关于创新开发区管理体制机制的思考

白冰 潘效华

开发区主要是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、物流园区等实行国家特定优惠政策的各类经济功能区，是我国改革开放的成功实践。开发区因其具有空间布局明确、主导产业明晰、基础设施完善、管理机构健全等特点，为地方“筑巢引凤”、引导产业集聚、改善投资环境、发展开放型经济发挥了不可替代的作用，逐步成为推动工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台，对区域经济发展起到极为重要的推动作用。

近年来，随着经济社会飞速发展，开发区管理机构的管辖服务范围不断扩大，功能定位随之产生改变，开发区内部运行的体制机制也伴随着出现了矛盾和问题。为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，各类开发区亟需契合时代发展需要，大刀阔斧地进行体制机制创新，真正建设成为新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制机制创新的先行区，形成区域经济增长的“新型核动力航空母舰”。基于此，商丘市委编办准确把握中央、省、市最新文件精神，先后对市域内开发区进行了全覆盖式的“家访摸底”，在掌握实情基础上，学习借鉴外省市开发区改革的成功经验与做法，深入系统地研究与思考开发区体制机制改革在新形势下的发展方向。

一、商丘市开发区管理体制机制现状

近年来，商丘市坚持实施创新驱动战略，凭借市城乡一体化示范区地处“三重黄金交通米字架”的突出交通优势和完善的承载能力，带动引领全市开发区高质量发展，着力打造产业新区、生态新区、文化新区和智慧新区，助力商丘市加快建立自主创新体系，为建设“开放、先行、示范”的省级一流开发区作出了积极贡献。

（一）市级

为全面落实“五位一体”总体布局和“三化”协调、“四化”同步的发展道路，商丘市从城市转型发展、内涵提升和空间整合的角度，于2011年设立商丘市新区，2014年更名为商丘市城乡一体化示范区，力争为全市经济社会高质量发展发挥示范引领作用。商丘市城乡一体化示范区位于市区东部，总面积约328平方公里，空间范围包括经济开发区、综合物流产业集聚区、商务中心区3个经济功能区，辖5个街道办事处和3个乡（镇）及1个高铁东站管委会，人口约37.5万，是全省示范区中起步较早、规模较大、发展成效较为显著的示范区之一。根据市委、市政府对市城乡一体化示范区的功能定位，商丘市委编办结合实际对开发区体制机制改革工作进行积极探索，分别于2014年和2015年提请市委编委印发了《关于商丘市城乡一体化示范区、经济开发区、综合物流产业集聚区管理机构职能整合、机构编制调整和市直部门派驻机构设置调整有关问题的批复》《关于进一步调整理顺市城乡一体化示范区管理体制和机构设置有关问题的通知》，明确市城乡一体化示范区党工委、管委会的工作职责由综合协调扩展为具体管理辖区内的组织人事、社会事务、财政、建设、环保、城市管理、交通运输和行政执法等工作；经济开发区管委会、综合物流产业集聚区管委会、商务中心区管委会等3个功能区主要负责招商服务工作，归由市城乡一体化示范区统一领导和管理。这从领导关系和管理体制上解决了4个功能区体制不顺、职责不清、各自为政、效率低下等问题。从几年来的运行情况看，改革取得了良好效果。

2019年6月，商丘市批准市城乡一体化示范区成立审批服务局，将审批服务事项统一纳入管理，集中行使审批权力，实行“一枚印章管审批”，率先在全市探索推行相对集中行政许可权改革试点。2020年7月，按照“三集中、三到位”要求打造的示范区行政审批服务中心正式开放，赋予示范区的行政审批事项全部进驻，实现“简流程、设一窗、全网办”，为示范区快速发展提供了优越的政务服务环境。

（二）县级

目前，商丘市各县（市、区）经省级批准设立的各类开发区共20余个。其中，经省机构编制部门批准成立的处级开发区管理机构共有9个，经省、市机构编制部门批准成立的科级开发区管理机构共有3个，其余为各县（市、区）自行设立。

近年来，商丘市各县（市、区）开发区本着统筹、精干、灵活、高效的原则，坚持因地制宜，整合资源，务求实效，从服务经济发展实际出发，不断改革创新管理体制机制，助推县域经济高质量发展。一是注重简约高效，合理确定地方党委、政府及其职能部门与开发区管理机构的职责边界，整合域内管理资源，创新管理体制机制，推行区镇套合，社会事务归套合的属地政府统一负责。其中，永城市根据产业集聚区空间分布情况，将产业集聚区分成东西两个片区，分别套合到侯岭乡、高庄镇进行管理；民权县撤销了城关镇，设立了绿洲街道办事处和南华街道办事处，将开发区与南华街道办事处套合设置，建立“以区为主统筹管理、主要领导交叉任职”的领导体制。同时，建立健全协调推动等一系列工作机制，实现了“全方位套合、一体化办公”，确保了发展决策制定、实施和管理调控的权威性、统一性，降低了行政成本，提升了工作质量，促进了开发区快速发展。二是聚焦主责主业，强化开发区管理机构的经济管理和投资服务等职能，逐步剥离社会事务管理职能，建立服务企业发展的长效机制，简化行政审批手续，实行“一站式”办公、“一条龙”服务，简化办事程序，提高行政效率。如夏邑县着力简化优化产业集聚区项目投资审批程序，做到“条件具备马上办，资料不全变通办，事情紧急加班办，难度较大领导办”，大大提高了企业投资满意度。三是推进简政放权，深化“放管服”改革，赋予各类开发区相应的科技创新、产业促进、人才引进、市场准入、行政审批等管理权限，并按照“应放尽放”的原则，持续优化政务服务，编制权责清单，拓展“互联网+政务服务”，在开发区内摸索试行政务服务“一网能办、协同管理”，持续优化营商环境。

二、制约开发区发展因素浅析

开发区管理机构作为地方政府为保障促进开发区经济发展而设立的派出机构，全面负责开发区的基础设施、土地开发、招商引资和经济社会管理等开发区运作的一切活动。然而，随着开发区规模不断发展壮大，管理机制和运行体制愈来愈像一级政府，开发区目前的行政管理手段已经不能满足新时代市场经济的发展需求。

（一）法律主体缺失，管理体制不够规范

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，开发区并不属于行政机构设置序列，不自动具备法律主体地位，也无法作为乡镇（街道）合法管理者。开发区管理机构行政化导向进一步凸显出开发区法律主体地位缺失的问题，极大地影响到开发区发展政策的规范性、稳定性，同时其公共服务职能发挥受限，严重损伤投资者对开发区长期投资发展的信心。另外，随着开发区的不断发展和人口集聚，社区管理与服务的需求不断增强，开发区管委会不仅要承担促进经济发展的职责，还要发挥社会管理职能。大量繁重的社会事务牵绊严重影响了开发区主要职能的发挥，开发区管理体制亟需理顺。

（二）体制机制行政化，攀比规格致使用人僵化

开发区管理机构在加强园区管理、组织协调发展等方面发挥着至关重要的作用，但却存在着以行政手段干预经济发展的体制机制弊端。开发区作为改革探索先行者，机构设置长期以来缺少统一的设置标准。即使在同一地区，各开发区管理机构因成立时间不一、规模范围不一、产业体系不一、发展阶段不一等因素，其管理机构的性质、级别、编制、职数等设置情况也并不均衡。但是，各类开发区经过长期发展却形成了一条相同的规律，即开发区管理机构虽然作为政府派出机构，却有着比一般党政机构级别高、职数多等“后天优势”，日趋成为干部调整和人事升迁的“任用平台”，因而导致部分开发区出现相互攀比规格、编制、职数等不良现象。随着经济发展需要，很多地方设置了多个开发区，日常管理、规划建设、招商引资、产业升级等工作大都依靠体制内人员开展，团队整体专业化水平不高。大部分开发区一般仍以行政、事业单位模式界定人员身份，内设机构臃肿人员冗余，激励机制的缺乏导致干劲不足。当下，亟需通过改革统筹规划、科学设置，防止开发区管理机构行政化倾向进一步加重和挤占有限的机构编制资源等问题继续出现。

（三）权限下放不到位，边界模糊权责不清

地方政府和有关部门向开发区赋权不充分、授权不到位，开发区与属地政府职能边界不清晰，二者在规划发展、监管执法、产城融合、考核统计等方面存在配合不畅、互相推诿等现象，开发区管委会和属地政府人员工作的主动性、积极性均不同程度受到影响。同时，部分地方的项目立项、规划审批、批次申报等审批权限仍停留在政府相关部门，开发区无法及时提供高效便捷的行政审批服务，极大阻碍了优质资本参与开发区建设的积极性。此外，尽管相关部门赋予了开发区权限，但档案、证书、手册等资料却没有同步交接，造成出现工作断档甚至缺位等现象。当前，开发区管委会内设机构设置的决定权大多在上级部门，开发区不能够很好地根据自身发展需要及时设置机构、调整职能，导致开发区发展受到一定限制。

三、先进开发区改革经验

近年来，天津、大连、泰州等部分地区试点推行了开发区“去行政化”改革，取得了不少宝贵经验。“它山之石，可以攻玉”。先进开发区的改革经验为开发区体制机制改革创新提供了有益参考。

（一）天津滨海新区

2019年，天津滨海新区在完成党政机构改革的基础上，迅速启动了开发区法定机构改革。9月，天津市委、市人大常委会、市政府推出支持滨海新区高质量发展的一系列具有法律效力的文件；滨海新区区委三届九次全体（扩大）会议审议通过了《关于加快推进新时代滨海新区高质量发展的攻坚行动方案》。市、区两级一系列方案文件的推出，对从行政管理体制机制到各经济领域的全面深化改革都作了详尽的制度安排，为推进滨海新区全面改革的深入开展提供了坚实的政策依据和法制保障，形成了逻辑严密的政策体系。

全面推行法定机构改革，破除现有行政体制，打破人员身份限制，推动全员市场化公开聘任，可以说是革命性、突破性、颠覆式的改革。改革后，滨海新区各开发区行政事业单位退出机构编制序列，处级以下公务员褪去行政身份，各新建机构对应处、科级职位和工作人员，全部以聘任形式竞争上岗。统计显示：滨海新区各开发区现有授薪人员1725人，较改革前减少132人；领导班子成员40人，平均年龄年轻近6岁；硕士研究生及以上学历占比达75%，其中副主任24人，10人来自外省市。改革后，干部年轻化、专业化特点凸显，人员队伍的精神面貌焕然一新。从开发区管委会到区属国有企业，面向全社会公开选聘已经成为滨海新区对外招引高素质人才的主要途径。

滨海新区通过先行先试，探索推进了树立市场化理念、实现企业化管理的开发区法定机构改革，推动国有企业集团化、市场化、规范化发展的国有企业改革，以及打造国际一流营商环境的行政审批改革，全面深化改革示范意义巨大。滨海新区以法定机构改革为突破口，精准抓住了“治理体系和治理能力现代化”的关键改革精神，以创新的体制机制吸引想干事、能干事的人才集聚，以实际行动践行了习近平总书记提出的“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力”的发展思想。

（二）大连金普新区

2020年，金普新区按照大连市委、市政府统一部署，在大连自贸片区（保税区）、普湾经济区、金石滩国家旅游度假区开展改革试点，建立“新区统领、三区协同”治理新模式，推进综合性、整体性、系统性、重构性改革，使原有的21个园区脱胎换骨，成为新三大园区。一是组建法定机构，不再保留政府派出机关性质的管委会，明确新的管委会为具有机关法人资格的法定机构，取消行政事业编制，建立市场化机制，实行企业化管理，积极构建尊重价值、鼓励创新、优绩优酬的制度体系，实现干部能上能下、员工能进能出、工资能升能降的现代企业管理体制。二是聚焦主责主业，园区不再管理街道，园区内所有的社会管理、公共服务职能由金普新区和街道负责承担。三是设立行政审批局，按照应放尽放原则，围绕开发区经济管理职能充分放权赋能，编制经济管理权责清单，彻底激发园区发展活力。

改革后，金普新区三大园区良好的营商环境对海内外资金形成了巨大吸引力，重大项目招商引资成效显著，特色产业集聚趋势逐步形成，人才队伍建设水平和服务效能大幅提升，开发区作为经济建设主战场的功能优势愈发突出。

（三）泰州市开发区

2020年，江苏省泰州市在全市范围内深入推进开发区体制机制改革，坚决走“运营公司化、管理企业化、运作市场化、服务专业化”道路，充分考虑各开发区历史沿革和现实需要，坚持分园施策，科学制定改革实施方案，实行“一园区一方案”。

海陵工业园区按照“管委会+集团公司”模式，由京泰路街道负责承担园区的行政事务工作，泰州东部新城发展集团有限公司负责招商引资、开发建设、资产运营以及投融资等经济管理工作。园区下属的新能源产业园区因发展面临空间资源制约，故采取了“联合党工委+集团公司”模式。“联合党工委”由九龙镇、泰州海能新能源集团有限公司和罡杨镇三方共同组成，主要为园区资源整合、融合发展提供服务，谋划拓展产业开发空间，园区的行政性事务、经济发展工作分别由九龙镇、泰州海能新能源集团有限公司负责。而城北物流园区，由于失去产业支撑，则成立了以现代物流为特色的江苏海创物流集团有限公司，除服务海陵、泰州外，将力争突破原地域范围，做全国乃至全球的物流大生意。

同时，泰州市还把推进选人用人机制改革作为打开开发区改革新局面的重要突破口来抓。姜堰经济开发区为江苏省级开发区，在此次改革中推行全员聘任制，除领导职数内的人员采取组织任命外，其他人员一律双向选择、竞聘上岗，改革后姜堰经济开发区非经济岗位人员仅占总人数的15.6%。2020年，泰州全市13个园区改革工作已完成机构设置、职能划转、公司组建和人员调整工作，全市全年累计新签约项目同比增长58%，改革成效不断显现。

四、关于开发区管理体制机制改革方向的思考

（一）河南省对开发区体制机制改革提出总体要求

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国经济发展迅速，充满活力，日益开放，进入了加快推进社会主义现代化建设的新发展阶段。在我国开启新发展阶段的同时，新冠肺炎疫情突如其来，地缘政治的不确定性也陡然上升，世界格局、国际秩序和经贸合作深受影响，全球经济和产业格局已经发生巨大变化。

河南省地处内陆，与沿海先进地区相比，省内开发区普遍存在经济总量不大、产业集群不强、体制机制不活、发展后劲不足等突出问题。河南省委、省政府高度重视开发区改革工作，一年内连续出台多项促进开发区高质量创新发展的工作方案，通过大刀阔斧的改革，切实把开发区作为经济建设的主阵地、主战场、主引擎，坚持“一盘棋”思想，全局性谋划，整体性推进，针对开发区存在的共性问题提出解决方案，努力破解制约瓶颈，加快转型升级，积极融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

一是强化顶层设计。河南省将全省开发区体系范围明确为“两个层级、五大类别”。两个层级即国家级开发区和省级开发区，五大类别即先进制造业开发区、现代服务业开发区、现代农业开发区、综合保税区和其他功能开发区。原则上一个县（市）一个省级开发区，以国家级和发展基础好的省级开发区为主体，一区多园，整合扩区。同时，统筹加强对开发区的考核管理，完善发展规划和基础设施建设，强化项目支撑作用，加快产业转型升级。

二是创新体制机制。推行开发区“管委会+公司”管理模式，精简剥离开发区管委会的社会管理职能，交由开发区属地政府负责，不断突出开发区管委会招商引资、项目建设、服务企业的主业主责。开展人事和薪酬制度改革，推行领导班子任期制、员工全员聘任制、工资绩效薪酬制，支持开发区管委会自主制定人才引进政策，打造专业化、市场化的人才队伍。

三是加速简政放权。依法赋予省级及以上开发区省辖市级经济管理权限，下放到县级的权限同步转移到开发区，坚持放权不放责，加强培训指导和事中事后监管。由县（市、区）管理的开发区原则上不设部门派驻机构，采取刻制“2号章”、开辟“绿色通道”等方式下放相应审批权限，实现“办事不出区”。同时推进相对集中行政许可权改革，依托属地行政审批服务机构，在开发区设置集中办理窗口，将县级行政审批事项及对应职权划转到开发区集中审批部门，逐步实现“一枚印章管审批”。下一步，河南省将启动立法工作，研究制定新的开发区条例，将开发区发展政策予以立法确认，依法保障开发区成为全省经济高质量发展高地。

（二）关于进一步创新开发区体制机制改革的思路

创新开发区体制机制改革要坚持“一盘棋”思路，强化统一管理，优化空间布局，创新体制机制，推进开发区整合扩区，推动产业链优化升级，构建形成产业布局合理、产业集群发展、资源集约利用、特色优势鲜明、发展动能强劲的开发区体系，为加快地方经济社会发展提供重要支撑。

一是站位全局谋划发展，协同实施调规改制。开发区要坚持高质量发展“一盘棋”，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，立足省情、市情进行开发区体制机制改革。同时，要摒弃“统一模具”，注重“一区多园”“一园一策”，契合各开发区发展实际优化空间布局，协同推进整合、扩区、调规、改制等工作，可以设立、引进投资开发公司或创业投资基金，实行政府主导下的多元化运营模式，通过企业化管理、市场化运营、专业化服务降低行政运行成本，进一步提升开发区的创新能力，激活发展动力。要加快开发区的转型升级，推动产业链、创新链、供应链、要素链、制度链深度耦合，逐步形成产业集聚、资源集约、布局合理、特色鲜明、发展强劲的区域开发区系统体系。

二是科学布局创新规划，统筹推动整合扩区。商丘市拟按照“一县（市）一个省级开发区”原则，统筹规划开发区空间分布、数量规模、产业定位，着力在现有园区基础上进行整合扩区，推进建成区、发展区、控制区功能布局调整，形成功能匹配、紧凑集约、有序开发的空间格局。全市将重点打造13个开发区，分别为先进制造业开发区10个、现代农业开发区2个、现代服务业开发区1个，聚焦食品、装备制造、纺织服装制鞋等主导产业，培育发展新能源汽车、新材料、生命健康、智能零部件等四大新兴产业，大力实施制造业“发动机计划”、现代农业“金土地计划”、服务业“金钥匙计划”、科技创新“金火炬计划”、中心城区“崛起计划”。同时推进生态绿色集约发展，围绕打造现代农业强市目标，精准衔接市县国土空间和生态环保规划，在坚持落实最严格的耕地保护制度、扛稳扛牢粮食安全重任的基础上，确保把商丘建成高质量发展示范区。

三是探索法定机构改革，简政放权激发活力。法定机构是指依特定立法设立，依照国家有关法律法规履行监管职能，具有独立法人地位的公共管理机构。全市开发区改革必须坚持打破传统束缚，以刀刃向内的决心彻底去行政化，贴合开发区创新发展需求，积极探索开展法定机构改革新路径。法定机构按照现代公司法人治理模式运行，通过厘清政府、企业职能，形成协同管理和服务开发区发展的新模式，此举在充分保障开发区公有属性的同时，其企业化运作的特点更贴近时代和市场经济发展需求。同时，要充分对开发区放权赋能，让社会事务管理职能彻底“回归”属地政府，开发区原则上不设有关部门的派驻机构，由县级以上政府采取刻制“2号章”、开辟“绿色通道”等方式下放相应审批权限，实现“办事不出区”。原则上将行政审批事项及对应的行政审批职权相对集中，统一划转至开发区集中审批部门，实现“一枚印章管审批”，促进开发区聚焦主责主业，更好地发挥经济发展职能。政府部门要当好“服务员”，通过营造优良营商环境，不断提高地方投资吸引力，以开发区高质量发展助推地方经济社会发展高质量。

四是改革选人用人机制，激发人才管理效能。坚持用市场化手段探索创新开发区人事管理制度，除配备必要的党政领导外，全面推行聘任制，实行岗位绩效制。开发区原有在编工作人员实行“双向选择”，选择留下人员的原身份封档保留，工龄连续计算，根据绩效考核情况，按规定晋升职务职级或相应技术等级并存入档案，作为交流晋升、工资调整和办理退休手续等的主要依据。以企业管理模式制定考核办法，强化考核结果运用，落实责任追究制度，对工作进展缓慢、推进不力的，进行问责追责，发挥考核评价的“指挥棒”作用。实施“三化三制”改革，实现薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变，落实开发区用人自主权，建立能进能出的灵活用人机制。探索试行“离岸引才”政策，使用企业资源在异地设置“离岸”研发机构，打造人才“离岸”创新创业基地，充分利用交通区位和经济发达优势，多地域、多渠道引进高层次人才“离岸”工作，实现“离岸人才，本地使用”的新模式，构筑招才引智新平台，推动复合型人才培养与产业转型升级深度融合，为本地开发区持续健康发展提供源源不断的人才支撑和创新动力。