行政衔接自治：构建新时代乡村治理体系的实践表达及逻辑审视——基于农村集体产权制度改革的分析

王 琦

内容提要 行政与自治作为乡村治理的两种基本方式，不仅权力主体不同，也各有一套自己的规则程序，并显现出不同的治理效能。但二者并非独立运行在两个不同的平行体系中，任何一种单向度的治理方式在越来越多元化的乡村社会中都将遭遇瓶颈。在农村集体产权制度改革中，经济基础的差异性与利益主体的多元性需要村民自治组织予以协调，且基层政府注定无法全部包揽，而改革本身的专业性和关联问题的复杂性又超出了村民自治的能力范畴，因而又需要行政力量的适时补位。实践中行政与自治的衔接衍生出预防型、保障型、纠偏型和疏堵型四类代表性机制，反衬出乡村治理的多重面相。构建新时代乡村治理体系，关键在于因时因事实现行政衔接自治，在化解两者内在张力的同时，调和行政的效率追求与自治的民主价值。在巨变中的乡村社会，探索行政衔接自治的不同优势组合与配置，对于实现公共利益最大化，走向乡村善治具有积极意义。

问题的提出与文献回顾

以农业税的取消为分界线，国家和乡村社会的关系由资源汲取转向资源输入。在调整之后的城乡关系框架中，乡村成为国家发展现代化整体目标的重要组成部分，而非此前“以农养工”时代仅仅作为实现现代化的手段而存在。①伴随着以项目制为导向的资源下乡，行政正式制度也前所未有地进入并深刻改变了乡村社会的传统结构，进而建构起迈克尔·曼定义的基础性权力。资源下乡并非简单体现在财政转移支付方面，而是更深层次地影响到农村经济社会发展的制度性层面。而是以近年开展的农村集体产权制度改革为例，作为关涉农村基本经营制度的一项重大制度变革，其影响范围遍及全国所有村社组织，覆盖9亿集体经济组织成员。改革的顶层设计由上而下的落地过程，既需要行政力量的组织动员和专业效率，也有赖于政策受众的广泛参与，两者的接合点在行政村一级。如何实现执行国家意志的行政与代表乡村社会的自治的有效衔接，是决定新旧政策平稳转轨，提高改革绩效的关键。从理论和实践来看，行政和自治似乎天然地存有内在张力。作为国家意志的表达，行政追求规范性、统一性，是集约和效率导向，②但将国家意志输入地方社会，又面临着“异质性”地方社会的适应问题。

20世纪70年代末和80年代初，大包干和村民自治的地方实践分别从生产关系、社会组织两个维度翻开了中国农村改革的新篇章。在村民自治的制度设计中，乡镇政府作为农村基层治理的直接行政主体，具有指导和帮助村民自治组织开展公共事务活动和提供公共服务的职能；村民自治组织作为基层治理的实践主体，具有协调和帮助基层政府贯彻落实行政任务，积极开展自治活动的权利与义务。从理论上说，行政所依托的政府和乡村自治组织在乡村治理中不可偏废其一，有效治理和善治目标的实现需要二者相向而行。

围绕行政和自治在乡村治理中的关系，既有研究可以概括为三个层面：一是行政压制自治论，典型观点如“行政消解自治”“行政吸纳自治”等。有学者指出，村级治理行政化弱化了基层治理能力，形成悬浮性治理，挤压了村民自治空间。③也有学者认为，地方党政利用行政手段影响村级公共治理，使得村民自治有形式无内容，从而沦为空壳。④还有学者从“乡政村治”的基本制度安排出发，提出以乡镇政府为代表的行政体系对以村民自治为核心的村庄政治的吸纳，主要表现为“控制”与“同化”。⑤二是自治替代行政论。这种观点认为，在乡村治理实践中，存在村民自治权超过乡镇政府的行政管理权，从而出现“过度自治化”现象，使得国家的政令措施难以通达农村社会。⑥如有学者以城中村治理为研究案例，认为过度自治不仅影响基层治理的决策力、影响力和合法性权威的建立，还会使得村庄陷入放任自流的治理危机。⑦三是行政自治合作论，有学者提出，“基层善治”的实现是在政府外力与村民自主性力量的共同推动下达成的。⑧只有农村基层政府与村民自治之间建立一种衔接互动的治理关系，才能更加有效地达到协同共治基层农村事务的目的。⑨还有学者立足于苏南农村的治理实践指出，植根于当地经济基础和社会基础而建立起来的“行政嵌入自治”模式，既提升了政策执行效果，也使村级治理中的自治功能得到了更好发挥。⑩以上观点揭示了我国乡村治理中行政与自治之间的关系形态，以及由此对乡村治理有效性的影响。同时，已有学者意识到行政和自治相互合作的重要性，认为政府行政与村民自治两种治理方式的良性衔接与协同互动是实现基层善治的有效路径，但是对于二者之间如何衔接和配合，尚缺乏进一步的探讨。

继十八届三中全会提出保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作的改革目标后，2015年农村集体产权制度改革先期试点正式启动。但是，试点本身“摸着石头过河”的探路属性决定了作为牵头部委的农业农村部无法给出详尽具体的改革方案，承担试点的地方担负着探索改革经验的重任。改革任务在纵向政府层级间层层传递，操盘和落地却离不开作为基层最末梢的村一级。各地经济基础千差万别、人员流动纷繁复杂，如何处理好行政推动与自治主导之间的关系，成为影响试点地区能否完成改革任务和走出创新性路径的关键。笔者在参与观察试点地区的改革实践中发现，通过行政与自治的有效衔接并成功推动改革落地存在四种机制：预防型、保障型、纠偏型和疏堵型。下文以农村集体产权制度改革试点地区的调查为据，对四种机制予以解释，并探讨其背后的深层逻辑及其对构建新时代乡村治理体系的启示。

行政衔接自治的实践表达：案例与阐述

以行政体系为主要表征的正式权力止于基层政权即乡镇一级。在现代国家建设的进程中，国家意志通过法律和公共政策输入乡土社会，实现对乡村的目标性改造与形塑，有赖于起到向上承接任务与资源、向下整合民心与民意的村级单元。在拥有超大规模乡村的中国，围绕乡村治理现代化，行政与自治的衔接在实践中衍生出不同的表达方式，这在农村集体产权制度改革中体现得尤为突出。这一改革从提出政策动议到阶段性任务基本完成，跨度长达10年，历经6轮试点(含前期探索性试点)，9亿集体经济组织成员参与其中。本文在这场影响深远的改革中选取4个不同地区的实践案例作为分析对象，具有一定的代表性。

1.北京大兴：重要事项村镇咨商机制

2015年，北京市大兴区成为全国第一批农村集体产权制度改革试点地区。为了规范改革过程中关于村中重大事项的决策程序，实现村级重要事项的依法决策、科学决策、民主决策，也为了保障农民和村集体的根本利益，提高村级组织和干部依法决策的能力和水平，大兴区制定了镇级咨商制度，要求在全镇范围内实施村级重要事项事前咨商联席会议制度。对于诸如集体“三资”的招标投标问题、村级经济管理以及公益事业等关乎村民根本利益的重大事项，村集体在进行民主决策之前要先报镇级会议进行咨商，在规范、科学的程序流程下，规避与国家政策不相适应的情况发生，也避免因决策失误给集体造成损失或引发村民不满等。可以说，咨商制度作为一种新的治理方式，将村民自治和国家行政有效衔接起来，化解了乡村治理中的一些偏离，甚至与国家统一性法律、制度相悖的“土办法”“习惯法”“非正式制度”等产生的问题。而“咨”与“商”的结合，一方面既保证了决策的专业性和科学性，另一方面也加强了基层政府指导、监督村级工作的针对性和实效性。

2.吉林朝阳：悬置问题仲裁机制

农村集体产权制度改革的实质是利益重新调整，在此过程中问题和矛盾不可避免。2017年，吉林省吉林市朝阳区开始承担第二批农村集体产权制度改革的试点任务。为有效解决产权改革中凸现的村民利益纠纷，朝阳区探索建立了悬置问题仲裁模式。对于诸如通过民主议定无法解决的特殊类型的集体组织成员资格认定问题，或是涉及合同变动、侵害土地经营权等重大事项和纠纷，成立农村土地承包纠纷调解仲裁委员会(以下简称“仲裁委员会”)，组建仲裁庭，有效回应村民利益纷争与诉求。仲裁委员会一般由区产改办牵头，联合农经和司法等部门，引入第三方律师事务所和会计师事务所加入，通过合理请求、理性协商、层层调解、仲裁判决等一系列流程，汇集了区级、镇级、村级以及社会专业人士的看法和建议，有效拓宽了民意诉求反映渠道，保证了仲裁工作的民主性和专业性。同时，针对部分农民群众对改革中现有的法律法规、政策文本不熟悉、不理解甚至有抵触的棘手矛盾，调解仲裁模式也为及时处理矛盾提供了解决办法。

3.天津津南：文件合法性审查机制

国家意志向乡土社会延伸的重要支撑是以效率为导向的行政管理，其重要特征是规范性和标准化，实现途径包括制定规范性文件以履行相应职能。在天津市津南区的农村集体产权制度改革中，包括行政村、镇街政府、区级政府在内的建制层级均需制定相应改革办法等配套文件，只不过在作用对象、效力范围上有所不同。在乡村自治导向下，村一级在改革的具体落地环节拥有一定的自主权。为了确保村级改革办法与总体政策方针契合，津南区建立了合法性审查机制。区专项办、镇街聘请了律师事务所、会计师事务所参与产改工作，对镇村制定提交的《村集体经济组织章程》《股权设置方案》认真分析、细化把关、充分沟通，纠正错误条款，修改不合理规定，确保各级制度文件合规合法。其中重点针对部分村修改调整《示范章程》进行分析研究，防止出现过度修改成员代表会议权限、删减示范章程中条款等基本错误。

4.云南宜良：问题收集查摆机制

云南省宜良县于2017年6月被确定为全国第二批农村集体产权制度改革试点县。自改革深入推进以来，全县各乡镇、村及村小组不同程度地暴露出违法违规侵占集体土地、签订农村集体经济合同不合民主程序、农村集体“三资”管理不规范、存在地界权属争议等问题。为有效解决这些错综复杂的历史遗留问题，宜良县结合县情实际，创设了问题收集查摆机制。一方面，乡镇工作指导组、联村指导员围绕清产核资、成员身份确认、股权量化设置、成立村集体经济组织等四个重点环节定期深入村组调研，通过“五个一”(指听取一次乡镇专题汇报、召开一次联村指导员座谈会、召开一次现场推进会、开展一次随机调研、开展一次督促检查)工作方式查摆问题，开展问题和矛盾化解专项工作。另一方面，以县级领导为主的小组办公室24小时线上办公，每周定期收集和汇总各乡镇(街道)、村(居)的问题清单，进行分级、分类处理，销号管理。这样既大大提升了基层政府的工作效能，践行了服务型政府的工作理念，也对先前的村庄自治不力及时止损，有效杜绝了可能引发的风险异化和再生危机。

行政衔接自治的机制比较：共性与差异

(一)提升乡村治理能力是不同的行政衔接自治机制的耦合性目标

改革开放后很长一段时间里，虽然家庭联产承包责任制极大提高了农村生产力水平，但计划经济体制的惯性仍然存留在乡村治理的过程之中，行政管理的一致性和标准化屡屡与乡村社会的异质性发生冲突，导致干群关系紧张。以农业税的取消为界分，国家推动城乡二元模式向统筹城乡发展过渡。然而，乡村社会并没有因为资源输入和行政下沉走向善治，甚至政府的大包大揽反而还消减了乡村社会本身的自治能力。进入新时代以来，党和政府提出乡村治理体系和治理能力现代化。就农村集体产权制度改革来说，鼓励试点创新就是鼓励治理机制的创新，而创新本身就是回应问题、突破瓶颈。

从实践背景来看，上述四种机制都是问题与需求导向的产物，换言之，是基层政府在治理实践中根据自身所面临及需要解决的问题创制而来的。正如习近平总书记所强调：“随着改革开放和社会主义现代化建设不断向前推进，各项工作对专业化、专门化、精细化提出了越来越高的要求，采取一般化、大呼隆、粗放型的领导方式和领导方法是完全不能适应的。”农村集体产权制度改革涉及面广、关涉群体多，历史问题与现实利益交错、习惯做法与法律法规冲突的情况比较普遍，追求“齐步走”的行政力量难以有效应对，完全依靠自治又可能导致改革发生偏离。行政衔接自治虽然是因集体产权制度改革问题而生，但其内核是解决乡村治理问题。具体来看，大兴的咨商机制主要是为了进行重大问题的事前咨询，在民主决策之前从外部形成前置性预防机制，以保证科学决策与民主决策相统一，确保维护公共利益与改革的宏观方向相契合。朝阳的仲裁机制是为了处理通过民主议定无法解决的问题，及时填补现有法律法规、政策文件空白。津南区的合法性审查是为了解决授予民间社会组织治理村庄资源权力后的秩序“把关”问题，保证村民自治主体的行为在法治体系内运行。宜良的问题收集查摆机制更具现实性和紧迫性，主要是就农村集体产权制度改革推进过程中暴露出的历史遗留问题以及新衍生的矛盾进行调研、检查和修正，以此保证工作顺利推进。行政与自治的衔接机制为改革中集中暴露出来的问题提供了一条解决途径，其提供的思路、探索的解决机制是乡村常态化治理中的重要工具。

农村集体产权制度改革的重要基础是市场化与现代经营，与之相应，它要求制度配套的规范化、法治化。这也是乡村治理体系需要在秉承自治基础的条件下注入组织程序和制度流程的支撑。上述四种机制均具备较为完善的规则和规范，比如制度推进所依赖的组织形式、立足民主的人员参与、制度发挥作用的政府层级等，都有详细规定而区别于非正式治理。以大兴的咨商制度为例，《实施村级重要事项事前咨商联席会议制度的办法》不仅详细列举了11项须事前咨商的村级重要事项，还规定了事前咨商的重点、事前咨商联席会议的参加人员、监督检查、责任追究等诸多内容，为建立健全村级重要事项的决策程序提供了依据。此外，针对制度运行的程序流程，四种机制也制定了适用于各地方、各部门的实施办法。事实上，程序流程设计的合理与否至关重要，不仅能为机制的实践运行提供刚性保障，也能在运行中起到联结政府与民众的作用。

(二)不同的衔接机制反衬出乡村治理实践的多重面相

改革开放以来，随着土地经营制度的改革和人口的大规模流动，利益主体日益多元，矛盾和纠纷由过去依靠传统治理方式即能实现村内调解走向必须依靠统一性的法律法规予以裁决，单纯依靠村民自治越来越难以应对农民多样化、异质化的需求和村庄公共问题，以基层政府为代表的行政力量对于乡村社会秩序的维持、公共利益的维护变得不可或缺。然而，乡村治理需要行政和自治相互衔接，而不是行政主导自治，更不是行政代替自治。因此，行政力量何时衔接、多大程度衔接、怎么衔接，就成了需要研究与探讨的现实议题。从行政衔接自治的视角切入，根据综合行政力量介入和衔接村民自治的节点、制度产生的问题和功能导向，上述案例可以总结为预防型、保障型、纠偏型、疏堵型四种衔接机制(见表1)。不同的衔接机制回应的是农村集体产权制度改革中遇到的不同问题，这也是超大规模国家乡村治理实践多重面相的一种反衬。

表1 四种衔接机制的比较

其一，预防型衔接：北京大兴的咨商机制。咨商机制的组织形式是村级重要事项事前咨商联席会议，目的是指导和帮助村中重大事项的决策。其具体实施过程一般是，村两委会或联席会对重要事项形成动议后，将该事项和需要咨商的问题上报会议讨论。讨论内容一是事项的可行性、必要性与合法性，解决“是否要做”的问题；二是该事项涉及的法律法规、政策方针、市场行情等，解决“如何做”的问题。经过咨商，镇级给出指导性意见，村级层面再通过村民代表会议讨论通过后形成正式决议并付诸实施，镇级最后予以跟踪、监督。从整体过程看，镇村咨商是在村集体正式决策前，其功能主要是将指导前置，旨在帮助村级决策规避与国家法律政策不相适应的情况发生，以及解决程序失范问题。

其二，保障型衔接：吉林朝阳的仲裁机制。其实质是地方政府帮助村级组织解决超出自治能力范围之外的问题，是一种外部保障型机制。它产生的初衷就是处理通过民主议定无法解决，或是引起重大矛盾纠纷的问题。这个机制是破解自治相对有限困境的一种补充办法。举例来讲，对于农村集体产权制度改革中某一村庄的集体成员资格认定问题，如果村集体通过民主讨论后未能达成一致意见，或是对某一类人群是否认定具有疑虑，可向该镇的人民调解委员会提交申请，三次调解仍未能解决问题，便可再向区级的仲裁委员会提出上诉，最终通过组建仲裁庭实行法律仲裁。总体来说，仲裁机制多是在乡村自治组织“自治无效”的情形下施行的，目的是对矛盾纠纷以及议题难点进行外部支持和保障。

其三，纠偏型衔接：天津津南的合法性审查机制。这一机制内涵相对较丰富，主要包括两个层面：一是聘请法律顾问，在村一级制定改革方案、成员认定办法等系列文件时给予有关法律方面的意见和建议；二是按照程序要求对村集体最终形成的改革方案实行审查、审批和备案。合法性审查机制中的行政介入与衔接，往往是在村级自治组织决策过程中或是决策后开展的，目的是发挥指导和规范作用，主要定位是纠偏，以确保自治行为的合规和合法。

其四，疏堵型衔接：云南宜良的问题收集查摆机制。宜良的问题收集查摆机制聚焦于农村集体产权制度改革中的突出问题，对改革中暴露出来的类似管理不规范、决策不民主、事实有争议的一系列历史遗留问题进行收集、排查和汇总，并通过“五个一”和“问题清单”的工作机制予以解决。问题收集查摆机制实质上是基层政府对先前村级不规范决策、错误决策行为积累的矛盾和问题的化解，是优化乡村治理必须要正视和解决的问题。在此过程中，政府通过调研、座谈、开会等多种形式，一方面与乡村各类治理主体沟通交流，收集针对有关问题的看法和意见等；另一方面通过建立层次化、程序化的问题化解机制，妥善处理历史遗留问题，及时把乡村治理中的隐患性堵点予以疏通，有效预防这些问题和矛盾进一步发酵。

行政衔接自治何以实现：归因与审视

在中国的国家治理结构中，政府是一种最为主要的枢纽性组织，社会各界和各种资源都与其挂钩，各级政府是社会网络的节点与核心。虽然国家借助技术治理在很大程度上已经能够与高度分散的千家万户直接对接，但是大包大揽需要的行政成本显然又是基层政府“吃饭财政”难以承受的。乡村社会内生性的自治组织和协调能力恰好与其形成一种补充。但是，从运作实践看，只有把握好衔接动因、衔接时机、衔接程度和衔接方式，行政衔接自治才能切实提高治理绩效。

(一)衔接动因：自治陷于效率瓶颈或超出效力边界

传统乡村作为熟人社会，主要依靠共同的社会价值认同和内生性规范维系共同体的基本秩序，依礼而治呈现的是无讼社会。伴随着家庭联产承包责任制改革和务工经济的兴起，村级组织集体属性逐渐弱化，农民群体日益原子化、分散化，农民和村集体的联结无论在制度还是利益层面都大大降低了，在现代化和城镇化进程中显现的各种问题越发超出了村庄自组织层面能够解决的范畴。此外，自治的核心要义是民主，这决定了其必然受到效率瓶颈的制约。案例中的四个地区具有的共同特征是：农村集体产权制度改革过程中出现了自治无法也无力处理某些问题，衍生出矛盾难解、程序失范等需要行政力量介入的事项，由此催生出不同形式的行政与自治衔接模式。转型中的乡土社会具有不规则性，这种不规则性要求乡村治理中行政与自治的结合。一方面，乡村社会正经受着新型城镇化与乡村振兴的双向拉力，这种现代化、结构性的大背景使村庄面临着精英外流、村庄空心化和村民原子化加剧，以及传统“熟人社会”松解等一系列巨变，导致治理主体缺失、治理能力不足、治理效率下滑或流于形式等现象。另一方面，基层政府作为国家治理体系的末梢，既在压力型体制中承受着目标责任制、晋升锦标赛的多重约束，又必须向下直面基层，行政的有限性使得衔接自治成为一种提升治理效能的理想途径。

(二)衔接时机：问题导向和精准供给下的节点选择

善治是使公共利益最大化的社会管理过程，在善治状态下，国家与民众关系达到最佳状态。在乡村社会的场域下，理想的政府管理与村民自治的状态应该是，村民自治有问题处理不了也处理不好时才寻求行政介入，村民自治发育不成熟、不健全时才需要基层政府的帮助与支持。这样可使自下而上的民主治理与自上而下的行政管理形成合力，实现基层善治。为此，行政衔接自治有时机的考量：一是要坚持村民自治主体的独立性，尊重村民自发创造与自主行动的能力，明确行政衔接是指导下的介入，而非领导下的控制，是当自治无力、超出自治范围时的一种必要的、及时的补充，其目的是确保乡村治理顺畅可持续。二是行政何时衔接自治的节点要遵循问题导向，即因时因事因需求。就农村集体产权制度改革来说，属于村民自治议事框架能够解决的，应当避免行政力量的过度介入，而主要依靠村民代表会议、村民理事会等自治组织进行民主决策、民主管理；当出现超出村民自治能力范畴，或村民自治形成的局部共识与宏观政策导向不一致，甚至与现行法律法规相冲突的情况时，基层政府需要适时介入，以行政衔接自治的实践表达，发挥预防、保障、纠偏、疏堵作用。如在农村集体产权制度改革过程中，部分村庄通过村民自治议事程序，将婚出婚入女性等群体排除在集体经济组织成员资格认定的范围之外。表面上看，这是村民民主决策的结果，但却有违现行法律精神，侵犯了妇女权益。此时，如果没有基层政府及时纠偏，就会出现“多数人暴政问题”，不仅有失公允，可能引发的上访等系列问题也将极大影响基层社会稳定。

(三)衔接程度：在“放活”与“控死”中把握尺度

国家治理体系和治理能力现代化，要求原来的管制型政府、投资型政府向服务型政府、开放型政府转变。这意味着乡村要一改以往以政府为中心的治理模式，政府要转变角色，从以往的管理者、统治者，转变为引导者、倡导者、服务者。党的十九届四中全会要求，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。一个让人民满意的政府，施行的必然是良善的治理；但良善的治理并不是人民需要什么就给什么的治理，而是要让人民学会自己管理自己事务的治理。那么，政府如何才能成为一个让人民满意的服务型政府呢？多年来的实践显示，基层政府在乡村治理中普遍存在着过度介入和介入不足两种情形。这就表明，基层政府在乡村治理场域的作用发挥要注意权衡尺度，既不能“放得过活”，也不能“控得太死”。行政衔接自治治理路径的提出，意味着基层政府行政正式制度的使用要适当把握介入程度，既要保证基层政府不能成为村级治理的“主导者”，也要防止其成为完全的“旁观者”，引导政府扮演好制度建构者、意识形态维系者、资源调配者三重角色，以此提升服务能力和水平，从而提高政府纵向嵌入与村级横向自治的效率性融合，激发治理活力。

(四)衔接方式：依托合适的制度载体和程序设计

行政衔接自治的实质在于寻找行政与自治间的一种对接方式，这也是政府与农民、国家与社会的对接方式，它能实现上述二元主体间的有效衔接、有机统一和均衡协调发展。而这一对接方式的建立，需要相应的制度设计作为载体，需要相应的程序设计作为内核。一方面，好的制度形式能为政府与民众的沟通搭建平台，提供双方平等对话和相互交流的机会，建立起共同参与的机制。实践中的咨商机制、合法性审查机制、仲裁机制、问题收集查摆机制，均是基层政府行政衔接自治的具体方式。在这些机制的运作过程中，农民的表达和参与有了渠道，利益诉求能够得到权威的回应，政府的柔性管理和服务职能得到了发挥，实现了在村民自治基础上的行政衔接。另一方面，程序是制度实施的重要保障，它通过具体的运作步骤，对治理主体的行为方式予以规范，好的基层民主的程序设置，有助于其民主过程的实体性展开。四个地区针对农村集体产权制度改革中村级层面遇到的不同问题设计了相应的处理程序，将这些问题背后的利益诉求及其主体置于既定的解决框架内，既限制了程序义务人的主观随意性，也确保了行政衔接自治的效率。

结论与讨论

治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。习近平总书记强调，治国安邦重在基层，基层治理是国家治理的重要基础和有力支撑。如何在坚持村民自治的基础上，构建与行政有效衔接的治理路径，形成自治与行政良性协调和互动的格局，是实现乡村治理体系和治理能力现代化的重要命题。

行政与自治的衔接，并不意味着国家的完全控场或退场，而意味着基层政府成为乡村治理体系中的有机组成部分，通过对村民自治的适时补位，将行政管理的效率优势和村民自治的民主价值结合起来，从而降低治理成本，获取最优的治理效能。自治是有条件、有限度的，其能力也有强弱之分。如何在村民自治失效、失范的情况下发挥行政的补给效能，离不开基层政府的行政介入。而要解决政府何时介入、如何介入、介入的有效性如何保障等问题，关键在于寻找一种平衡的衔接机制。这种机制既要延伸基层政府职能，又要符合村民自治的制度要求，只有这样，才能最大程度处理好行政和自治之间的张力问题，发挥科层体系和村民自治制度的合力，提升基层治理的总体效能。这个过程既要把握好二者的边界问题，也要防止因“边界僵硬”带来的二元冲突和对立问题。

在这一过程中，一方面，需要厘清基层政府行政管理和村民自治的权限，保障村民自治的权力空间，避免直接干预、大包大揽乡村自治事务的行为发生。行政力量的介入与衔接是基于保障村民自治有效实现的需要，而不是对村民自治的干预或替代。另一方面，“边界清晰”并不意味着行为上的冲突和对立。从实践来看，行政力量和自治力量的强弱关系在不同地区有不同表现。但是要看到，作为治理范式，行政和自治有其不同的实践优势，“强弱关系”的背后，体现的是“优势配置”的差异，而不是力量冲突的差异。行政与自治的有效衔接及其不同的实践模式，正是通过探索不同的“优势组合与配置”模式解决治理效能问题。

党的十九届四中全会提出，要全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现，将制度优势更好地转化为国家治理效能。十九届五中全会进一步提出了“社会治理特别是基层治理水平明显提高”这一重要目标。乡村治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，其制度优势和治理效能的发挥，决定着国家治理现代化的进程和走向。通过行政与自治的衔接，破解行政和自治的有限性与乡村治理的现实需求之间的矛盾，是迫切需要解决的难题。长远来看，构建新时代乡村治理体系，实现基层治理的现代化，国家治理现代化才具有稳定的根基。

①景跃进：《中国农村基层治理的逻辑转换——国家与乡村社会关系的再思考》，《治理研究》2018年第1期。

②彭勃：《民主也是一种有效的国家治理工具》，《探索与争鸣》2015年第6期。

③王丽惠：《控制的自治：村级治理半行政化的形成机制与内在困境——以城乡一体化为背景的问题讨论》，《中国农村观察》2015年第2期。

④徐勇：《村民自治的成长：行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2005年第2期。

⑤蒋永甫：《行政吸纳与村庄“政治”的塌陷——村民自治制度的运行困境与出路》，《湖北行政学院学报》2011年第6期。

⑥王冠中：《村民自治中乡村关系的两种不良倾向分析》，《内蒙古社会科学(汉文版)》2002年第S1期。

⑦陈晓莉：《城中村治理中基层政府管理与村民自治关系探究》，《社会主义研究》2010年第5期。

⑧王惠林、洪明：《政府治理与村民自治的互动机制、理论解释及政策启示——基于“美丽乡村建设”的案例分析》，《学习与实践》2018年第3期。

⑨李紫娟：《农村基层互动治理的现实困境及其实现路径》，《甘肃社会科学》2018年第1期。

⑩陈柏峰：《行政嵌入自治：乡村治理的“苏南模式”》，《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。