财政分权、政府偏好与农村养老服务供给

□郑 军 伍安琪

[安徽财经大学 蚌埠 233030]

引言

根据国家第七次人口普查数据，我国65岁及以上老龄人口已达19 064万人，占总人口的13.5%①。据中国发展基金会预测，2050年这一比例将上升至27.9%②，人口老龄化达到峰值。我国即将面临巨大养老压力，但目前我国养老服务供给还处在不充分不平衡的发展状态，尤其在我国农村地区，存在养老服务供需和供给结构不平衡、养老供给潜力释放不充分等问题[1]。2021年2月21日中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》正式发布。文件提出推进农村现代化，推动农村养老服务设施建设，发展农村普惠性养老服务等多项要求和目标，以期有效解决农村养老服务供给问题。

养老服务供给是具有非排他性和竞争性的准公共物品[2]。公共物品供给离不开政府的主导作用。第一代财政分权理论认为，通过财政分权给予地方政府一定的收入权力和支出责任，有利于借助地方政府信息优势，解决公共物品供给的“市场失灵”问题，还可以促进地方政府产生政府间“标尺竞争”[3]，从而提高公共物品供给效率[4～5]。近年来，传统的财政分权理论逐渐向“第二代财政分权理论”演化，第二代财政分权理论认为，由于存在地方官员激励和财政预算软约束等问题，地方政府并非完全追求社会福利最大化[6]。一方面，财政分权对地方政府维持公共品有效供给，不能形成长期的良性竞争激励[7]。对于我国农村养老服务供给支出，地方政府完成幸福院等养老机构建设可以申请得到中央补贴资助，但补贴只是一时的，养老服务机构持续经营需要政府持续的补贴。由于养老服务机构的经济效益弱，地方政府支出激励弱[8]，更多时候地方政府会因为投资竞争，挤占公共物品投资，造成公共服务相较于经济发展滞后[9～10]。另一方面，我国实行分税制改革以来，中央上收财权下解事权使得地方财政收入与支出责任失衡，从而导致公共物品财政支出受限[11]。此外，中国的社会制度使得财政分权理论中“用脚投票”等机制难以实现，无法发挥其监督和约束作用[12]。可见，受国情和财政体制的影响，财政分权对地方政府供给公共物品的作用结果不同。对于我国农村养老服务这种特殊的公共物品，财政分权如何通过影响地方政府行为对其供给产生作用？其中的影响机制又是如何？本文将通过理论模型和实证检验对上述问题展开讨论。

本文通过建立包含消费者、生产者和政府部门的理论模型，分析财政分权对农村养老服务供给的影响机制。并在理论推导的基础上，基于我国省级面板数据，构建计量模型展开实证分析，进一步验证影响机制的科学性。本文的贡献在于：（1）构建了财政分权、地方政府偏好和农村养老服务供给的理论模型，从综合性财政分权指标、收入分权和支出分权三方面，多角度分析了地方政府受财政分权水平影响，在财政预算约束、异化GDP激励下，抑制公共服务财政支出、导致农村养老服务供给不充分的理论机制。（2）利用我国31省近11年的面板数据，展开实证分析，从农村社区养老、居家养老和机构养老三个方面，多维度衡量农村养老服务供给水平，实证检验财政分权对农村养老服务供给的影响，将农村养老问题与政府结合，为进一步研究我国农村养老服务供给提供新的思路。

一、文献综述

对于我国农村养老服务供给，大量学者从不同的角度展开了研究，包括供给侧改革视角、乡村振兴视角及新型城镇化视角等，主要形成了以下研究结论：一是，我国农村养老服务供给水平低，城乡供给不均衡，存在供给失灵的状况[13～14]。二是强调多元化的供给方式，即鼓励政府、家庭、社区和市场联合起来构建农村养老服务供给体系[15～16]，提高我国农村养老服务供给效率和供给水平。三是强调政府在农村养老服务供给中的重要作用，突出政府的核心地位，通过发挥统筹和顶层设计作用，推动农村养老服务市场化、多元化发展[17～19]。其中为了进一步研究政府在养老服务供给中的作用机制，有不少学者从公共服务供给的角度探索养老服务与政府的关系，基于西方公共服务市场化角度探索我国政府促进养老服务发展和完善的机制[1～2,20]。但较少有学者从财政分权的角度探索政府与养老服务供给的关系。

财政分权理论起源于西方国家，该理论认为地方政府供给公共物品更有效率，对于分权理论在中国的适用现状，目前存在三种观点：一是财政分权有利于公共物品供给。地方政府具有信息优势，通过分权给予地方政府公共服务供给财权，可以更好地满足地方居民对公共服务的需求，提高公共物品供给效率[4～5,21]。二是财政分权存在负面效应。在发展中国家，地方政府为追求经济增长，易忽视公共服务投入，再加上地方政府财权与事权的不匹配，受地区经济发展水平限制，对具有福利性质的公共物品供给心有余而力不足，导致财政分权产生负面效果，降低公共物品的供给效率[22～25]。三是财政分权对公共物品供给的作用并非简单的线性关系，而是一种非线性的倒“U”型关系，即在一定范围内财政分权能够提升公共文化服务的供给效率，但过度的财政分权，会导致激励效应减弱，使得公共文化服务的供给效率下降[26～27]。学界对于财政分权在公共物品供给中的作用效果目前还没有一个统一的结论，究其原因在于财政分权度量指标的不统一。较多文献使用地方政府人均财政收支占中央政府人均财政收支的比来衡量财政分权水平[22～23,28]，也有学者通过在财政分权中选取多种指标构造综合性财政分权指数来度量财政分权水平[26,29～30]。

综上所述，总结以下三点：（1）我国农村养老服务供给不充分、不平衡，供给体系的完善急需政府发挥引导和支持作用，政府在我国农村养老服务供给中处于关键核心地位。（2）养老服务具有准公共物品性质，西方分权理论普遍认为财政分权有利于提高公共物品供给水平，但这种作用在中国的财政体制下能否有效发挥，学界还没有达成一致的观点。财政分权水平的测度指标的选择对研究结果有重要影响，因此在做研究时要慎重选择度量指标。（3）尽管现有文献已经对财政分权和公共物品如医疗、基础教育等之间的关系有充分的研究，且大多强调政府的重要作用，但很少有文献对养老这种特殊的公共物品与财政分权之间的相关关系进行研究。因此，本文将结合目前财政分权与公共物品供给相关研究的现状，综合各学者的研究观点，在前人的研究基础上展开研究。

二、理论模型

中央通过财政分权给予我国地方政府财政收支权力，地方政府充分发挥自主能力有利于提高社会公共服务供给水平，但受政府间竞争、地方对中央转移支付的过度依赖、税收扭曲等不利因素的影响，财政分权的结果会发生偏差，从而导致公共服务供给效率下降[31]。当这种负面影响的抑制作用较大时，对于农村养老服务供给就会产生地区发展不平衡、供给水平低下等问题，从而导致农村养老服务供给不足、养老保障体系不完善。本文在综合了多位学者的研究成果后，借鉴崔志坤和张燕[28]、储德银等[26]、郭庆旺和贾俊雪[32]学者的研究框架，构造了一个包含财政分权水平和农村养老服务供给的理论模型。中央政府按照财政分权体制给予地方税收权力，向地方政府分配税收收入，地方政府通过充分发挥自主作用，安排地方财政支出，发展地方经济，保障公共服务供给。由于地区发展不平衡、各地经济发展水平存在差异，各地方政府财政收入条件不一，因此，中央政府通过转移支付平衡地方政府收支缺口。但由于信息不对称等问题的存在，中央政府很难及时监督地方政府行为，地方政府对税收收入和转移支付在各个领域的分配支出存在效率损失，如将转移支付投入到经济产出较高的部分而忽视公共物品投入，从而无法有效发挥转移支付的作用等，因此，财政分权的作用会受地方政府行为的影响。本文在论证分权水平与养老服务供给的线性关系之后，分别从财政收入分权和财政支出分权两个方面论证不同分权结构对养老服务供给的影响。

（一）财政分权与农村养老服务供给

首先，构造地方居民的效用函数 UC(Q)，为地方政府提供的公共物品和公共服务的数量，由于此处要研究养老服务供给，因此将地方政府供给的公共物品和公共服务分为养老服务和非养老服务，有 Q =Qa+Qb。为计算简便，参考郭庆旺和贾俊雪的模型设计[32]，采用二次多项式形式的效用函数，有居民效用函数：

为简化模型，借鉴郭庆旺和贾俊雪[33]的研究，假设地方政府通过委托地方企业生产公共物品、提供公共服务，企业生产公共物品的每单位边际成本设为，除了生产成本以外，企业还要向地方政府提供租金，设每单位边际租金金额为，故企业的生产总成本为 C =(θ+η)·Q，企业可获取的利润为：

地方政府在保障企业追求的π =G-(θ+η)·Q ≥ 0条件下，追求自身目标函数的效应最大化：

依据郭庆旺和贾俊雪在财政分权、政府组织结构与地方政府支出规模的研究[32]，通过理论模型推导得出的地方政府最优支出规模下的最优均衡条件，推导得：

命题1：财政分权对农村养老服务供给存在抑制作用，即农村养老服务供给随财政分权水平的上升而下降，政府提高财政分权将会降低农村养老服务供给水平。

即地方公共服务支出水平对政府福利性财政支出偏好为正，且受中央向地方转移支付的比例系数影响，中央转移支付比例越高，政府财政支出偏好对养老服务供给的正向促进作用越明显。由此可得命题2。

命题2：政府福利性财政支出偏好越高，农村养老服务供给数量越多，且中央转移支付可以提高这种偏好的促进效应。

（二）不同分权指标与农村养老服务供给

基于以上理论均衡模型得到的结论，结合龚峰和雷欣[33]、张晏和龚六堂[34]对众多文献的研究总结，从财政收入分权和财政支出分权两个角度进行分析。

1. 财政收入分权与农村养老服务供给

命题3：财政收入分权抑制农村养老服务供给，即农村养老服务供给随财政收入分权水平的提高而下降。

从经济含义来看：财政收入分权水平提高意味着地方财权水平提高，地方可支配更多的财政收入，但受我国目前财政体制中异化GDP激励、地方竞争等因素的影响，地方政府将财政支出偏好于投入到具有经济效益的领域，从而挤压了具有准公共物品性质的农村养老服务支出，抑制农村养老服务供给。

2. 财政支出分权与农村养老服务供给

因此得到命题4。

命题4：财政支出分权抑制农村养老服务供给，即农村养老服务供给水平随财政支出分权水平的提高而下降。从经济含义看：财政支出分权水平提高意味着地方政府财政支出事权水平提高，由于我国地方政府财政收入有限，收支不平衡，地方政府支出责任提高，财政收支缺口进一步加大，存在较大财政压力，从而难以顾及农村养老服务供给支出。

三、模型设定、变量定义、数据来源与统计特征

根据理论模型的推导，本文从综合财政分权指标、财政收入分权和支出分权三个角度研究财政分权对农村养老服务供给的影响，各模型都使用面板数据固定效应模型进行计量检验。

（一）经济计量模型设定

对于面板数据，依据理论推导中的式（9）（11）和（13）建立计量模型，采用动态面板估计GMM模型，分析财政综合分权、财政收入分权和财政支出分权对农村养老服务供给水平的影响。

（二）变量定义及计算处理

1. 农村养老服务供给水平

本文参考贾智莲和卢洪友[35]、王雪辉和彭聪[36]等学者的研究，在农村养老服务供给水平的指标选取中，结合农村养老服务供给的特点，从居家养老、社区养老、机构养老三个方面选取具有代表性的数据进行回归。具体的，以各地农村基础养老金水平的对数代表农村居家养老供给水平；以农村养老机构对数 ln ncyljgit代表农村机构养老供给水平，以农村社区养老服务对数 ln sqylfwit代表社区养老供给水平。

2. 财政分权水平

财政分权度量指标的选择对实证结果具有重要影响，为此本文参考众多学者研究[27,30,37]，结合理论模型中推导得出的命题，从综合性指标和单一性指标两种角度构造财政分权的变量。

（1）综合财政分权指标构造

通过综合指数整体度量财政分权水平对农村养老服务供给的影响。从支出分权、财政收入分权和财政自给率三个方面选取相应指标构造综合分权指数，并依据储德银等的研究[26]，对各项指标在指数中的权重进行确定。其中各指标的定义公式为：

对各项指标进行去量纲化的处理，采用以下去量纲化的方法：

（2）不同财政分权指标的定义

对于单一性财政分权指标，选取财政收入分权和支出分权度量指标，其中：

收入分权代表地方财政自有收入的比重，收入分权水平越高意味着地方本级收入越高。支出分权衡量地方支出责任的水平，支出分权水平越高，地方财政支出责任越大，财政负担越重。从收入和支出两个角度分别进行度量更能够更全面地分析财政分权对农村养老服务的影响。同时，为了消除地方人口差异的影响，此处对各级政府财政收入和支出水平都进行了人均化处理。财政分权综合指数如表1所示。

表1 财政分权综合指数

3. 政府福利性财政支出偏好

政府支出偏好决定政府对福利性公共服务的购买数量和支持程度，反映地方政府在支配财政收入时，有多大的可能和比例用于支持经济效益较低或者不具有经济效益的项目。本文参考丁玮蓉和张帆的研究[38]，以社会保障及就业支出占地方政府一般公共预算支出的比，衡量地方政府财政支出中对农村养老服务供给这类福利支出的偏好。

4. 控制变量

首先是反映地方政府财政特征的相关变量，包括地方人均转移支付对数，代表中央政府对地方政府转移支付的规模；地方人均转移支付与财政分权的乘积交互项，以验证地方人均转移支付与财政分权指标是否存在交互效应，同时便于进一步分析转移支付的影响作用；地方政府财政自给率水平，即地方财政收入和财政支出之比，反映财政自主支出水平；其次是社会人口及老龄化程度相关变量，包括老龄化水平，65岁及以上老龄人口比重；老人抚养比，即农村地区老龄人口与劳动力人口之比，反映地区家庭养老压力。最后是经济发展水平及经济社会发展状况和竞争状况的相关变量，包括地方人均GDP水平的对数，通过取人均指标消除地区间人口的差异影响，更好衡量地区经济发展水平；地方人均消费水平的对数和地方人口对数以及地方人均FDI的对数，衡量地方政府的竞争程度。

（三）内生性问题

考虑到财政分权与农村养老服务供给可能存在双向因果关系，即当农村养老服务供给水平过低，从而导致农村养老服务与老龄化水平不匹配，养老压力增大的情况下，对政府财政支出存在影响，从而引发内生性问题。为消除可能存在的内生性问题，参考陈安平和杜金沛及余长林的研究[39～40]，选择各财政分权指标的滞后项为工具变量。工具变量的选取基于外生性和相关性，首先从外生性来看，上一期的财政分权是已经确定和发生的数据，受当期的农村养老服务供给影响较弱；其次从相关性来看，上一期财政分权水平与当期财政分权水平相关，对当期农村养老服务供给可以产生间接的影响，从而具有相关性。

（四）数据来源和统计特征

本文的数据来源是国家统计部门公开发布的权威数据，养老服务有效供给相关数据来自于历年民政事业发展统计公报、《中国统计年鉴》及各省民政网站的相关数据。财政分权相关数据来自于《中国财政年鉴》《中国税务年鉴》《中国统计年鉴》。考虑到数据的可获得性，选取了2009～2019年的省级面板数据。各变量的数值统计特征如表2所示。

表2 主要变量统计特征

从表2的统计特征结果来看，我国各省农村养老供给水平普遍较低。支出分权均值小于收入分权均值。从综合性财政分权指标度量的财政分权水平在各省之间的差异和波动性更大，收入分权和支出分权反映的各省差距较小，可见综合性财政分权指标和单一性财政分权指标存在明显的差异。同时从综合性分权指标和单一分权指标两方面，以多种形式测度财政分权水平更能全面的考察财政分权。

四、财政分权、政府偏好与农村养老服务供给的实证分析

根据理论模型推导得到财政分权抑制农村养老服务供给。为充分验证理论模型，本文分别建立计量模型验证各指标与农村养老服务供给的关系。为体现财政分权对农村养老服务供给的延续性影响，以及前一期农村养老服务供给对本期养老服务供给的影响，使用动态面板GMM估计方法。

（一）财政分权综合指数对农村养老服务供给的抑制作用

1. 实证结果

基于模型对应的（17）式，采用动态面板GMM估计对应的模型进行检验，得到的基准回归结果如下所示：

由表3的回归结果可得，基于我国31省的面板数据构造的财政分权综合指数对农村养老服务供给存在显著负向相关作用，从而验证了理论模型中命题1的结论，即过度提高财政分权水平、过度下解财政权力，不利于农村养老服务供给，提高综合财政分权水平将会导致农村养老服务供给减少，这与我们的理论分析结果相同。从实证结果还可以看到，财政分权综合指数与转移支付的交互项对农村养老服务供给有正向相关作用，即财政分权下中央通过转移支付对农村养老服供给有促进作用。从分地域回归结果来看，东部地区出现了符号差异，东部地区财政分权水平系数为25.155 42，表明东部地区财政分权水平越高，越能促进地方政府供给农村养老服务。而中部和西部地区则有较为相似的负向作用。

表3 财政分权指数的基准估计结果

在该基准回归模型中，选取财政分权指数的前一期分权指数水平作为工具变量，由自相关检验结果AR(2)指标为0.645＞0.1得，自相关检验无法拒绝原假设，即扰动项无自相关，且Hansen检验结果为0.994＞0.1，即过度识别检验无法拒绝原假设，所选取的工具变量为外生，符合对工具变量的要求，因此该回归结果较为可信。

2. 稳健性检验

为了进一步验证财政分权指数对农村养老服务供给的抑制作用，对财政分权指数的回归结果进行稳健性检验。表4通过变换不同的农村养老服务供给度量指标，包括农村居家养老水平、农村社区养老水平和农村机构养老水平，与财政分权指数进行回归，得到的回归结果如下表4所示。

表4 财政分权指数的稳健性检验结果

3. 实证结果分析

首先从综合财政分权指数对农村养老服务供给的影响系数正负来看，财政分权对农村居家、社区和机构养老服务供给水平都存在显著的负向相关影响，从经济意义上来看，政府财政分权水平提高，对农村养老服务供给的抑制作用主要有两方面原因：一是，中国财政分权导致地方政府收支不平衡，受异化GDP激励、“苍蝇纸效应”、支出偏好等因素影响，地方政府对于非经济性公共物品供给缺少有效的激励，从而导致了养老服务有效供给的不足[22]。二是，由于缺乏有效的监督机制进行行为约束[37]，发展中国家的地方政府行为通常容易受到干扰，而中央无法有效管控地方政府的行为偏差，从而导致了地方政府公共品供给的低效率。

其次，从表4农村居家、社区和机构养老与财政分权指数的回归结果来看，综合性财政分权指数存在显著抑制作用，且对农村社区养老的供给的影响作用系数最大，表明在农村居家、社区和机构养老服务供给中，社区受基层政府组织管理影响，与政府行为有密切联系，在农村社区，通过村委会等自治组织的支持，可以较为有效地提供养老服务，因此财政政策和政府行为对农村社区层面的影响较大。除此之外，政府财政分权指数对机构养老服务水平的抑制作用也较大。财政分权影响地方政府的支出行为，农村机构养老具有市场性质，我国养老服务市场供给处于发展的初级阶段，需要政府的支持，因此地方政府财政分权水平对机构养老供给的影响较大。综合财政分权指数与中央对地方人均转移支付的作用结果，农村社区养老受政府财政分权指数抑制性影响最深的同时，也是人均转移支付改善养老服务供给情况最明显的部分，中央人均转移支付对改善农村社区养老服务供给水平的作用系数是居家养老和机构养老的多倍；中央政府对地方政府的转移支付也可以缓解农村机构养老服务供给的不足，但没有其对农村社区养老的促进作用明显。

最后从财政分权指数在各个地区的回归结果来看，东部地区财政分权促进农村养老服务供给，中、西部地区表现为抑制。由于东部地区经济状况发展良好，地方政府有充足的财政资金以应对公共服务供给，因此表现为地方政府可以有效发挥作用，保障农村养老服务供给水平。

（二）财政收入分权对农村养老服务供给的抑制作用

1. 实证结果

基于公式（18）采用动态面板GMM估计进行检验，得到的回归结果如表5所示。

表5 收入分权的基准估计结果

由上表带控制变量的固定效应回归结果可得，基于我国31省的面板数据的财政收入分权对农村养老服务供给存在负向相关作用，从而验证了理论模型中命题3的结论，即财政收入分权水平提高不利于养老服务供给，提高财政分权水平将会导致农村养老服务供给减少，这与我们的理论分析结果相同。从转移支付项的系数1.274 597为正的结果分析，在收入分权下，转移支付对收入分权产生的抑制影响有缓解作用。

在该基准回归模型中，选取财政收入分权的前一期收入分权水平作为工具变量，由自相关检验结果AR(2)指标为0.217＞0.1得，自相关检验无法拒绝原假设，即扰动项无自相关，且Hansen检验结果为0.963＞0.1，即过度识别检验无法拒绝原假设，所选取的工具变量为外生，符合对工具变量的要求，因此该回归结果较为可信。

2. 稳健性检验

为了进一步验证财政收入分权对农村养老服务供给的抑制作用，对财政收入分权的回归结果进行稳健性检验。表6通过变换不同的农村养老服务供给度量指标，包括农村居家养老水平、农村社区养老水平和农村机构养老水平，与财政收入分权进行回归，得到的回归结果如表6所示。

表6 收入分权的稳健性检验结果

3. 实证结果分析

首先，从上述实证结果与稳健性检验来看，收入分权与农村养老服务有效供给存在显著负向相关，即收入分权水平提高抑制养老服务有效供给水平上升。收入分权衡量的是地方政府财政自有收入的水平，体现地方政府掌握财权水平的高低。收入分权水平越高，地方自主性财政收入越多，对中央依赖性越低，地方政府支出受自主偏好支配，易偏离中央的管控。在我国经济增长导向的政绩评价体系下，受异化GDP激励的作用[23]，地方政府偏好向具有经济效益的领域支出，从而挤压农村养老服务供给，导致供给水平下降。其中相较于农村居家和机构养老而言，农村社区养老同样受政府财政收入分权水平变化的影响最大，其次为农村居家养老。考虑到收入分权提高导致地方政府行为激励不足、约束欠缺，此时财政分权水平越高，地方政府支出越扭曲，而居家养老的重要评价指标—基础养老金水平受政府财政收入水平的影响大。对于市场化养老机构，如果缺少政府资金补贴和政策支持，养老机构将失去重要的保障，从而导致机构养老发展和社会参与建设热情不高、服务供给水平下降。

其次，从转移支付与收入分权的交互项系数显著为正的回归结果可以得出，中央转移支付可以缓解财政收入分权对农村养老服务供给的抑制作用，但中央转移支付本身对农村养老服务供给也存在抑制作用。在地方收入分权水平提高的情况下，提高转移支付水平将会进一步给予地方更多的财权，由于存在预算软约束，中央对地方转移支付的分配缺乏有效的监督和约束[37]，地方政府将继续挤压转移支付对农村养老服务供给的支出，从而进一步拉大农村养老服务供给支出与经济性领域支出的差距，进一步降低了农村养老服务供给水平。

（三）财政支出分权对农村养老服务供给的抑制作用

1. 实证结果

基于公式（19）采用动态面板GMM估计进行检验，得到的回归结果如下：

从表7的回归结果来看，支出分权对我国农村养老服务供给存在显著的抑制作用，从而验证了命题4。即支出分权水平越高，农村养老服务供给水平越低。在该基准回归模型中，选取财政支出分权的前一期支出分权水平作为工具变量，由自相关检验结果AR(2)指标为0.213＞0.1得，自相关检验无法拒绝原假设，即扰动项无自相关，且Hansen检验结果为0.992＞0.1，即过度识别检验无法拒绝原假设，所选取的工具变量为外生，符合对工具变量的要求，因此该回归结果较为可信。

表7 支出分权的基准估计结果

2. 稳健性检验

为了进一步验证财政支出分权对农村养老服务供给的抑制作用，对财政支出分权的回归结果进行稳健性检验。表8通过变换不同的农村养老服务供给度量指标，包括农村居家养老水平、农村社区养老水平和农村机构养老水平，与财政收入分权进行回归，得到的回归结果如下表8所示。

表8 支出分权稳健性检验结果

3. 实证结果分析

首先，从实证结果来看，财政支出分权与农村养老服务供给间存在显著的负向相关关系，即财政支出分权水平越高，农村养老服务供给水平越低。支出分权衡量地方政府支出责任的大小，即地方政府财政自行支出占财政总支出的比例。地方政府收入有限，支出分权水平越高，地方财政支出事权越大，即地方政府承担的财政支出责任越多，地方政府承担支出责任越多，地方财政收入支撑支出越困难，从而无暇顾及不具有较大经济效益的、福利性质的农村养老服务供给支出。即支出分权水平越高，地方政府越难对农村养老服务供给进行支出。其中，农村养老机构供给水平受财政支出分权影响最大，从另一角度看，降低支出分权水平对农村机构养老服务供给的促进最大，即中央直接供给农村养老，降低地方支出事权可以充分促进农村养老机构供给水平提高。

其次，从表8的回归结果来看，中央转移支付对农村养老服务供给也存在显著促进作用。中央转移支付对农村养老服务供给的促进作用在财政支出分权下，仅对机构养老服务供给有显著的促进作用。在收入分权下，转移支付的促进作用系数为1.169 667，而支出分权下，这一系数为0.634 355 6，说明转移支付可以缓解地方政府支出压力，缩小收支差距，进而使得地方政府有能力支持养老机构发展，提供养老服务。但从系数大小来看，转移支付对缓解财政分权造成的农村养老服务供给抑制作用甚微，转移支付项系数远远小于财政分权抑制作用的作用系数。

（四）财政支出偏好对农村养老服务供给的促进作用

1. 实证结果

基于公式（20）采用动态面板GMM估计进行检验，得到的回归结果如下：

从表9的回归结果来看，我国地方政府支出偏好对我国农村养老服务供给存在显著的促进作用，从而验证了命题2。即政府对福利性支出的偏好水平越高，农村养老服务供给水平越高。且从我国东、中、西部的回归结果来看，基本符合偏好越高，供给越高的结论。

表9 支出偏好的基准估计结果

在该基准回归模型中，选取地方政府支出偏好的前一期支出偏好水平作为工具变量，由自相关检验结果AR(2)指标为0.572＞0.1得，自相关检验无法拒绝原假设，即扰动项无自相关，且Hansen检验结果为0.998＞0.1，即过度识别检验无法拒绝原假设，所选取的工具变量为外生，符合对工具变量的要求，因此该回归结果较为可信。

2. 稳健性检验

为了进一步验证财政支出偏好对农村养老服务供给的影响作用，对财政支出偏好的回归结果进行稳健性检验。通过变换不同的农村养老服务供给度量指标，包括农村居家养老水平、农村社区养老水平和农村机构养老水平，与偏好水平进行回归，得到的回归结果如表10所示。

表10 支出偏好稳健性检验结果

3. 实证结果分析

首先，从实证结果来看，地方政府支出偏好与农村养老服务供给间存在显著的正向相关关系，即政府越偏好福利性支出，越关注社会福利供给水平，农村养老服务供给水平越高。其次，从表9的回归结果来看，政府支出偏好对农村养老服务供给的显著促进作用在东部和西部地区较为明显，在中部地区起到的促进作用十分有限。中央转移支付对农村养老服务供给的促进作用进一步提高了政府支出偏好的作用系数。在东部地区转移支付作用为负时，偏好系数2.567小于西部地区的9.075，在居家养老服务，转移支付作用为正时，偏好系数0.566大于农村机构养老0.138 7。因此，再次验证了中央转移支付在财政分权体系中可以作为很好的调节机制，发挥重要作用。最后，结合表9和表10的回归结果来看，中央政府转移支付对于东部地区养老服务供给和农村机构养老的促进作用可能会抑制地方政府对福利性财政支出的偏好，既表现为地方政府过多依赖于中央政府关于福利性财政支出的转移支付，从而会减少经济效益较低或者无经济效益的福利性财政支出项目，从而地方政府福利性财政支出偏好降低或者说地方政府福利性财政支出偏好对养老服务供给的促进作用降低。且农村机构养老这一更具有市场化性质的养老服务供给受这种抑制作用的程度更为明显。

五、结论和政策建议

我国人口老龄化发展速度逐渐加快，养老服务供给问题急需得到解决，尤其在我国广大的农村地区，养老服务供给与需求存在较大差距。对于养老服务供给这种特殊的准公共物品，需要政府发挥重要的作用。为提高地方公共物品供给效率，世界各国广泛选择了财政分权[41]，对于发展中的中国而言，财政分权对养老服务供给存在怎样的影响？从中央到地方，财政分权的作用是否能够有效发挥？本文基于理论模型和实证检验分析了财政分权对农村养老服务供给的影响和作用机制。

本文实证结果表明财政分权显著抑制农村养老服务供给。财政收入分权和支出分权以及综合性财政分权指标都表现出对农村养老服务供给的抑制作用。地方政府行为受财政分权水平的影响，主要从以下几个方面对养老服务有效供给产生抑制作用：首先，从收入分权角度来看：财政分权赋予地方政府财权，但由于地区发展水平的不同，导致地方财政收入的差异，受地区竞争、异化GDP激励等因素影响，地方政府对于非经济性公共物品供给缺少积极性，从而导致了养老服务有效供给的不足。同时，由于缺乏有效的监督机制约束地方政府行为，发展中国家的地方政府行为通常容易受到干扰，而中央无法有效管控地方政府的行为偏差，从而导致了地方政府对供给农村养老服务的财政支出减少。其次，从支出分权角度来看：自主性支出水平越高，地方政府承担的事权责任越大，在收支不平衡、经济发展水平低等情况下，地方政府面临较大的财政支出压力，从而无暇顾及农村养老服务供给支出，而更愿意向具有经济效益的产业投入，从而挤压了非经济性公共品的财政支持，导致养老服务有效供给水平下降。转移支付对农村养老服务供给主要表现为促进作用，通过减小收支差距、弥补了财政收支缺口，可以在一定程度上，缓解地方政府财政支出压力，但地方政府过度依赖转移支付将会抑制地方税收积极性，从而不利于经济发展，反而会进一步加深财政分权对养老服务供给的抑制作用。最后，从政府福利性财政支出偏好的回归结果来看，政府支持经济效益较低的福利性财政支出的偏好对农村养老服务供给水平的提高具有重要促进作用，支持福利性财政支出的政府受中央转移支付的激励会进一步扩大农村养老服务供给，这一作用主要体现在农村居家养老和农村社区养老中，而对于具有一定市场化性质的农村机构养老而言，中央对地方政府的转移支付则没有表现出进一步促进养老服务供给的作用结果。

本文的政策含义主要有：第一，地方政府在农村养老服务供给中具有重要作用，地方政府财政收入和支出行为直接影响农村养老服务供给水平，为缓解地方政府财政分权对农村养老服务供给的抑制作用，中央政府要完善地方政府公共服务支出的财政政策和体制机制建设，针对农村养老服务设置专项财政资金，专款专用，保证财政资金的使用效率。第二，加强对地方政府行为的激励和约束。针对地区养老服务供给水平，建立统一的评级标准，设置评级制度，对农村养老服务供给水平有明显提高的地区实行财政补贴和奖励，激励政府加大非经济性公共品的财政投入。同时，加大对公共品专项转移支付使用的监督，约束地方政府行为，保障公共品的有效供给。第三，提高针对养老服务供给的专项转移支付水平。转移支付可以调整地方政府财政收支失衡水平，是中央重要的调控手段，转移支付可以在一定程度上缓解养老服务供给的不足，因此中央可以设置专项转移支付、合理规划转移支付的比例、提高转移支付运用效率，更加有效的促进养老服务供给水平提升。第四，通过完善对社会化养老机构的财政补贴政策，充分调动市场积极性，促进农村养老服务市场化发展。我国农村养老服务市场化受政府财政支出结果的影响较大，相较于调控农村社区和居家养老水平，财政支出对养老机构的作用效果最为明显，因此国家要加大对农村养老服务市场化供给的资金支持力度，完善市场化发展的相关政策，通过促进我国农村养老服务市场化，提高我国农村养老服务供给水平。

注释

① 数据来源：国家统计局网站. http://www.stats.gov.cn/.

② 数据来源：中国发展研究基金会网站. https://cdrf.org.cn/.