改革开放以来政府体育治理的注意力研究

张文鹏，周有美

(1.云南师范大学 体育学院，云南 昆明 650500；2.豫章师范学院 体育学院，江西 南昌 330103)

党的十八届三中全会明确提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]体育治理作为我国社会治理的重要组成部分之一，推进其治理体系和治理能力现代化也是实现国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的内容之一[2]。习近平总书记强调，“治理国家和社会……，历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴”和“要下大功夫总结和运用我国改革开放的成功经验”[3]。因此，系统总结、深入研究改革开放以来的国务院《政府工作报告》中有关体育治理的话语表达及宝贵经验，加强政府体育治理的注意力经验总结与研究，具有重要的历史与现实意义。

事实上，在我国的治理语境和治理体系中，体育的发展必然离不开党和政府的重视与支持[4]。从宏观治理的维度看，国务院作为中央人民政府(以下简称“政府”)在我国的各项社会事务治理中居于最高的行政地位，管理着我国各项社会事务。体育事业作为一项重要的社会事务，政府对体育的关注程度、资源配置及重视与否决定了体育治理的走向与发展态势[5]。《政府工作报告》作为政府实现社会治理的政治宣言书、行动纲领和法律文本，是政府对包括体育事务在内的各项社会事务关注程度、资源配置及注意力变化的重要呈现载体，也是推动各项社会事务进入政策议程、形成决策及政府注意力聚焦的法定形式[6]。从注意力维度看，赫伯特·西蒙最早提出了有限理性决策模型理论，并指出“受决策者的有限理性和认知影响，真正稀缺的资源不是信息，而是决策者的注意力，但决策者囿于能力与时间限制，其在同一时间对社会所有事项关注的程度会有所不同”[7-8]。布莱恩·琼斯认为，决策者注意力的变化决定了其决策的变化，决策者有限注意力的变化与转移是政策突变的根本原因[9]。基于此，以改革开放以来的《政府工作报告》(1978—2020年)为样本，从注意力理论视角对其进行分析，能够管窥政府体育治理的注意力关注程度、资源配置及变化逻辑，有助于为新时代体育治理体系和治理能力现代化提供经验与启示。

1 理论基础

“注意力”起初是心理学方向的专业名词，意指主体对某一事物指向和集中的能力，并伴随着一系列的心理活动过程[10]。1947年，美国管理学家赫伯特·西蒙把“注意力”引入管理学领域，从管理学角度界定“注意力”为“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”[7]210，并将“注意力”与“决策”相联系，认为“注意力”是一种稀缺且有限的资源，管理者在决策时根据事情的轻重缓急作出选择，这一过程实际上就是注意力分配或转移的过程。美国学者布莱恩·琼斯在赫伯特·西蒙研究的基础上把“注意力”引入政府决策分析中，区分了“注意力”与“偏好”两个概念，提出了“注意力驱动的政策选择模型”，认为政府政策的变迁是随着政府决策者注意力变化而变化的[9]59。本研究基于注意力理论视角分析改革开放以来政府体育治理的注意力配置及变化逻辑，事实上隐喻了这样的假设，即决策者并不是在某一时间段内偏好体育治理或其他社会事务治理，而是决策者对体育治理的关注或者说此时决策者的注意力正聚焦在体育治理上。注意力主要有两个维度:注意力强度和注意力指向[11]。研究的注意力强度主要体现政府体育治理的关注程度，而注意力指向主要体现政府体育治理的各项具体领域的资源配置(图1)。

2 研究方法

本研究主要采用文本分析法，对1978—2020年间43份《政府工作报告》文本进行量化分析。研究样本选取原因有两点:1)国务院作为国家最高行政机关，具有统筹管理各级地方政府的能力。政府对体育的重视与否决定了地方政府对体育的重视程度，影响着我国体育治理的发展态势，且《政府工作报告》不仅是政府处理公共事务的真实反应和行为印迹[12]，也是最具权威性、全局性以及前瞻性的代表，蕴含着政府决策者的价值取向、判断及准则[13]。2)新中国成立至“文革”期间的《政府工作报告》文本较难找全，且该阶段《政府工作报告》对当前我国体育治理的参考意义不大。

3 改革开放以来政府体育治理的注意力强度及变化逻辑

“政策间断-均衡”理论认为受不同决策者、政策环境等因素的影响，政策会经历长期的稳定时期和突然的变化时期[14]。《政府工作报告》受不同时期的决策者、政策环境等因素的影响也会经历稳定时期与变化时期。改革开放以来的《政府工作报告》中有关体育治理的话语表达，既随着政策环境的改变而改变，也反映了政府体育治理的注意力强度的变化。首先，将43份《政府工作报告》文本导入QSR Nvivo12.0，以体育为节点，选取“体育”“健身”“奥运会”等词汇进行文本搜索后编码，编码内容即体育的参考点。选择上述词汇主要因为其在词频查询中出现的频次较高，也与体育工作具有高度的相关性；并且随机抽取任何一份《政府工作报告》进行研读，发现在与体育治理相关的话语表达中至少含有上述词汇中的一个。其次，分别统计历年参考点所覆盖的体育话语表达，并计算出其所占该年《政府工作报告》总字数的百分比，以此表征政府体育治理的注意力强度。最后，以柱状图和折线图的形式呈现出来(图2)，并将改革开放以来我国经济、社会、市场等改革的进程及阶段特征与体育治理的实践相结合，将政府体育治理划分为恢复改革期(1978—1992年)、市场改革期(1993—2008年)及深化改革期(2009—2020年)3个阶段。

图2 历年《政府工作报告》中有关体育治理的话语表达及百分比Figure 2 Count and percentage of sports governance in Government Work Reports over the years

由图2可知，从整体看，改革开放以来政府体育治理的注意力呈现“震荡上升”的阶段性特征，且43份《政府工作报告》中有31份占比为0.4% ～1.25%，这表明政府体育治理的注意力具有相对稳定性的特征。从局部看，43份《政府工作报告》有3份占比超过1.25%，9份低于0.4%，峰值于1995年达到1.79%，这表明政府体育治理的注意力分配具有显著差异性的特征。政府体育治理的注意力呈现“震荡上升”的阶段性特征，并具有相对的稳定性，既体现了党和政府在不同时期、不同社会背景下以及对体育事业不同需要下的资源配置不同，也体现了党和政府在不同时期、不同社会背景下以及对体育事业不同需要下的精力投放程度即注意力强度不同的变化逻辑。

3.1 恢复改革期(1978—1992年)

布莱恩·琼斯提出“处于决策情境中的各种因素均可对决策产生影响”[9]58。不同决策情境下的政府体育治理的注意力水平不同，从而影响政府体育治理的安排。总体上看，政府体育治理的注意力强度在这一阶段呈现“震荡上升”的特征。1978—1982年，政府体育治理的注意力从0.32%上升到1.22%，这得益于第五届全国人民代表大会一次会议上《政府工作报告》提出的社会主义建设新的发展时期的部署安排。社会主义建设新的发展时期，政府体育治理的总体部署是“要积极开展群众性的体育活动，增强人民体质，加强体育运动队伍的建设，努力攀登世界体育高峰”[15]，这体现了政府体育治理的重点领域，反映了政府体育治理的发展方针——坚持群众体育与竞技体育共同发展，为政府体育治理奠定了资源配置基础。1983年政府体育治理的注意力强度达到1.40%的高峰状态。过去5年，我国在政治上和经济上克服种种困难走上健康发展轨道，为我国科教文卫体等方面的建设奠定基础[15]。在党中央、国务院的高度重视下，这一年既有全国体育工作会议的召开，也有国家体委颁发的《关于进一步加强学校体育工作的意见》等文件。国务院批转的国家体委《关于进一步开创体育新局面的请示》提出了“积极发展城乡体育活动，重点抓好学校体育工作，普遍增强人民体质，努力提高体育运动技术水平”的部署安排。1984—1985年之所以出现政府体育治理的注意力强度低的现象，是因为上一年政府在体育治理方面已作出明确部署。因此，政府体育治理的部署安排与调整的幅度较小，注意力强度降低。1986—1992年，政府体育治理的注意力从0.65%上升到0.79%。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》提出“七五”期间必须像重视经济建设那样重视教育事业，进一步发展体育事业，要在广泛开展群众性体育活动的基础上，进一步提高各项体育运动的水平，增强人民体质。因此，政府体育治理的注意力强度再次上升。党的十四大明确提出的建立社会主义市场经济体制的改革目标，推动了以计划经济体制为主的体育治理模式向以社会主义市场经济体制为主的体育治理模式转型。基于此，我国体育治理开始由计划经济时期的行政主导向社会主义市场经济时期的市场化取向迈进。

3.2 市场改革期(1993—2008年)

总体上看，政府体育治理的注意力强度在这一阶段呈现“震荡上升”的特征。1993—1995年，政府体育治理的注意力强度上升幅度明显。在实现我国现代化建设第二步战略目标的开局之年，政府体育治理的注意力强度开始上升。过去5年，我国体育事业在国际国内复杂艰难的情况下取得巨大进步，如第十一届亚运会的成功举办以及在巴塞罗那奥运会和重大国际比赛中取得的优异成绩[15]。1995年，政府体育治理的注意力强度达到1.79%，出现这一峰值的原因:一方面在于1994年广岛亚运会上我国运动员因兴奋剂事件造成的影响；另一方面还缘于第八届全国人民代表大会第二次会议上《政府工作报告》提出的“积极探索新时期体育管理体制的改革，广泛开展群众体育活动，增强人民体质”[15]，体现了党和政府体育治理的持续性进程。1996年，政府体育治理的注意力强度急剧下降到0.44%，主要原因:一是1995年《政府工作报告》对体育治理进行了明确部署，并提出“体育工作要坚持群众体育与竞技体育协调发展的方针，把发展群众体育、推行全民健身计划、普遍增强人民体质作为重点”[15]的发展方针与治理重点；二是1995年《中华人民共和国体育法》《全民健身计划纲要》等法律法规的相继颁布，党和政府已为体育治理作出了制度性安排和着重部署，下一年即1996年政府体育治理的紧迫性下降，需要把更多的精力投放到其他领域。因此，1996年政府体育治理的注意力水平急剧降低。1997年政府体育治理的注意力强度又呈上升态势，主要是因为《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了“实施全民健身计划，普及群众体育运动，普遍增强人民体质，加强学校体育，落实奥运争光计划，提高运动技术水平”的总体部署。1998年，此届政府任期即将结束时，政府对体育治理的注意力占比仅为0.31%，主要因为该时期政府对科教文卫体事业的发展重心在教育，即实行教育优先发展的战略。1999—2001年，政府体育治理的注意力强度从0.75%上升到0.97%，后又下降到0.46%，这是因为1999年是建国50周年，各领域以优异成绩向新中国成立50周年献礼，体现改革开放和社会主义建设的伟大成就成为政府关注的重点，因此政府体育治理的注意力强度上升，而后下降到0.46%，主要是“九五”计划完成，“十五”计划即将启航，此时我国正处在经济结构调整和市场化改革的关键期，政府体育治理的注意力强度有所下降。2002—2008年，政府体育治理的注意力强度从1.33%大幅下降到0.56%，后又急剧上升到1.22%。上升的原因主要是在筹备和办好北京奥运会的大背景下，积极推进体育工作，政府体育治理始终围绕着北京奥运会的成功举办展开；下降的原因则是2002年党和政府以申奥成功为契机，对我国体育工作进行了全面的部署并制定了发展方针。中共中央、国务院《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》对新时期发展体育事业的指导思想、工作方针、总体要求及继续深化体育体制改革进行了总体部署和着重安排。直至北京奥运会举办之际，政府体育治理的注意力强度才上升，并在第十一届全国人民代表大会一次会议上提出“广泛开展全民健身活动，不断提高竞技体育水平”的治理安排[15]。

3.3 深化改革期(2009—2020年)

2008年北京奥运会的成功举办，不仅实现了我国竞技体育在奥运会金牌榜的历史性登顶，也开启了我国由竞技体育大国向体育强国转向的新征程[16]，并由此进入了体育治理深化改革的新时期。2009—2012年，政府体育治理的注意力强度从0.58%上升到1.18%。2009年8月，国务院颁布《全民健身条例》，标志着全民健身由“纲要”时代迈向“条例”治理时代，实现了我国全民健身从“行政动员”向“法规保障”的治理转向。这不仅保障了全民健身活动顺利推行，提高了群众性体育活动热情，推动了体育产业的发展，还促进了学校体育的发展。2010年是党和政府继续应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展及加快转变经济发展方式的关键一年。因此，政府体育治理的关注度降低。2012年，政府对体育工作进行了全面的部署安排，即广泛开展全民健身活动，增强人民体质，促进体育事业和体育产业协调发展。2013—2017年间，政府体育治理的注意力强度呈现下降的趋势，主要是党和国家领导人刚换届，以习近平同志为核心的党中央面对国内外严峻复杂的形势，首先要“稳经济、促发展、保民生”，并将其注意力投放在事关经济社会发展的全局上来，所以2013—2017年《政府工作报告》对体育治理的注意力强度下降(在0.55% ～0.58%间波动)。虽然《政府工作报告》中体育治理的注意力强度有所下降，但党和政府体育治理的注意力强度却呈现出“战略推动、重点突破、部门联动”的新特征。“战略推动”主要体现在以习近平同志为核心的党中央将体育治理上升到治国理政的战略高度，并由习近平总书记主持的中央全面深化改革领导小组(2018年改为“中央全面深化改革领导委员会”)会议多次研究体育治理的问题。“重点突破”体现在党中央、国务院以足球改革、体教融合为突破点，审议通过《中国足球改革发展总体方案》和《关于深化体教融合 促进青少年健康发展的意见》的体育治理新部署，将体育融入“健康中国”的国家发展战略之中，为新时代体育治理体系和治理能力现代化擘画了新的治理愿景与发展蓝图。“部门联动”体现在新时代体育治理在“战略推动”“重点突破”的框架下构建了部际联席会议制度，加强了部门协调和联动，为新时代体育治理框定了实施路径与行动方案。可见，党中央、国务院擘画的体育治理新方案，不仅没有弱化和边缘化体育治理，反而为新时代全面深化体育改革、推动体育治理体系和治理能力现代化奠定了坚实基础，具有重大意义。2018—2020年，政府体育治理的注意力强度呈现先升后降的态势。先升的原因主要是2017年党的十九大报告对体育治理进行了战略部署，所以2018年的《政府工作报告》提出“深入推进体育改革，实施健康中国战略”[17]的治理安排成为其题中应有之义。后降的原因主要是2019—2020年是全面建成小康社会和实现第一个百年奋斗目标的决胜之年。因此，政府的工作要突出重点、把握关键，其体育治理的注意力有所下降。总体来看，自2009年以来，党和政府对体育的治理实现了由以往的“竞技优先”“金牌至上”向“健康优先”“人民至上”的注意力转向，并以实现新时代体育治理体系和治理能力“现代化至上”为其治理的总目标。

4 改革开放以来政府体育治理的注意力指向及变化逻辑

政府在不同时期对体育治理的各具体领域的注意力不同，这也隐喻着政府体育治理的注意力指向及变化逻辑。研究以竞技体育、群众体育、学校体育和体育产业为体育的子节点，将体育的参考点归类到各具体领域中并编码，再按届划分和进行矩阵编码，并统计各子节点在该届《政府工作报告》中出现的次数即参考点的出现频率，最后以热度图的形式呈现(图3)。依图3的分布，可以发现竞技体育的热度最高，群众体育第二，然后是体育产业，学校体育的热度则最低。学校体育的热度在第八届全国人民代表大会至第十届全国人民代表大会期间处于空窗期。此后，第十二届全国人民代表大会一次会议至2020年，学校体育的热度都为零。体育产业的热度在第五届全国人民代表大会到第八届全国人民代表大会期间一直都为零，直至第九届全国人民代表大会期间才初现热度。竞技体育和群众体育的热度一直处于较高水平，聚焦在第十届全国人民代表大会至第十二届全国人民代表大会期间，表明政府对竞技体育和群众体育的治理具有稳定的聚焦指向。

图3 改革开放以来《政府工作报告》中体育治理具体领域指向的热度Figure 3 Heat of specific direction of sports governance in Government Work Reports since reform and opening-up

4.1 恢复改革期:“中心—边缘”化的体育治理(1978—1992年)

在恢复改革期，政府对体育则实行竞技体育优先发展的战略，并形成了动员全国资源夺取竞技体育优胜的运行机制[18]。在竞技体育“举国体制”发展模式主导下，政府对体育的治理形成了以竞技体育为中心、群众体育与学校体育为边缘的治理模式[19]20。1979年全国体育工作会议提出“在普及和提高相结合的基础上，重点抓提高，努力攀登世界体育高峰”的发展方针。同年，国际奥委会通过《名古屋决议》，中国由此重返奥林匹克大家庭并开启中国竞技体育走向世界的关键一步。1984年全国体育发展战略、体育改革会议正式提出以奥运会为核心的竞技体育“优先发展”战略。中共中央颁布的《关于进一步发展体育运动》强调“必须坚持普及与提高相结合的方针”。虽然我国政府始终坚持竞技体育与群众体育协调发展的方针，但是竞技体育却在计划经济为主的经济体制下顶着“举国体制”这辆“顺风车”一路飞奔。在“中心—边缘”治理结构下，群众体育与学校体育也有一定的热度。1978年原国家体委转发的《关于加强城市体育工作的意见》促进了职工体育的发展。1979年扬州会议的召开开启了我国学校体育的规范化和法制化的道路；同年《关于加强群众体育工作的意见》促进了农村体育的发展。1990年国务院批准颁布的《学校体育工作条例》和《学校卫生工作条例》，是学校体育卫生工作的重要法规与重要依据，标志着我国学校体育工作法治化的开端，且对推动学校体育工作具有重要的意义。

4.2 市场改革期:“市场—法治”化的体育治理(1993—2008年)

政府体育治理在探索改革时期从“中心—边缘”治理逐渐实现了向“市场—法治”治理的转向，开启了法治化和市场主体化治理时代[19]20。1993年，《国家体委关于深化体育改革的意见》指出要在社会主义市场经济体制背景下，深化体育改革，进一步调整我国体育发展战略。在群众体育领域，时任中共中央总书记江泽民提出了“全民健身，利国利民，功在当代，利在千秋”的指导思想。因此，自第八届全国人民代表大会第一次会议伊始，《政府工作报告》中有关群众体育的热度逐步上升，群众体育注意力强度逐步提高。时任国务院总理李鹏在第八届全国人民代表大会第三次会议上即1995年的《政府工作报告》中提出“体育工作要坚持群众体育和竞技体育协调发展的方针”[15]。同年国务院颁布《全民健身计划纲要》，提出要加强群众体育的法治建设，认真执行现有体育法规，表明群众体育在走向法治化的道路中崭露头角。然而，同年《奥运争光计划纲要》的实施则强调要在社会主义市场经济体制背景下调整竞技体育发展战略以及《中华人民共和国体育法》的颁布标志着我国体育治理正式走上法治化的道路并为依法治体奠定法律基础。体育产业在第九届全国人民代表大会期间初现热度，政府对体育产业的注意力渐渐上升。2000年，国家体育总局颁布的《2001—2010年体育改革与发展纲要》提出我国体育管理体制改革及发展的基本方针。2001年，北京成功赢得2008年奥运会举办权，各级政府通过行政命令、广泛宣传、资金投入等手段纷纷进入奥运备战阶段[19]20。此后，“全民健身与奥运同行”成为政府体育治理的亮点，促进了群众体育的发展[20]。时任中共中央总书记胡锦涛提出了“深入开展全民健身活动，不断提高竞技体育水平，努力推动我国由体育大国向体育强国迈进”的指导思想。因此，竞技体育和群众体育的热度在这一时期最为活跃，且持续到第十二届全国人民代表大会。“体育产业”一词在第十一届全国人民代表大会第一次会议的《政府工作报告》中首次被提及，并在奥运背景下实现了体育产业热度的不断上升。此外，该届《政府工作报告》也提到“保证中小学生每天一小时校园体育活动，促进群众体育和竞技体育协调发展，促进体育事业和体育产业协调发展”，首次同时提及竞技体育、群众体育、学校体育和体育产业。但自北京奥运会到伦敦奥运会，竞技体育仍一直占据主导地位，而竞技体育优先发展的治理战略在给我国竞技体育发展带来优势的同时，也带来了一些弊端。因此，要在竞技体育优化治理的基础上统筹发展其他领域，才能为实现体育强国打下坚实的基础。总体而言，该时期在“市场—法治”的框架下，不仅加快了我国各项体育事业发展的步伐，也进一步促进了政府“依法治体”的水平。推动了以往我国体育领域由“行政动员治理”向法规保障“依法治体”的进一步深化，形成了“市场—法治”化的体育治理新局面。

4.3 深化改革期:“多元主体”化的体育治理(2009—2020年)

进入新时代后，我国体育治理形成了“多元主体”共同治理的治理模式[19]21。由图3可知，从第十二届全国人民代表大会第一次会议至今，竞技体育、群众体育、体育产业在《政府工作报告》中都具有热度。2014年，国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(以下简称46号文)的文件提出“要加快政府职能转变，简政放权，推行政社分开、政企分开和管办分离，以及积极发挥市场作用、培育多元主体和完善体育产业体系”[21]的治理举措。为贯彻落实46号文和鼓励社会力量参与体育事业并充分调动其积极性，国家体育总局颁布了《关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》主要目标是充分调动社会多方面的积极性、建立办赛主体多元化的体育赛事体系、繁荣体育竞赛市场、宣传推广全民健身及发现和培养高水平竞技人才，以促进体育产业的发展。《中国足球改革发展总体方案》也积极推行“政社分开、政企分开、管办分离”的足球改革思路。在实践层面，2022北京冬奥会也形成了以市场运作为主、社会积极参与和政府共同治理的现代化体育赛事办赛模式的运行[19]21。在全面建成小康社会决胜阶段，健康中国是全面建成小康社会的应有之义。2016年《“健康中国2030”规划纲要》提出，遵循坚持政府主导、发挥市场机制作用、积极推进社会力量共同参与的原则。同年，《全民健身计划(2016—2020年)》提出“要让全民健身成为健康中国建设的有力支撑和全面建成小康社会的国家名片，形成政府主导、部门协同、全社会共同参与的体育治理格局”。因此，新时代体育治理作为社会治理的重要组成部分之一，在党和政府的要求下也逐渐转向“多元主体”共同治理的新模式。

5 结论与建议

5.1 结论

以1978—2020年的43份《政府工作报告》为样本，分析改革开放以来政府体育治理的注意力强度和注意力指向的变化，发现了其变迁的规律:1)从整体看，政府体育治理的注意力呈现上升的趋势，具有“震荡上升”的阶段性特征，并保持相对的稳定性；2)从局部看，政府体育治理的注意力分配具有显著差异性的特征；3)从治理领域看，政府体育治理的各具体领域指向具有明显的不平衡性特征。

5.2 建议

1)在纵向上，要继续提高政府体育治理的注意力配置水平，加大政府体育治理的精力投放。政策理念是先于政策动机和政策行为产生的。因此，一方面，需要从认识维度建构对体育治理的新图谱，深化新时代体育治理的新路径新机制；另一方面，要继续加大政府体育治理的注意力投放。2)在横向上，要切实加强政府体育治理的注意力强度，并对体育治理横向之间的注意力强度尽量做到平衡，尤其是在注意力强度的资源配置方面，《政府工作报告》要以“扶弱、控强”为导向和行动逻辑。新时代，在实现我国体育治理体系和治理能力现代化的过程中，只有“扶弱”才能补上我国体育治理的短板，进而为推动体育强国建设夯实基础。3)在治理领域上，要加强学校体育、群众体育和体育产业的治理，让政府体育治理各领域的注意力达到协调发展的状态，尤其是《政府工作报告》要强化对学校体育和体育产业的注意力投放，以改变《政府工作报告》对学校体育治理的注意力不足的问题。