基于法人治理结构的公共图书馆治理模式创新研究

安海平

(山东省曹县图书馆，山东 菏泽 274499)

公共图书馆是国家公共文化服务体系中的重要组成部分，承担着满足民众日益提升的文化需求的重要作用。“十四五”以来，公共图书馆围绕行业规划着力实现自身核心价值，并在管理中心推进先进理论向实践转化，创新管理模式，确保民众基本文化权益得以高质量顺利实现。我国公共文化机构关于法人结构治理的探索始于2007年，经历了十几年的稳步发展，时至今日已有《中华人民共和国公共图书馆法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》等多项指导和支撑法人治理结构的法律法规出台，这些法律法规标志着我国公共图书馆治理迈入了高质量发展的新阶段[1]。近年来，关于公共图书馆法治治理结构的改革取得了丰硕的理论和实践成果，但也存在一些亟待解决的问题，因此，关于法人治理结构下公共图书馆治理模式的创新与研究意义重大。

1 公共图书馆法人治理结构概述

1.1 法人治理结构

法人治理结构(Corporate Governance)这一概念最早由美国经济理论界在20世纪70年代提出，是指法人组织的不同利益相关者在决策、实施、监督过程中一起参与由各种激励约束机制形成的制度安排[2]。法人治理结构的最明显特征是体系内的利益相关者组成理事会并全权负责机构的常规运营，体系内部权责分明，有协调统一、互相制衡的运行机制用以约束利益相关者，最终实现法人组织的科学、有序发展。法人治理结构一词最早被用于公司治理，后来逐渐延伸应用到公共文化领域。我国在2014年将10个国家级公共文化部门作为法人治理结构试点单位，开始了为期24个月的实践探索。从实施成效看，这些单位的理事会组织架构清晰，下设管理机构责任明确、发展有序，达到了治理预期，后期法人治理结构开始逐步在公共文化领域实施。

1.2 法人治理结构在公共图书馆治理中的应用价值

从建设意义看，公共图书馆实施法人治理结构并在该结构下探索治理模式的意义在于：首先，法人治理结构能够有效落实法人在公共图书馆的管理地位，图书馆管理主体也不再是“一言堂”，而是多方利益相关者组成的管理团队，服务质量由管理人员、读者、社会群体及上级政府部门联合治理，各项政策的“管”“办”部门分离；其次，法人治理结构以多元参与的形式促进读者服务质量的全方位提升，确保民众基础文化权益得以实现，充分彰显图书馆的社会职能；再次，法人治理结构能够激发创新活力，不断探索新的高效、优质的治理模式，推动图书馆由“人治”到“法治”的转变，全面提升管理效率，科学研判战略发展方向，强化内部控制，实现更高层次的文化服务。

1.3 法人治理结构下公共图书馆治理现状

当前，我国公共图书馆法人治理结构的实施严格意义上仍处于探索阶段，虽然已经构建了组织架构相对清晰的理事会，但治理结构与政府之间的关系界限不清、职能定位不准确，“政事不分”特征仍较明显，部分图书馆的理事会决策权不独立，对于财务、人力等资源的掌控能力不足，实践层面上的决策、监督、管理职能无法有效履行[3]。针对公共图书馆法人治理结构的法律法规支撑体系虽在逐步健全，但与之配套的制度建设仍处于起步阶段，建设进程相对缓慢，这导致法人治理结构的形式大于实际，单位中的部分部门依然“我行我素”，按照以往制度和模式行事，严重阻碍了科学治理工作的向前推进。评价与监督机制的缺失造成了内部评价与外部信息沟通不畅，参与各方的合法权益得不到有效监管，制度创新和服务质量提升进程缓慢。

2 法人治理结构下公共图书馆治理模式创新设计要点

2.1 风险评估与防范机制

风险评估与防范机制是图书馆实现长期稳定发展的首要保障，指图书馆能够承受的最大风险程度，其中涵盖整体风险承受能力与各分项业务的风险承受能力。不同级别与规模的图书馆抵御风险的能力不同，需要进行专业的风险识别与分析才能确定比较标准。一般而言，图书馆行业的风险承受度按照风险发生概率与影响程度进行分类与排序，针对不同风险确定重点风险防控项目，不同项目制定不同的防范机制，如：在资源引入环节，法人面临的风险包含商业贿赂、私拿回扣等损公肥私行为，而风险评估与防范机制能够预判不同环节出现各项风险的能力，并提前防范，使风险行为的发生概率降低，减少损失[4]。具体而言，在法人治理结构下，由多部门人员组成专业队伍，设置风险承受度，在活动中依据规章制度并结合实际情况进行风险识别与处置，使各项风险均处于可控范围之内。

2.2 内部活动控制机制

内控机制是法人治理结构下公共图书馆治理模式创新的重要内容，也是明确各方权责、提升管理效率的有效方式[5]。当前，公共图书馆治理可采用的内控措施涵盖不相容职务分离、授权审批、合同控制与绩效考评等，其中不相容业务分离主要是要求业务的执行与决策相分离，规避舞弊、贪污等风险，保障资产安全；授权审批是明确不同层级、不同岗位人员的权责范围，快速准确追责到人；合同控制要求法人建立严格的分级授权制度，对外业务实行统一归口管理，防范经济、法律等方面的风险，保障法人合法权益；绩效考评是对内部各项业务的运行质量进行评价考核，并据此调整相关人员的薪资待遇与职位。上述措施能够有效实现各个环节的权利制衡，同时不影响权责分工与执行效率，财产安全等也能得到有效保障。

2.3 信息沟通与监督机制

当前，基于法人治理结构的公共图书馆法人与政府职能部门的利益管理处理不当，除了内部治理结构有待提升，成熟的外部关系也应逐步建立，即加强图书馆与外部的沟通，畅通信息反馈渠道，欢迎社会各方进行监督评价，塑造自身良好服务形象，实现各部门主体工作的高效推进[6]。“十四五”时期，品质成为图书馆事业追求的重要目标之一，优质的阅读体验逐渐成为各项业务的工作核心。尊重和实现读者文化权利的均等化要先建立与读者平等交流的渠道，便于读者及时反馈建议[7]。同时，法人治理结构也应为利益各方提供公开透明的监督平台，规模较大或条件允许的图书馆可设立监事会，实现日常监督行为和专业监督行为的互补结合，让各项工作均在“阳光”下运行，并督促各方在第一时间整改各种不规范行为。

3 法人治理结构下公共图书馆治理模式创新研究

3.1 重视顶层设计，明确战略规划

在法人治理结构下，对于公共图书馆治理模式的构建应先进行顶层设计，在国家颁布的一系列法律法规基础上形成总体架构，并逐步配套对应的管理体制、人力体制和财务体制，使自身的制度建设朝着标准化、规范化和专业化的方向发展，同时在内部形成权责清晰、制度先进和决策科学的治理框架，框架之内应引入创新、竞争与激励机制，充分激发内部活力，更新服务观念，提升自身服务效能。在远景规划上，法人可根据SWOT分析模型进行自身优劣势、外部机遇与风险论证，选择最优策略，对图书馆未来发展进行制度性、刚性及前瞻性的战略设计，带领整个团队建立美好远景，共同促进事业的发展。

3.2 规范治理行为，落实法人自主

基于法人治理结构的图书馆治理模式的核心在于将治理权力回归图书馆本身，实现治理方法的创新发展，同时简化治理环节，将治理权力下移，形成强有力的治理环境支持[8]。对于自身的治理行为，图书馆应逐步规范并建立与国家治理体系标准相统一的治理结构，规范决策层、管理层和监督层的权责界限。其中，决策层(董事会)负责章程的拟定、修改，制定战略规划和审议重大事项，并对人员进行任免，职工的绩效及工资方案也由决策层决定；管理层(理事会执行机构)负责按照章程拟定方案并组织实施；监督层(监事会)负责按照国家法律法规、政策要求及内部章程对本单位的运行与职能发挥进行监督，维护员工的合法权益。上述三个机构层级应各司其职，规范治理，落实法人自主。

3.3 优化指标设计，重视考核反馈

绩效管理与激励机制优化是构建科学治理模式的重要内容，合理规范的绩效管理体系能够有效提升员工的工作能力。法人治理结构下的绩效指标体系应体现目标管理和全面质量管理(ISO)的双重特征，指标要素涵盖工作量、难易程度、岗位要求、风险级别、技术要求等，对不同岗位的绩效评价应包含共性部分和个性部分，充分落实绩效考核主体的自主权，重视岗位特殊性分析。现代信息技术的介入使绩效评价工作更加精细化和高效化，同时可以利用数据库技术进行不同维度的数据分析，发现员工所长，据此合理调配岗位。人力部门要逐渐规范面谈相关流程，检验绩效评价及考核对员工的正面促进作用，根据反馈效果制订对应的绩效改进方案，谋求单位利益提升和员工个人进步的双赢局面。

4 结语

基于法人治理结构的公共图书馆治理模式构建是一项综合、复杂的全局性和长期性的系统工程，不可能一蹴而就，因此，决策层应深入分析当前时代背景与政策环境，建立风险防控、活动控制与监督评价等相关机制，并在此基础上重视顶层设计，规范治理行为，优化治理指标，形成布局清晰、权责明确与自律自主的科学治理模式，为公共文化事业的高质量发展提供科学范式。