多中心理论视角下的城市水环境问题探究

＊陈诚 金秀峰

（1.安徽商贸职业技术学院艺术设计学院 安徽 241001 2.韩国大邱启明大学研究生院 工程学院 韩国 42601 3.韩国大邱启明大学工程学院建筑造景系 韩国 42601）

水是人们日常生活中必不可少的基本物质，在工业、农业等众多行业中，更是维持其发展的根本，同时也是维持自然界中生态平衡的重要载体。对于国家发展来说，水资源是发展建设的基础，其承受能力和国家的发展进程之间关系十分密切。但受城市快速发展和全球气候变化两大因素的影响，我国城市水问题日益严重，作为城市重要的生态、景观、经济、社会文化走廊的城市水系中，因水质污染、旱涝频发、河道化或填埋等现象，正面临着生态恶化和生物多样性急剧减少等严重的水问题，高密度城市在经济快速增长和城市规模不断扩张的背景下，需要应对的主要问题从原来的“依水而生”转变为“与水共生”。相较于其他的环境问题，水环境问题存在治理难度大、治理周期长等原因，让其也得到了更多的关注。特别是随着我国城镇化进程的飞速发展，城市中人口数量激增，同时也成了产业聚集的密集区，这给城市以及其周围的生态系统带来了巨大的压力，在一些区域之内，其水环境以及生态系统的承载能力受到了严峻的挑战，不但对城市中居民的日常生活造成了严重的影响，同时也严重地阻碍了城市的可持续发展以及我国对于推行城镇化的脚步，因此亟须对城市水环境治理进行深入分析，并采取有效的措施对存在的问题进行高效的治理[1]。

通过对各个城市的发展进行分析研究，笔者认为可以以多元主体共同参与的一种公共管理模式来进行城市水环境提升。在对水系的保护和利用过程中，从水系的规划与建设着手，以城市水环境景观设计作为重要突破口，通过景观工程设计和水环境治理两手抓的方式，来对城市水环境生态恢复和保护产生起到正向的作用，有效地提高自然环境和人居环境，促进城市的发展以及繁荣。

1.理论背景

（1）水环境概述。水环境是处于自然界中水的分布以及转化所处的环境，能够直接或者间接地对人们的日常生活以及社会的发展造成影响，是集自然因素以及社会因素为一体的总和。天然水的基本化学成分和含量，反映了它在不同自然环境循环过程中的原始物理化学性质，是研究水环境中元素存在、迁移和转化和环境质量（或污染程度）与水质评价的基本依据。水环境主要由地表水环境和地下水环境两个部分组成。地表水环境包括河流、湖泊、水库、海洋、池塘、沼泽、冰川等，地下水环境包括泉水、浅层地下水、深层地下水等。水环境是构成环境的基本要素之一，是人类社会赖以生存和发展的重要场所，也是受人类干扰和破坏最严重的领域。水环境的污染和破坏已成为当今世界主要的环境问题之一。

在城市中的水环境，从狭义的角度来看，指的就是水质，而从广义角度来看，其包括了自然界当中的自然环境以及包括运河、水库等水体，包括了处于自然界中的水体，以及诸多工程项目当中，对于原有水体的调节以及控制。随着我国社会化进程的飞速进展，各种事物的复杂性也随之增加，针对城市生态环境发展的治理也逐渐得到了人民群众的注意。有学者认为，有效的水环境治理是对城市区域中的人文活动和自然改造活动实行的一套管理体系，也是城市可持续发展中的重要一环，最终要形成“依水而生、与水共生”的生态化城市环境。

（2）理论基础。多中心治理有多个主体，政府、企业以及社会团体都是治理的主体，在治理中都能发挥其自身的特点，是社会公共利益中，有多元主体共同参与的一种公共管理模式。经过多年的实践，这种管理模式被导入到对于公共事务的分析之中，由此产生了多中心治理理论。多中心管理模式存在着诸多形式上相对独立的处理中心，从事相应的合作活动或者根据其核心机制来采取措施，从这方面来看，在各个区域当中，各种管理单位能够通过连续的相互模式来进行系统的操作，其核心内容为，利用多个权力中心以及组织，来对公共事务进行相应的处理，并提供对应的公共服务，而非只利用单一的组织进行处理。在多中心理论当中，其突出的是参与方的相互交流，创立相应的治理规范以及形态，在其中，最主要的是自发秩序以及进行自主治理。在全部的治理主体当中，官方的位置都是相对并且有限的，所有的个人以及全部的团体，都不能作为全能以及最终权威，处于法律的阶层之上[2]。

从多中心理论发展的背景上来看，其理论最初来源于持续发展的公民社会意识，理论中的关注点在于多元共治，在其核心指导当中，主张利用多层级、分层次以及阶段来对制度进行多样性设置，加强三方协同发展。有学者认为，这种理念当中，主张在公共事务进行治理的过程中，采取三方分治的方式，强调整个市场以及公民形成的自发组织，在现代化的公共事务处理当中，持续发挥出其作用，并让其影响不断扩大。在多中心治理的理论当中，其意义定义较多，且并未对其进行统一。另有报道指出，多中心理论中，其核心是治理的主体多元化，而不是唯一的，各个主体之间相互是独立的，同时相互之间也存在一定的联系，在一定的范围之内，对公共事务的治理共同承担起相应的责任。多中心治理的实际本质上是打造政府、社会以及市场共建的治理模式。例如，城市建设中对于某项道路或者景观进行设计时，政府邀请行业专家进行会审，并将设计方案公布与众，让市民参与投票，最终通过多方合议，最终挑选出最科学、最专业、最具有群众基础的方案，采纳并执行。这实际上就可以看作是具有多中心理论雏形的实践案例。

虽然在多中心治理的理论当中，有多种说明方式，但是都具有两个共同的特点：首先是在多中心治理当中，包含了多个相对独立的治理中心，在决策中心当中，其合作与协调的机制是整个管理的关键点，这些独立的中心规模是大小不一的，在各个中心之间的运行中，也存在政府的管理，同时也具有一定的规则；其次是在多中心治理当中，其权力是分散的，且管理方式为交叠管理，其管理的交叠可以表现为地理上和决策中心套叠的模式。

和传统的治理模式相比较，多中心治理理论优点较为明显：首先是具有多种选择，能够产生更加合理的决策；其次是公共产品或者是服务的不会出现过量或者不足的现象；最后是最终的公共决策具有高效性以及民主性。而和从上到下的单中心治理方式相比较，多中心治理的优势有以下几点：第一是由于存在多个相对独立的决策中心，让地方的决策中心能够让多种非正式的规则得以利用；第二是在整个治理框架当中，治理的主体加入是平等的，相互之间或者多个中心之间具有相互协调、信任以及仍同的特点，由此来解决相应的问题，同时可以依据当地具体的变化情况，进行充分的协调以及沟通；第三是多个治理中心进行交错管理，并不会让公共服务的整体效率下滑，而是对整个治理具有相应的辅助效应，能够打造一个良性的治理体系，重叠服务在市场的竞争当中，是非常必要的，因此在市场当中发生的竞争，其效率的提升在公共经济领域当中也是共存的；第四是多中心的治理能够让本地用户对本地的公共资源，针对性地制定适合于本地资源的规则；第五是多中心治理具备补充性的备份机构，能够较好地避免机构和组织当中的缺陷，为最终解决问题提供一定的缓冲阶段。

2.调查方法

（1）基本思路。在对城市水环境问题进行具体调查的过程中，需要依据整个城市水环境的体系要素进行相应的分析，并且参考城市水环境体系的系统功能进行相应的划分，将城市的水环境体系在其水量属性、设施管理属性以及社会的经济指数进行相应的评价，同时在管理机构的职能、水环境的安全管理相应指标和社会属性、经济属性等方面，采取自上而下的分析方式，确定其具体的应用指标，打造全面的体系框架，并建立起相应的评价体系，在完成原始数据收集之后，对其进行标准化的分析，得出最终的分析结果。

（2）基本步骤。在城市水环境问题当中，其调查的步骤为：确定评价的具体目标，选择相应的评价指标，收集相应数据，对数据进行具体分析，最后提出综合结论。

以水环境景观设计为例，调查要在以下几个方面开展：第一以在城市自然水体以及周边的绿化区域为基础，打造生态体系；第二是在商业以及办公地带，重点打造人造水体休闲景观；第三是在绿化用地，打造亲水的休闲体验区域；第四是湿地区域，打造生态湿地，让其成为群众颐养生息之地；第五是打造外围的环状水体系，形成城市环绕水景线；第六是彰显城市文化底蕴，以城市特色为基础，将文化元素融入滨水景观。

（3）基本原则。从城市水环境指标的可操作性等客观原因出发，其原则需要包括以下几个方面：第一是需要对城市的特点以及整体水环境要素进行综合的考虑，不能单一地将各因素独立进行分析；第二是选择的指标能够较好地反映出城市水环境的整体实际情况，即能够全面地反映出城市水环境在污染、全面治理以及安全状况管理方式等方面的发展和变化趋势，为多中心管理当中决策的提出提供相应的依据[3]；第三是其评价需要将数据的收集方式以及评价方式进行统一，不但能够对特定城市进行综合的评价，同时需要能够适应各地城市之间具体情况，让其具有科学性；第四是数据的获取方式需要便捷且真实可信，其指标需要有可行的量化方式并且切实可用，具体的指标条数需要合理，若评价较多则难以实施到位，若过于简单则难以将问题进行全面的概况，不能得到完善的评价结果[4]；第五是在进行评价指标的相应选择时，需要将我国经济发展的现状进行全面考虑。在方法以及调查上，都需要和我国现有的实际情况相适应，同时需要考虑到各个城市收集数据的能力以及监测技术。

3.结果和考察

（1）国内外经验的借鉴。在英国的泰晤士河治理当中，第一是建立了多处对应的污水处理措施，多数的小型污水处理厂进行了合并，最终形成了几处大型的污水处理厂，经过多项处理措施之后，整个流域当中，污染物的排放总量减少了90%，同时水域中，溶解氧的浓度也提升了10%；第二是制定污染物排放相关的法律，在其进行时间过长中，对其进行持续细化，对水体污染进行管控以及监控，保护水体资源；第三是建立起综合的水管理体系，逐渐实行对水资源环境的总体综合管理，形成了区域的综合管理模式，经过细化改革，实现了经营以及监管相分离模式；第四是强调新技术的研制以及利用，在水处理公司中进行新技术的研发以及应用，为治理水环境提供了相应的技术支持；第五是充分地利用好整个市场机制，对其实现产业化的管理，依据谁污染谁付款的原则，向排污方收取相应的费用，同时在沿河发展旅游以及娱乐业，采用多种渠道来增加治理的总资金。

在塞纳河治理当中，由于城市工业的发展以及人口的持续增加，导致其污染十分严重，河中的生态体系受到了严重的破坏。在其生态系统恢复上，法国的政府采取了较多的高效措施，第一是对污染源进行整治，污水不能直接排放入河道当中，对于废水直排的工程，对其进行搬迁，或者是依据相关标准对其厂家进行治理；第二是在基础设施的建设以及维护上进行加强，投资新建多项污水处理设施，将其污水处理能力提升，同时利用现代技术以及专业的设备进行管理上的维护；第三是在河道进行蓄水以及补水，建设大型的蓄水湖以及水闸和船闸等，让其河道中的水容量增加，同时对水质进行改善；第四是对其进行严格的管理，收取水处理费用，并且对于违法和违规的现象，进行严厉的查处；第五是通过多种方式来进行自己的筹集，例如船舶停泊的费用以及码头使用的费用等，收集的费用以及收益主要应用在对水资源的治理和保护。经过综合治理之后，其水环境的质量得到了极大地提升，且生物多样性增加，水体中的生态也得到了恢复。

（2）国内水环境治理现状。①国内水环境治理举措。随着南京城市化的持续推进，其工业增长也增速迅猛，人口迅速增长，也导致流入秦淮河的生活和工业污水急速增加，让秦淮河的水环境遭受了巨大的破坏。在对其进行整理的工作当中，第一是对河段进行清淤，将阻水的桥梁等进行改建；第二是对污水进行节流，通过建设节流管道等对排放的污水进行控制，让河中的水体环境得到了高效的改善；第三是制定相应的法律法规，出台具体的相关规定，道进行针对性的管理；第四是采取调水工程，从长江中引入水源，更有利于水体的流动，让其净化的能力得到提升，明显地将其水质改善；第五是实行项目的法人制，打造市场化融资，提升城市当中的污水处理费。同时在广告以及旅游方面开发特许经营权，其收入用于建设管理的资金。经过治理之后，其水环境得到了持续提升，且水生态系统恢复较好。

贵阳市南明河自古以来，清澈见底河水一直是贵阳居民的直接饮用水源，但城市的发展过程中，沿河两岸近百个生活污水和207家工业企业排污口，每天向河中倾泻45万吨生活污水和工业废水；沿岸到处是煤灰垃圾，破烂的棚户区遍布河道两岸；河水水质严重恶化，鱼虾绝迹，进入市区的河段为劣五类水体。曾经是“明河清流”的南明河，变成了藏污纳垢的黑水河、臭水河。按照国际河流生命学说的观点，南明河已经成为一条“失去生命的河流”。为了彻底的改变这一现状，从2001年5月开始，“南明河三年变清”这项贵阳有史以来最大、也最为复杂的环境综合整治项目全面展开。治理措施中，主要有三条：第一是对污染源头进行拦截，一期在内、外源以及臭气和生态恢复等方面，采取救济措施，基本解决了流域中的黑臭，二期的核心为提升水质，加强截污体系以及污水处理厂的建设；第二，是进行生态治理，利用增设人工湿地以及绿化带，将污水处理进行分散，同时投入沉水植物，促进水体环境的自我净化；第三是采取融资模式，在一期工程当中，投资建造污水处理厂，同时对向河中排污的企业收取相关的费用，让投资率得到提升，在二期项目得以实施之后，水域中的水质得到了极大地提升，藻类以及水生植物都得到了恢复。

②存在的主要问题。首先是河网当中，水系遭到破坏，河道出现了严重的断头现象，且河道被侵占现象较多，河道中的生态功能也受到严重的损害，在城市的水基础建设中，其排水体系能力严重不足，污水处理的相关设施布局有欠合理，在治水资金中，其建设的资金供应较为紧张，在管护方面的资金有欠缺，在水环境相关监管以及执法的情况不到位，同时是在水治理体系中，社会力量起到的作用不明显，其参与的群体不多，专业性有待加强，同时其参与的范围较小，层次不深。

③水环境治理的对策与建议。在水环境的治理当中，需要从多中心角度，来对城市水环境进行更好的治理。

A.坚持以政府为主导。水环境属于公共环境，其治理的多元主体当中，主导者必然是政府，其是水生态环境总体管理的责任主体。水环境治理的理念以及措施等，都需要对国内外的先进经验进行学习，同时和自身环境治理相结合，开发出可持续发展的水环境治理道路。在其工作中，需要在理念上将水环境的治理作为长期的系统工程进行开展，转变其考核的意识，需要标本兼治，在工作重心上，需要制定合理、科学的水环境治理相关规划，同时需要保证其可行性，这是水环境进行可持续性发展的前提。在加强水环境生态系统的建设当中，其最终的目标是恢复其水生态，达到人与水能够和谐发展。需要对污水的收集系统进行进一步完善，依据地势的特点，对污水处理厂进行科学的选址，同时将城区中的河水网络进行连通，将城市中的水脉进行深度清理。对于河道的修复，需要采取生态修复方式，打造以沉水植物为主体的生态体系，构建出健康的生物结构，恢复河道当中水体的自主洁净能力[5]。

B.构建相应的法律法规体系。修订水环境相关的法律和法规，并持续对其进行修订。首先是需要遵守违法必究的原则，完善相应的责任条款，确保其义务性；其次是需要推动严重违法行为的入刑，在对水资源和水环境进行管理保护中，需要依照其对社会的危害程度、应受处罚等入罪标准，利用增加刑事立法来对罪名以及解释进行设定，对于一些严重的违法行为，需纳入刑法体系。

4.结论

城市中的水环境治理，是一个面积较广投入较大的系统工程。本文对水环境的治理，多中心治理的相关理念以及其在治理当中的应用等问题进行了探讨，从多中心治理的视角，对水环境治理当中存在的问题及其相应的原因进行了深入分析，由此得出为了实现水环境的持续治理，需要发挥政府相关部门的主导作用，同时需要对各种资源进行整合，将多方力量进行汇集，发挥出多元共治的优势，以城市水环境规划与景观设计为突破口，打造“与水共生”的生态化城市[6]。