以开发区管理体制创新持续优化营商环境的实践和探索——以安阳市为例

张艳民

开发区担负着推动经济社会高质量发展的重要使命。近年来，安阳市各级各类开发区在改善营商环境、发挥经济增长极效能、促进产业集聚提质增效、加快产城融合统筹发展等方面发挥了不可替代的作用，已成为全市经济高质量发展的重要载体和地区经济的重要增长极。与此同时，开发区在管理体制方面也还存在一些问题。比如，开发区与属地行政区之间的关系不顺，行政化倾向严重，承担了大量的社会事务；部分开发区管理机构设置不规范，存在重复交叉设立现象等。这些问题的存在影响了开发区主责的承担和主业的发展，造成全市开发区经济总量不大、产业集聚功能不强、体制机制不活、发展后劲不足等突出问题。安阳市委编办按照中央和省委关于开发区改革创新的有关要求，以开发区体制机制创新为核心，以开发运营去行政化、主责主业去社会化为切入点，以放权赋能优化营商环境为立足点，着力突破制约开发区发展的体制机制障碍，进一步激发全市开发区改革创新活力和内生动力，努力将开发区打造成为全市产业发展集聚区、改革开放试验区、科技创新引领区。

一、安阳市开发区基本情况

（一）各类开发区设立情况

全市共有开发区25个，其中：国家级开发区2个，分别为安阳高新技术产业开发区，红旗渠经济技术开发区；省级开发区12个，分别为安阳中原高新技术产业开发区，汤阴高新技术产业开发区，安阳高新技术产业集聚区，安阳市纺织产业集聚区，安阳市产业集聚区，安阳县产业集聚区，林州市产业集聚区，滑县产业集聚区，内黄县产业集聚区，汤阴县产业集聚区，安阳市城乡一体化示范区，安西循环经济试验区；市级以下开发区11个，分别为安阳高新技术产业集聚区文峰分区，安阳市新东产业集聚区，安阳市柏庄纺织服装产业园区（安阳中原高新技术产业开发区柏庄分区、安阳市纺织产业集聚区柏庄分区），安阳新型化工产业园区铜冶片区，安阳新型化工产业园区彰武片区，滑县滑东新区（商务中心区），内黄县后河高新区，内黄县二安豆制品园区，安阳市新型制造业产业园区，汤阴县新型材料产业园区，汤阴县特色商业区。

（二）开发区管理机构设置情况

以上25个开发区，以单独设置或者合并设置等形式，共设置18个管理机构，其中正处级规格的7个，副处级规格的1个，科级及以下的10个。行政编制112名，实有91人；事业编制417名，实有324人。

（三）一个县设多个管理机构情况

安阳市下辖的9个县（市、区）中，安阳县、滑县、汤阴县、文峰区、北关区、殷都区6个县（区）存在设多个管理机构的情况。其中汤阴县设置了4个开发区管理机构，殷都区设置了3个开发区管理机构，其他4个县（区）均设置了2个开发区管理机构。

二、原有管理体制存在的问题

（一）开发区设立交叉重复

从横向上看，各类开发区的审批职能分布在各个部门，如经开区由商务部门审核、国务院或省政府批准，高新区由科技部门审核、国务院或省政府批准，产业集聚区和商务中心区、特色商业区等由省发展改革委批准，城乡一体化示范区由省发展改革委审核、省政府批准。从纵向上看，除国家级、省级开发区外，各县（市、区）还普遍存在省辖市级和县（市、区）级的开发区，开发区的类型多、数量多。比如，林州市既有商务部门审批的国家级经开区，又有发展改革部门审批的省级产业集聚区。汤阴县既有发展改革部门审批的省级产业集聚区，又有科技部门审批的省级高新区，还有市县相关部门审批的特色商业区、制造业产业园区、新型材料产业园区等市级以下开发区。内黄县既有发展改革部门审批的省级产业集聚区，又有科技部门审批的市级高新区和市级产业园区。其他县（区）也都存在不同层级、不同部门审批的各类开发区。同一个行政区域内，多个开发区并存，以致形成多个管理主体，机构设置交叉重叠，机构编制资源分散。

（二）管理机构不规范

开发区机构编制事项一直缺少相对明确的原则和标准。各地自行设置，随意性较大。比如，对于开发区内设机构和领导职数等问题，中央层面没有统一的标准，均是各地结合实际情况自行核定，由于把握的尺度不一，造成各地情况很不平衡：领导职数多的有十几名，少的有两三名；内设机构有的开发区设置十几个，有的开发区只有一两个。特别是早期成立的一些开发区，地方党委、政府赋予其很大的机构编制自主权，造成开发区管理机构无序膨胀，规范起来有一定难度。

（三）与行政区关系不顺，营商环境不佳

行政区与开发区交叉管辖、关系不顺，职责边界模糊，有些事没人管，有些事又抢着管，难以形成发展合力。一些开发区限于土地空间等因素制约，代管了周边的乡镇（街道）和部分村（社区），管委会承担了大量的社会事务职能，形成“小马拉大车”的现象，这也是造成开发区机构编制紧缺的一个重要因素。

以上问题的存在，很大程度上影响了开发区聚焦产业发展、促进经济高质量发展功能的发挥，迫切需要通过体制机制创新，加强开发区落实发展规划、推动政策落地、协调服务企业、优化营商环境、促进经济发展等职能，使开发区成为全市经济高质量发展的重要载体、招商引资的主平台、吸纳就业的主渠道和地区经济的重要增长级，破解制约瓶颈，推动开发区实现新一轮突破性进展。

三、安阳市开发区管理体制创新的实践探索

（一）安阳市开发区管理体制创新探索的阶段划分

安阳市开发区管理体制创新的实践探索大致可分为“三步走”。

第一步，实施“三区一县”套合。2018年3月，为充分发挥开发区的经济政策优势和行政区的社会事务管理优势，安阳市委、市政府将安阳高新技术产业开发区、文峰区、安阳市城乡一体化示范区与安阳县进行了“三区一县”套合，对高新区与文峰区套合后的管理体制和运行模式进行了探索，对高新区9个内设机构进行了优化设置，将高新区33个直属机构调整为18个，核减15个。剥离开发建设及运营等适宜企业化运作的职能，由建设投资公司负责；剥离社会事务管理方面的职能，交由文峰区相关职能部门负责。高新区落实发展规划、推动政策落地、协调服务企业、促进产业发展等经济管理职能得到加强，相关机构得到强化，人员编制得到倾斜，取得良好效果。

第二步，启动“管委会+公司”改革试点。根据省委、省政府《关于开发区体制机制改革创新的意见》（豫办〔2019〕21号）精神，2020年8月，安阳市委、市政府完成了安阳高新区和红旗渠经开区两个省定试点单位“管委会+公司”改革任务。2021年4月，安阳市启动了滑县、内黄县、汤阴县、北关区、殷都区、龙安区等6个产业集聚区的“管委会+公司”改革工作。2021年8月，改革方案获得批复并顺利推进。

第三步，全面规范开发区管理机构，促进开发区创新发展。根据党中央关于地方机构改革中清理规范开发区管理机构的要求和中央编委《关于规范开发区管理机构促进开发区创新发展的指导意见》、省委编委《关于规范开发区机构编制管理促进开发区高质量发展的实施方案》要求，着力落实建立完善开发区机构编制管理台账、整合规范开发区管理机构设置、建立开发区管理机构动态调整机制、科学确定开发区管理机构职能定位、精简优化内部管理架构、创新人员编制管理、理顺开发区管理机构与各方职责关系、持续完善开发区管理模式和运行机制等8项重点任务，对各类开发区管理机构进行全面清理规范，逐步完善开发区管理体制和运行机制。

（二）安阳市开发区管理体制创新探索的主要做法

1.理清发展思路，明确任务目标。安阳市各个开发区管理体制创新改革方案都坚持目标导向，明确了主导产业和2025年营业收入、税收收入、全省综合排序等任务目标。比如，安阳高新区明确了2025年营业收入突破1500亿元、在全国排名进入前70名、在全省排名进入前3名的奋斗目标。依照2025年的全省产业集聚区高质量发展考核综合排序，内黄县目标前60名，汤阴县、北关区和龙安区目标前80名，滑县和殷都区目标前100名。

2.优化营商环境，深化“放管服”改革。明确开发区管理机构要把优化营商环境作为首要任务，着力强化经济管理和投资服务等职能。2021年8月，安阳市委、市政府确定安阳高新区、红旗渠经开区、城乡一体化示范区3个开发区作为放权赋能试点，分别由3名分管副市长负责牵头协调。3个开发区对迫切需要的经济管理权限进行“点菜式”梳理，涉及的职能部门无正当理由必须将权限下放，充分赋予开发区管理机构相应的科技创新、产业促进、人才引进、市场准入、行政审批、财政金融等省市级经济管理权限，赋予其更大的自主发展、自主改革和自主创新等方面的管理权限。2021年9月14日，经3个试点开发区梳理、相关职能部门沟通一致，第一批梳理放权事项151项，涉及发展改革、金融、统计、商务、市场监管、人力资源和社会保障、自然资源和规划、人防等8个部门。下一步，根据省委、省政府《关于推动河南省开发区高质量发展的指导意见》，结合省委、省政府赋予开发区的136项省辖市级经济管理权限清单，安阳市将适时推进开发区权责清单制度，推行“一枚印章管理审批”制度，将县级行政审批事项及对应的行政审批职权相对集中，统一划转至开发区集中审批部门，使用一枚行政审批专用印章开展行政审批活动，建立开发区与省级、市级有关部门直通车制度，持续优化全市营商环境。

3.剥离社会事务，聚焦主责主业。工作实践中，安阳市所辖各县（市、区）都积极为开发区瘦身强体，为18个开发区管理机构剥离社会事务管理职能，将教育、民政、信访等社会事务性职能，政法、统战、宣传等党务性职能，工会、共青团、妇联等群团性职能移交至县（市、区）直相关职能部门或属地乡镇和街道办事处，原代管的乡镇街道交行政区管理，各类社会事务、创建工作由行政区统一调度。其中高新区交至文峰区相关部门，示范区交至安阳县相关部门，红旗渠经开区交至陵阳镇，滑县交至锦和街道办事处，内黄县交至张龙乡，汤阴县交至白营镇、伏道镇、韩庄镇和城关镇，北关区交至民航路街道办事处和柏庄镇，殷都区交至水冶镇，龙安区交至马投涧镇。18个开发区管理机构突出主责主业，轻装上阵，全力招商引资，发展经济。

4.剥离建设运营，实行市场运作。各个开发区剥离开发建设及运营等适宜由企业化运作的职能，按照现代企业制度相关要求，组建开发区发展公司，作为开发区建设主体和运营主体，具体负责开发区的招商引资、资金筹集、项目管理、政府公共基础设施建设、市场化服务等工作。其中，安阳高新区组建了经发集团、科创集团、建设集团三个公司。红旗渠经开区组建了汇通公司作为开发区运营主体，并根据专业园区发展所需，组建了园区开发运营、能源发展、宏达建筑、新能源运营管理、物联公司等子公司。内黄县组建豫达投资公司，滑县依托原有的新城投资公司和新鑫田园开发公司，汤阴县依托弘达投资公司，北关区依托炬星投资公司，殷都区依托殷商公司和聚鑫公司，龙安区依托龙翔建设公司，作为辖区内开发区运营主体，实行市场化运作。

5.优化内设机构，提升行政效能。改革实践中，各个开发区按照简约高效的原则，综合设置开发区内部党政工作机构，实行“大部门、扁平化”管理，不要求与所在地党政机构一一对应。同时，按照放权赋能相关要求，市、县两级编办将相关机构编制管理权下放至开发区行使，开发区可根据工作实际和发展需要，在上级确定的机构限额内自主调整设立内部工作机构，充发赋予开发区自主权。全市18个开发区管理机构精减9个，精减率50%，其中撤销4个，整合设置1个，调整为内设机构4个；3个处级规格开发区管理机构领导职数精减6名，8个科级规格开发区管理机构领导职数精减31名；8个开发区管理机构内设机构精减25个，其中安阳高新区内设机构由9个精减至7个，城乡一体化示范区内设机构由10个精减至6个。同时，为保证改革的平稳推进，精减的领导职数和内设机构给予3~5年的过渡期。

6.创新人事薪酬，激发人员活力。各个开发区都结合本地实际提出了人事薪酬制度改革的总体构想并分步稳妥推进，最终目标就是要打破身份限制，变身份管理为岗位管理，在开发区内部形成人员能进能出、岗位能上能下、薪酬能升能降的用人机制，最大限度地调动人的积极性、主动性和创造性。

（三）安阳市开发区管理体制创新探索的成效

1.职能优化带动环境优化，招商引资成效显著。安阳市高新区组织专业招商队伍积极开展招商引资活动，积极跟踪推进航天五院军民融合、航天技术推广中心等一批大项目，复星合力冷轧400万吨高延性冷轧带肋钢筋项目、雅本资源化处理设备、崇高纳米新材料等项目实现当年签约当年开工；新签约国际五金城、上海复星集团、康圣达医疗资源共享综合体等亿元以上项目53个，签约总金额296亿元，新开工项目38个，总投资79.88亿元。红旗渠经济技术开发区组建专业招商队伍，围绕重点区域和重点产业开展精准招商，光远5G五期、凤宝重科热扩车桥实现投产，2021年新引进2家商用车轮毂项目。

2.体制创新带动科技创新，发展效益明显增强。安阳高新区挂牌成立了海洋能安阳研究院和方快锅炉院士工作站，安阳锻压、利华制药等64家企业入选“国家科技型中小企业信息库”。高新技术企业达到45家，国家级科技型企业孵化器1家，省级科技型企业孵化器、众创空间7家，市级众创空间2家。院士工作站2个，博士后科研工作站4个，省级创新团队5个。国家级重点实验室、企业技术中心3个，省级重点实验室、工程（技术）研究中心和企业技术中心等省级创新平台22个，市级重点实验室、工程技术研究中心42个，市级新型研发机构3家。省专利导航实验区建设取得阶段性成效，申请专利和发明专利数量有了双提升。红旗渠经济技术开发区将46家企业纳入智能制造动态项目库，13家企业纳入高新技术企业培育库，致远电子被认定为省级智能工厂，光远新材织布车间和河南凤宝特钢有限公司智能炼钢车间被认定为省级智能车间，致远电子和凤宝管业被评为省级企业技术中心，诚雨电子成功申报为高新技术企业，863科技产业园成功申报为国家级孵化器。

3.机构整合带动资源整合，产业集群迅速壮大。以安阳市文峰区为例，文峰区原有2个开发区管理机构，此次改革将安阳高新技术产业集聚区文峰分区管委会撤销，职责整合到安阳高新区管委会。整合规范后，安阳高新区快速高效将文峰、高新两个分区资源进行整合，将相关龙头企业编列为两大集群，突出龙头带动、延伸产业链条，壮大了产业规模。一是新能源产业快速崛起。依托中车永电、中科海能、艾尔旺等龙头企业，大力引进风能、海洋能、生物能“三能”项目。金风科技、中车永电与知名企业战略合作，产品覆盖晋冀鲁豫等省市。中联装备、天缘电热等配套企业效益提升，形成功能互补的全产业链条。集群亩均产值实现超亿元，成为河南省重要的风电装备生产基地。二是新材料产业快速集聚。安阳市依托安钢冷轧、立德硅钢、复星合力等龙头项目，带动传统钢铁企业转型升级。安钢冷轧1550#生产线投产达效，立德硅钢跻身国内同行业前三强；复星合力400万吨高延性冷轧带肋钢筋项目加速推进，雅本资源化处理设备、崇高纳米新材料等项目落地开工。