城市更新政策研究

2022-12-15杨发兵周明沈瑞

工程建设与设计 2022年22期

杨发兵，周明，沈瑞

（中建二局设计管理研究院，北京 100070）

1 引言

我国2021年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中将实施城市更新纳入我国“十四五”规划中，至此城市更新正式走上了历史的光辉舞台。城市更新作为一项系统性、综合性的城市建设行为，其需要一系列科学、合理的发展政策和策略对其进行引导，进而通过城市更新来解决城市发展过程中的短板和推动城市化进程高质量发展，促进城市产业经济和开发模式优化转型。

2 我国城市更新历程及其主要问题

2.1 我国城市更新历程

在我国改革开放初期，为了改善城市卫生环境，在北京、上海等城市中出现了零星的旧城改造项目，这便可被誉为我国城市更新的开端。1998年，随着我国住房分配体制的改革，城市居民依靠集体分房成为历史，货币化改革促使了城市房地产行业的快速发展，并造就了房地产商业开发和“退二进三”去工业化的特征，城市更新规模明显增加。2009年，国家为了应对国际金融危机，各部门积极扩大内需，住房和城乡建设部等五大部门联合推出了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号），该指导意见提出自2009年起力争在五年内完成城市和国有工矿棚户区改造。这喻示着城市棚户区改造行动的开端，而棚户区改造作为城市更新的重要组成部分，代表着我国城市更新进了新阶段。

据我国住房和城乡建设部统计，2015—2018年，我国每年新开工的棚户区改造项目均在600万套以上，2015—2020年，合计完成棚户区改造2 967万套。2020年国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）提出2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户；预计到2022年，我国城镇老旧小区改造工作将基本完成，至此我国城市更新将从量变向质变转化，在更新的过程中更加注重更新项目对于城市环境和功能的改善。某地城市棚户区改造如图1所示。

图1 某地城市棚户区改造

2.2 我国城市更新存在的主要问题

城市更新作为城市发展过程中的必经之路，是许多城市保持社会经济活力，改善城市面貌的重要举措，但纵观国内许多城市更新的案例，不少项目在助推城市发展时产生了一定的“副作用”。

1）通常情况下，每座城市都会定期根据地区产业、社会经济、人口数量等影响因素制定城市总体规划，该规划中将会对整座城市内各区域的建筑体量和人口分布、产业模式等进行明确。如果在总体规划中某一区域的建筑总量相对固定，而城市更新项目虽然会拆除一定数量的建筑，但总体上还是会增加部分建筑面积，在更新期间产生的建筑面积增量将影响区域内其他存量土地的开发利用。

2）目前，城市更新项目获利途径主要体现在项目区域内土地价值和容积率的提升等两个方面，但土地价值受到政府房地产调控政策的限制，政府为了平衡区域内房价，通常情况下城市更新项目建成后可售物业的平均价格涨幅一般控制在10%～20%。因此，大多数城市更新项目将获利点聚焦在项目范围内的容积率变化上，通过土地空间整理和建筑布局达到容积率的最大化，但过高的容积率不但会降低项目的空间品质，而且会对区域及其周边建筑的采光、通风等环境造成影响[1]。随着城市更新项目中建筑总体面积和居住人口数量的增加，其对于城市基础配套设施的需求也不断增加，例如，以区域内机动车保有量增加一项为例，其需要在区域内设置更多的停车位和布置更多的市政道路来满足车辆正常通行的需求，即使在更新区域内布置了一定数量的市政道路来满足车辆通行需求，但上述车辆在进入项目区域时所途径非城市更新区域中市政路网的布设密度和宽度依旧不能满足车辆通行需求，进而引发交通阻塞。同时，人口数量的增加还要求城市提供更多的供气、供电、供水、供热、排水等生活配套设施，这对于项目周边区域中原已饱和的城市服务能力而言更是雪上加霜。

3）我国大部分城市更新项目的主导者为国企或政府控股的投资公司，受到公司体制的限制，对于更新对象的选择更具有政治意义，较多的关注更新项目实施后对于区域环境、城市面貌等，以至于项目的获利能力较低。

3 我国城市更新改进策略研究

3.1 完善城市更新参与标准，吸引多方参与

城市更新项目作为一项投资额度达、开发时间长的城市商业开发，推动更多的主体参与到项目竞争之中，不仅能更加充分地协调多方利益，而且有助于表达各方对城市空间使用的诉求。通过以政府为规则主导，建立包含民间资本、国有集体基本及外资等多方机构或组织准入机制，不断协调各方关系最终形成符合各地城市社会经济发展形式和更新对象实际的标准程序，并不断针对每个城市更新对象对相应条款进行局部微调和修正，以保证更新项目参与主体遴选的合理性。充分引入市场竞争机制，让各类型的参与主体在市场化、公开化、透明化的项目竞争中角逐，使之拿出更加优惠的改造条件，进而造福项目所在区域内的市民群众[3]。

除了拆除重建类的城市更新新项目外，还有不少老旧小区改造类型的城市更新项目，这些项目由于新建物业体量较小、项目获利难度较大，故此类项目所涉及的资金多由政府财政资金和居民建筑维修基金共同承担。为了进一步提高老旧小区改造项目的资金使用效率，应当在改造过程中积极征求社区居民对于空间改造的目的和意愿，并将部分有能力参与到项目改造的社区居民纳入项目管理层中，充分发挥其熟知社区环境、广受社区居民支持的特点，决策项目改造对象和监督项目改造施工。在获得社区居民的广泛支持后，老旧小区改造便可动用更多的社区物业资金和公共维修基金，甚至还可通过出让或租赁项目改造后部分新增物业用房来争取社区居民的其他自有资金投资。同时，此举有利于获得社区居民对于改造施工的支持，降低社区居民对于改造过程中临时占地所造成的交通拥堵等问题不满情绪。另外，在老旧小区改造过程中还应与周边区域的城市更新相结合，统筹考虑社区商业配套等公共服务设施的配置，将具有商业价值的后期运营权、收益权等在改造方案中予以综合设定[3]。

3.2 科学论证项目容积率调整方法，健全区域补偿机制

鉴于目前大部分城市更新项目依靠调整区域容积率获利，而城市更新项目中的容积率包括基准容积率、奖励容积率和可移动容积率三大类，如何对上述三类容积率指标进行科学合理的调整，既关系到更新项目的收益情况，又会对项目周边区域的城市环境产生影响。

基准容积率一般是政府规划部门在编制区域控制性详细规划阶段进行确定，考虑到城市更新项目会对区域内的建筑布局、交通流向进行优化，而利用更新公共设施配建、优化市政道路路网、调整建筑退红边界等方法，可以节约出部分建筑用地用于各类建筑建设。因此，在进行城市更新时，可针对项目实施范围内整体拆建内容对基准容积率进行重新计算和论证，得出符合区域发展和项目盈利的基准容积率值，并逐一细化到每一更新模块中。城市绿化率、人防工程配套率等部分可移动容积率指标，在满足区域公共利益和城市发展目前的前提下可通过“合理调整、区域外补偿”的方式，对部分指标进行异地补偿。部分城市为了鼓励屋顶花园、海绵城市、垂直绿化等生态绿化技术的应用与推广，在计算城市绿地指标时可按照一定比率对应用上述生态绿化技术的“特殊区域绿化”进行折算，从而降低相应的城市绿化面积，故在计算容积率时还应因地制宜地运用各地不同的奖励政策。

在城市更新项目因局部容积率增加而对周边区域所产生的负面影响，可通过各类方式进行补偿。例如，项目范围内因居住人口的增加而需对供水、供气、供电等市政基础设施进行扩容，如部分基础设施的前端管线需要同步增容的，该城市更新项目理应额外支付范围外市政技术设施改造费用。同时，城市更新项目为了达到相应的容积率指标，区域内建筑的体量、高度、密度等都会发生较大的变化，其中，建筑高度和密度等两项指标会对周边区域内采光和通风造成一定影响。因此，在进行城市更新项目谋划时可将建筑控制高度与布局导入环境分析模型中，进而得出不同限高和密度对周边区域内现有建筑的影响程度，最后，根据拟定的建筑布局方案与周边区域内受影响的建筑业主开展赔偿协商工作，从而在区域外经济赔偿和区域内建筑配置上达成最优方案。

3.3 在城市更新中融入绿色健康理念

城市更新作为高强度城市开发的一种新模式，其对于城市空间的利用率已经到了极其苛刻的地步，通过高额拆迁补偿所获得的城市建设用地上可谓是寸土寸金，而在这高强度开发过程中为了降低对城市生态环境的影响，应当将绿色健康理念融入城市更新之中。

首先，高强度的城市建设将极大地改变项目范围内城市下垫面现状，区域内大量地表径流无法正常下渗，虽然项目区域可采取抬高场地地坪、铺设雨水管网、增设强排泵站等措施来保证项目所在区域在降雨期间不受淹，但大量转移的地表径流将增大周边区域的雨洪调节压力。在城市更新中结合城市绿地建设，将雨水花园、透水铺装、生态塘、植草沟等低影响开发技术融入其中，最大限度地提高项目区域内地表径流的下渗和调蓄能力，使周边区域所需收纳的额外雨洪降至最低。雨水花园如图2所示。