没有任何一个政策单元能做到全部政策工具的组合运用。例如各类政策单元普遍忽视对激励性工具和能力建设工具的配置；只有支撑保障单元运用了四类政策工具，但使用数量偏低；过分强调对命令性工具的使用。这样的政策工具运用方式反映出政府在推进义务教育“减负”过程中过分倚重规定、命令等强制性手段的政策偏好，而这样的偏好显然缺少考虑政策环境差异等影响因素，虽然短期内能够尽快规范学校教育活动和校外培训活动，但容易出现“象征性执行”“照搬式执行”[19]的现象。

2.校内减负和校外减负政策工具结构差异明显。校内减负和校外减负是“双减”政策的两大重点内容，而政策工具使用结构存在内部差异。一是命令性政策工具侧重点不同。虽然校内外减负都注重命令性工具的运用，但校内减负偏重于“规定”教师怎么做，强调服务水平和教学质量，较多应用了命令性工具和系统变化工具，其他类型工具应用较少。如在“双减”文本中，要求教师“加强作业完成指导”“提高作业设计质量”“认真分析学情”等。校外减负单元偏重于“禁止”校外机构做什么，强调从严治理、合法合规，其他四类工具使用很少。如“严禁超标超前培训”“严禁资本化运作”“不得高薪挖抢学校教师”，其意在加强整改。二是劝告性工具着力点不同。校内减负单元劝告性工具数量达21条，而校外培训单元劝告性工具仅有1条，如号召教师“优化教学方式”、学校要“积极推进幼小科学衔接，帮助学生做好入学准备”、教育部门要“指导学校健全教学管理规程”等，这充分体现了政府更加注重通过宣传教育不断增强学校和教师的政策感知度和执行力，加强和改善学校教学育人主阵地建设，而将校外培训定位为学校教育的补充和改善。

3.政策工具的使用频次与政策内容重要性不匹配。一方面是政策内容表述模糊。在我国当前政策语境下，考虑到政策环境的差异性，一定程度的政策模糊不失为一种有利于政策顺利推行的策略。但政策模糊同时也是一把双刃剑，它会造成政策目标群体的政策感知偏差，进而影响政策执行效率。从“双减”政策的相关内容来看，一些政策表述比较笼统，有待进一步明确。如“双减”中规定课后服务人员由本校教师、退休教师、社会专业人员和志愿者四类组成，人员构成的多样性虽可缓解师资力量不足，但可能造成服务效果的不确定性，同时还带来人员管理的复杂性等各种问题。再如服务内容和形式的多样性让政策只能给出鼓励和探索的要求[20]等。另一方面是政策工具与政策内容匹配度不强，这就造成政策工具不能很好地支持政策内容。如教师能力建设是提高教学质量的重要环节，直接关系教学育人的效果，是促进学校教育高质量发展的必然要求，但是能力建设工具和激励性工具的缺失与“双减”政策中提出的“提升学校教育教学质量”的要求不相符，这些方面还有很大的政策改进空间。

（二）优化建议

理想的政策制定应加强政策工具的有机组合，在功能上实现互补，以形成政策合力，发挥预期的政策效应[21]。研究借用政策工具和政策内容的二维框架分析了“双减”政策基本情况，在结合理论研究和实践探索的基础上，对未来“双减”政策优化提供以下建议。

1.突出均衡协同，创新政策工具使用机制。首先，创新政策工具选择机制。充分研究“双减”政策的目标和任务，科学认识不同政策工具的优缺点、效果、成本等因素，结合“双减”政策出台半年多来的各地实践经验，坚持以命令性工具为抓手，优化各类工作的组合配置，确保“双减”政策在实践中不走样、不变质，提升政策工具综合治理效能。其次，构建“双减”政策工具动态调整机制。新时代义务教育减负必须坚持与时俱进，根据不同政策环境动态调整政策工具，各地应当结合当地经济、社会和教育实际，灵活配置政策工具，避免政策工具的机械化运用、同质化倾向和选择性执行，充分消解执行过程中的梗阻，增强政策工具的整合力。再次，构建政策工具反馈回应机制。教育管理层必须及时了解学校、教师、学生、家长各层面的政策诉求和意见反馈，减负绝不仅仅是减轻学业负担，更代表了对义务教育规律的尊重。与其说这是作业负担的减轻，不如说这是教学理念的革新，必须汲取之前减负政策的历史经验教训，制定减负新政的协同策略和反馈机制。

2.实现精准匹配，提升政策执行效力。“双减”的政策要旨在于建设高质量义务教育体系，而减轻校内负担和校外负担这只是实现最终目标的手段，因此“减负”的同时更要注重“增效”，要注意政策工具和政策内容的精准匹配。首先，要精准把握政策目标。政策工具是为政策目标服务的，要明确把握“双减”政策立德树人的宏观目标、教育体系和教育生态双提升的中观目标、减轻学生和家长负担的微观目标，针对不同的目标匹配不同的政策工具。其次，要切实把握开展“双减”的社会背景。政策工具效用的发挥离不开具体的政策环境，在政策设计和政策执行上必须坚持中央政策的顶层设计和地方基层的因地制宜相结合。命令性工具、劝告性工具和系统变化工具的大量使用强化了自上而下的管理，但还需要能力建设工具、激励性工具来鼓励基层创新，激发基层活力，实现自下而上的治理。再次，加强以往减负政策的经验反思。既要开展国家层面不同历史时期减负政策的纵向对比，又要注重对地方政府减负政策执行情况的横向比较。既要避免各地在减负实践中的“不作为”，也要避免地方减负实践中的“乱作为”。

3.强调价值导向，丰富减负政策内容要素。只有日臻完善的义务教育减负政策才能为学校育人高质量发展提供路径遵循。政策设计应始终将立德树人根本任务贯穿义务教育全过程，积极引导义务教育实现知识传授、能力培养和育人理念相结合。首先，要加强能力建设。校内减负要注重提高能力建设工具、激励性工具、系统变化工具的使用。能力建设旨在提升课堂教学和课后服务水平，系统变化旨在促进基础教育的公平有效，激励则有助于提升政策目标主体的内生动力，其最终目标都指向了高质量义务教育体系的建立，实现义务教育的良性发展。其次，要做好宣传引导。校外培训在坚持命令性工具为主导的前提下，要注意劝告性工具的合理使用。对于学科类机构统一登记为非营利机构的政策要求，要引导校外培训机构准确认识行业定位，深刻认识“双减”政策初衷，凸显校外培训的公共服务属性，主动将无序的市场竞争行为转型为促进教育健康发展的育人思维，实现学校教育和校外培训协同合作的新教育体系的构建。再次，要细化“双减”政策的配套制度。出台科学的“双减”政策评价指标体系和配套实施方案，切实减轻教师的非教学负担，真正将精力放在教学育人上。尽快建立和完善校外培训机构的法律法规，规范各类培训机构经营活动，促进家校社和谐发展。