新业态从业人员职业伤害保险试点方案的比较与思考

钟艺 骆潇蔓

(上海师范大学哲学与法政学院 上海 200234)

2017—2020年，中央出台的六个文件都提到“构建新业态从业人员职业伤害保障”，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出，开展新业态从业人员职业伤害保障试点。为此，苏州市吴江区、江西省九江市、浙江省的湖州市与衢州市开展了新业态从业人员职业伤害保险试点工作，与工伤保险、商业意外险和早年南通实行的灵活就业人员职业伤害保险制度相比，新制度有何优势？是否产生了不同的模式？本文将以此为基点展开分析。

1 为新业态从业人员建立职业伤害保障的必要性

传统劳动关系的主体是用人单位和劳动者，劳动者受用人单位管理，工作时间和工作场所集中化，与单位产生稳定的经济依赖关系，并通过工伤保险为员工提供劳动权益保障。随着“互联网+”技术应用的普及与城市数字化转型，平台经济应运而生，“网签加盟”“众包模式”等打破了签订劳动合同、建立劳动关系的用工方式，新业态从业人员无法适用传统社会保障制度，产生职业伤害保障的真空地带。

1.1 新业态从业人员的特殊就业形态与保障模式

2015年，中央文件首次提出“新就业形态”的概念。“新就业形态”又称“新业态”，是一种主要基于互联网平台所建立的组织用工与劳动者就业形态，是一种特殊的灵活就业形式，目前没有统一定义。新业态从业人员是以“新形态”就业的人员，主要有两种类型：一是平台正式员工，与平台公司建立了正规劳动关系，以技术人员、运营人员为代表；二是服务提供者，以自雇型劳动者身份灵活就业，这些人大多数并未与平台签署劳动合同，仅限于服务合作关系，其典型代表有外卖骑手、网约车司机、快递员等，这类从业者是本文的主要研究对象(见表1)。

表1 新业态从业人员就业形态及其保障模式

1.2 新业态从业人员的三大特征

与传统的灵活就业人员相比，新业态从业人员主要有以下三大特征：

1.2.1 就业领域“新”

新业态从业人员主要服务于数字经济、共享经济、网红经济等新兴领域，这些领域方兴未艾，在新冠疫情期间，由于该领域的业态模式不受空间限制，用工需求强劲增长。2020年，我国共有8.3亿平台经济参与者，其中服务提供者达8400万，同比增长约7.7%。以外卖骑手为例，各平台2020年上半年骑手数量达到2019年全年的74%～83%，美团新增138.6万名骑手。新领域热度高、门槛低、“来钱快”，吸引无数中青年人加入，新业态从业人员也在劳动力市场中自成一派，其面临的职业伤害风险已从个体风险扩张为一定规模的劳动者所面临的群体风险。

1.2.2 就业形式“新”

新业态通过大数据、云计算、人工智能等技术连接劳动者与消费者，形成去雇主化、平台化的就业形式。新业态从业者通过平台为消费者提供服务，以平台上指派的需求而自主选择工作。平台在其中发挥信息纽带作用，但又通过各种监管规则规制从业者的工作过程，与完全拥有自主权的自雇者有很大区别。此外，从业者可在一定时间内同时利用多个平台提供服务。因此，绝大多数从业者并未与任何平台建立基于劳动合同的劳动关系，也有少部分劳动者同时与多个平台建立了用工关系，这种模糊的劳动关系使得从业者如果在履职过程中发生风险，就就很难依照传统工伤保险的模式判断其责任主体。

1.2.3 技术手段“新”

新业态是由新技术催生的就业形态，以虚拟经济为主，从业者可以缺少专业技能，但只要会使用互联网，就能通过平台获取经济报酬。一方面，从业者的可替代性较高，收入缺乏连续性和稳定性；另一方面，平台算法属于商业机密，从业者的薪酬计发方法、真实薪酬水平难以被外界知晓，从业者本人也只能无条件遵从平台的计算结果。例如，某众包用户协议规定：尽管配送信息平台尽力保证服务的有效性和可用性，但因电信故障、黑客攻击或政策变动等不可抗力因素，可能导致前述服务部分或全部无效或调整，用户须理解并接受该等情形的出现，并放弃因此向配送信息平台索赔的权利。由此可以看出，在算法技术的加持下，新业态产生了新的工资结算模式，从业人员在平台企业面前处于更加弱势的地位。

2 新业态从业人员职业伤害保险制度四地试点的比较分析

2021年7月7日，国务院常务委员会提出“以出行、外卖、即时配送等行业为重点，开展灵活就业人员职业伤害保障试点”。考虑到“新就业形态”是2015年以后官方才明确的概念，本文仅将2015年及以后各地颁布的试点政策纳入比较范围，包括吴江区、九江市、湖州市和衢州市四地，主要从参保对象、缴费主体、缴费水平、认定范围、待遇标准、承办模式6个方面进行分析。

2.1 四地新业态从业人员职业伤害保险制度的试点情况

2.1.1 参保对象

四地都规定，已与用人单位建立劳动关系的从业者没有参保资格。但参保范围都不限户籍、不捆绑养老和医疗保险，与南通模式和太仓模式相比有所突破。吴江和九江规定只要在区域内灵活就业即可参保，而衢州和湖州限定企业的营业执照注册地必须在本市；从针对性来看，九江在文件中并未提及新业态从业人员，符合条件的新业态从业人员以灵活就业人员的身份参保；吴江则在文件中明确提及了“新经济”“新业态”，具有一定的针对性；湖州、衢州主要针对快递物流、网络送餐、网络约车三个行业，这也是目前新业态从业人员职业伤害发生率最高的行业(见表2)。

表2 新业态从业人员职业伤害保险制度四地试点情况

2.1.2 缴费主体

吴江和九江沿用传统灵活就业人员职业伤害保险制度的构建思路，将缴费主体定为参保人员本人，参保人员所服务的平台并不承担缴费义务；湖州和衢州则完全相反，缴费主体都是新业态企业，新业态企业为通过接单形式提供劳务并获得报酬的一线工作岗位人员缴费，这体现了四地对职业伤害风险责任承担主体的不同理解，前两者认为承担主体是新业态从业人员，后两者则认为是新业态企业与平台公司。

2.1.3 缴费水平

职业伤害保险费有两种征收模式：费用确定型和费率确定型。吴江和九江采用第一种模式，费用水平也一样，都收取180元，而吴江还为已经加入灵活就业人员养老保险或医疗保险的人员提供财政补贴，每人每年120元。湖州和衢州采用固定费率模式，参照工伤保险行业分类的二类档次设定费率和缴费基数，费率均为0.4%。

2.1.4 认定范围

吴江和九江都参照工伤保险的“三工”情形来确定职业伤害范围，即参保人员在从事的职业岗位上因工作原因受到突发的、非本意的、非疾病的事故伤害。湖州和衢州则完全遵循《工伤保险条例》的相关规定，“视同工伤”情形也能纳入认定范围。总的来说，四地都能基本满足新业态从业人员的安全保障需求，但湖州和衢州的风险保障范围要明显大于吴江和九江。

2.1.5 待遇标准

从待遇类型来看，吴江的待遇有5种，九江只有4种，缺少“生活自理障碍补助金”。湖州和衢州遵照《工伤保险条例》给予待遇，待遇类型更加丰富。从待遇水平来看，吴江职业伤害保险的待遇约为当地工伤保险待遇的40%，九江的待遇约为吴江的50%，衢州和湖州则与当地工伤保险待遇相同。

2.1.6 承办模式

吴江的职业伤害保险由政府主导、商业保险公司承办，并单独建立了职业伤害保险基金。湖州和衢州建立了单险种工伤保险，并鼓励新业态企业参加补充商业保险，实现工伤保险、商业保险与新业态企业三方共担。

2.2 四地新业态从业人员职业伤害保险制度的试点成效

在吴江出台政策后的两个月中，陆续有1.5万名相关人员加入制度。截至2019年3月，该制度已覆盖2.2万名新业态从业人员，为11人提供了保险赔付，共计支付金额21.31万元。

九江正式推出制度的半个月内就有超1500名新业态从业人员响应。为促进建档立卡户贫困劳动力就业，濂溪区还免费为贫困户灵活就业人员购买保险。

湖州自2020年3月底试行制度以来，将万余名新业态从业人员纳入保障范围，其中有60名快递员。据媒体报道，一名快递小哥是该地区享受保险待遇的第一人，他因工摔伤后申请了伤害认定和赔偿，最终获赔工伤期间的工资和8000元医药费。

衢州实施制度后，为万余名快递员、外卖员等新业态从业人员提供职业伤害保障，极大改善了该类人员因伤致贫的生活困境。

综上，吴江、九江、湖州和衢州的试点工作均取得了不错的成效，不但吸引了一定数量的新业态从业人员加入，而且已经产生了部分赔付。

3 新业态从业人员职业伤害保险模式及其评价

不同于工伤保险，职业伤害保险主要针对新业态从业人员，是一种适应于新型网络用工与平台经济的制度创新。从试点情况来看，可将其划分为两种模式，一种是商业保险模式，以吴江为代表，另一种是工伤保险模式，以湖州和衢州为代表，两种模式都在一定程度上超越了原有实践。

3.1 社商合作下的商业保险模式

社商合作下的商业保险模式是指政府主导、商业保险公司承办职业伤害保险，遵循独立核算、保本微利的经营原则。在实际情况中，绝大多数新业态从业人员参加的是商业意外险，社商合作下的商业保险模式与单纯的商业意外险相比，有两点优势：

一是保费更低，性价比更高。以外卖骑手为例，外卖平台主要通过推荐骑手购买商业意外险来应对职业伤害风险问题，只要骑手没有明确拒绝，平台会在骑手每天第一次使用App接单时扣除3元用于购买商业意外险，若骑手因遭遇意外事故产生医疗费用或猝死，商业意外险会进行赔付，但保障时间仅到当天24点为止。社商合作下的商业保险的保费为一年180元，若按意外险3元/天的价格来计算，只能为骑手提供2个月的保障。低廉的保费对新业态从业人员来说性价比更高，也是政府强议价能力的体现。

二是监督有力，透明性更强。所谓的“3元”保费包含了保费和保险服务费，实际的保费仅有1.06元。保费越少，相应的赔偿也就越少。而这些信息被平台模糊，大多数骑手并不知晓。在社商合作模式下，保险流程受政府部门的监督，且平台企业并不参与其中，从业人员遭受不明损失的可能性就越小。

3.2 工伤保险子制度模式

工伤保险子制度模式是指新业态从业人员职业伤害保险制度以工伤保险制度为依据，以湖州和衢州为代表。与早前的南通模式相比，该模式有三大优势：

一是责任主体实现了由从业人员到新业态企业的转变，有助于平衡企业与劳动者的权利义务。虽然根据目前的劳动法律，难以将新业态从业人员与企业之间认定为劳动关系，基于谁制造风险且能对风险进行最有利控制谁就需要担责的原理，新业态企业应当承担保障责任。

二是职业伤害认定范围在“三工”基础上有所扩大，能更好地帮助新业态从业人员规避风险。衢州、湖州认可了《工伤保险条例》第4、6、7项，也就是关于职业病、途中工伤和兜底条款。新业态工作虽然流动性高、灵活性强，“三工”要素不易掌握，但其工作过程基本都由平台监控，平台的派单、接单记录可作为认定“三工”要素的重要依据。

三是建立了独立的职业伤害保险基金，更有利于社会公平。网络送餐、快递物流、网络约车这三类从业人员事故发生率高，且事故后果严重，保险使用水平也远高于服务业中的其他职业，建立单独的职业伤害保险基金进行赔付对于工伤保险参与者更加公平，也更有利于提升制度的可持续性(见表3)。

表3 南通模式与衢州、湖州模式的比较

4 结语

综上所述，政府已意识到新业态从业人员职业伤害保护并不能与传统劳动者工伤保护混为一谈，应当建立专门的职业伤害保险制度。主要有两个问题值得思考：一是职业伤害保险制度的基本定位。衢州、湖州将其定位为工伤保险制度的子制度，也就是参照工伤保险的制度模式、根据新业态从业人员的几大特征进行改进，这也是部分学者所支持的；二是职业伤害保险的责任分配问题。上述两种模式都是变相的“一刀切”，非从业人员负责，则新业态企业负责，或相反。按照职业伤害保险产生的渊源来看，由新业态企业负主体责任异议不大，但也可能导致企业用工成本过高、发展难以为继的局面，一些学者认为应建立专项财政补贴机制，政府是否应该承担相应的责任值得进一步探讨。