关于“双随机、一公开”消防监督管理模式的探讨

■ 王燚 陕西省消防救援总队渭南市消防救援支队

为深化消防执法改革，规范行政管理行为，创新消防执法事中、事后监管模式，保障执法公开、公平、公正，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》《消防救援局关于全面推行“双随机、一公开”消防监管工作的通知》等要求，2019年10月份在全国消防救援机构全面推行“双随机、一公开”消防监督管理工作。“双随机、一公开”监督管理模式是贯彻党中央推进国家治理体系和治理能力现代化，深化“放管服”改革等重大决策的具体举措，是国务院和应急管理部“互联网＋监管”系统的组成部分，是深化消防执法改革的先手棋和突破口，对于消防执法改革升级具有重要意义。

一、传统消防安全监督管理模式的特点

传统消防监督执法形式主要包括专项监督检查和日常监督抽查。专项监督检查一般都会由上级消防管理部门统一制定行动方案，明确检查单位及场所的范围、重点检查内容和行动开展期限。日常监督抽查一般是由基层消防救援机构结合辖区实际，以消防安全重点单位和消防安全不放心单位为主，自行研究确定监督检查范围。与“双随机、一公开”消防监管模式相比，传统消防执法管理模式中人的因素影响较大，因此存在一定弊端，主要体现在以下方面：

第二，传统的消防监督管理中，执法的公平公正、公开透明程度不够。由于没有对检查计划、抽查清单、抽取结果、实施过程、检查结果等监督执法工作全过程向社会公开的要求，加之在监督执法的过程中极易受到社会人情、关系的影响和干扰，难免出现办理人情案、关系案，从而导致执法不严、不规范，隐患排查整治不到位、走过场，行政处罚随意性大等问题出现，极易产生廉政风险。

第三，传统消防执法监督管理工作缺乏有效的监督和制约机制，导致部分消防执法人员的执法手段简单、粗暴。在其执法中往往常以执法者和管理者自居，执法时存在冷硬横推、耍特权、摆威风，动辄训斥群众，滥用各种行政强制性措施，引发群众强烈不满，严重影响消防救援队伍执法形象。

二、“双随机、一公开”消防安全监督管理模式

“双随机、一公开”是指各级消防救援机构在依法进行消防监督检查的过程中，采取随机的方式抽取被检查单位、抽取执法检查工作人员，并及时向社会公开检查结果的一种监管和执法模式，以实现消防监督全程留痕、责任可追溯[1]。“双随机、一公开”的消防监督检查模式主要适用于对单位的消防监督抽查、消防安全专项检查，不适用于对存在消防安全违法行为单位的举报、投诉案件的核查，公众聚集场所投入使用、经营前的检查，上级督办核查、督导检查等检查形式。

（一）“双随机、一公开”消防监督管理模式的优点

1.消防监督执法过程更加公开、透明

“双随机、一公开”消防监督管理模式要求制定检查方案、抽查清单、抽取结果、实施过程、检查结果等监督执法工作全过程及时向社会进行公开，让各社会单位能够通过信息查询平台及时了解单位消防执法进展情况及案件处理情况。同时，“双随机、一公开”的消防安全监督管理模式也要求各级消防机构的执法人员在执法工作中必须利用执法记录仪对执法全过程通过录音、视频的方式进行全程记录，并可根据实际情况邀请新闻媒体、特邀监督员以及社会单位代表等现场监督，让执法过程更加的公开、透明，有效地杜绝了执法人员执法的随意性和不廉洁现象。

2.消防监督执法行为更加公正、规范

“双随机、一公开”消防监督管理模式要求必须遵循依法实施、严格规范，坚持公正公平、公开透明和谁检查、谁反馈，谁检查、谁负责的原则。加之执法过程全记录的要求，一方面促使消防监督执法人员更加注重个人执法形象，严格规范执法程序，有效解决了蛮、横、硬的粗暴行政执法方式，使执法过程中违规违纪行为无处藏身，实现阳光执法[2]；另一方面使社会单位端正了落实消防法律责任和问题隐患排查整改的思想认识，有效督促单位树立消防安全责任主体意识，正视消防安全隐患，积极主动进行整改。同时也减弱了社会关系、人情对执法过程的干扰，有效地净化了社会消防安全执法环境，提升了消防救援队伍良好的执法形象。

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3.小场所消防监督管理覆盖面有所增大

传统的消防监督管理中，由于基层监督执法人员数量不足，使得专项监督检查和日常监督抽查均以消防安全重点单位、重要行业消防安全监管单位、消防安全不放心单位为主，小场所在检查中所占比例很小。“双随机、一公开”平台由于检查对象名录库单位数据的整合和扩充，小场所基数增加巨大，从而使得每月抽中的小场所检查任务数量较以往也明显增加。小场所由于数量庞大、问题繁多、消防监管无法全面覆盖，导致全国“小火亡人”事故时有发生，“双随机、一公开”消防安全监督管理模式，扩大了小场所消防监督管理覆盖范围，一定程度解决了小场所监管不到位的问题。

（二）“双随机、一公开”消防安全监督管理模式存在的不足

1.检查对象名录库单位信息不准确、不可靠

“双随机、一公开”检查对象名录库单位信息数据来源主要包括两个部分：一部分是消防监督管理系统中的单位信息数据，另一部分是由各地市场监管部门提供的工商营业执照注册单位信息数据。消防监督管理系统中的单位数量相对较少，覆盖范围小，但是信息数据较为真实。市场监督管理部门提供的单位信息，在实际的消防监督执法中会发现，有很大一部分单位虽然单位信息仍然存在，但是已成为了“僵尸单位”，主要是因为这些单位倒闭、关停之后未及时进行注销登记，从而造成监督抽查任务无法正常开展[3]。随着社会经济的快速发展，新旧单位开业、关停变化太快，这势必造成“双随机、一公开”检查对象名录库单位信息数据滞后、不准确、不可靠。由于单位信息数据庞大，消防救援机构也无法对单位信息一一进行核实，从而导致检查效率不高，检查工作较为被动，社会面火灾防控难免出现死角、盲区，影响了抽查效率和质量[4]。

2.随机选派执法检查人员难以实现

基层消防大队执法力量薄弱，对于大多数编制3～5人的大队，除去担任执法案件审核人和法核人的大队两名主管外，实际开展消防监督检查的执法人员也就2～3人。《中华人民共和国行政处罚法》明确规定行政部门或组织人员在对行政现场的情况进行调查或者对其进行审理时，执法人员的数量不得少于2人。所以“双随机、一公开”消防监督管理模式中的人员随机选派基本难以实现，所谓的“双随机”在很多基层大队变成了“一随机”“单随机”。

3.同其他行业监管部门检查信息未互通共享，存在重复检查现象

《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》明确要求现在我国必须开展更加科学高效的事中事后监管，要力争实现事中事后监管效能最大化、监管管理成本最低化、对市场主体的干扰最少化，营造良好的经济发展环境。但实际监管过程中，各部门之间没有建立相应信息互通共享机制，各部门都在按照各自任务要求进行单打独斗，从而导致同一个单位被不同行业管理部门多次、反复进行检查，未能有效体现为民、便民的服务理念。

4.抽取单位分布较为分散，执法效率不高

由于“双随机、一公开”中被检查单位名录库中的单位覆盖辖区的范围非常广，有的在辖区边缘农村地区，而且单位规模很小、消防设施器材种类少、危险性小，且各单位之间分布分散、间距较远，这就导致增长了检查路线，降低了检查效率，提高了管理成本[5]。

5.其他消防安全检查形式没有对“双随机、一公开”形成有效补充

“双随机、一公开”的消防监督检查只能够适用于消防监督抽查和消防安全专项检查，不适用于对存在消防安全违法行为单位的举报、投诉案件的核查，公众聚集场所投入使用、经营前的检查，上级督办核查、督导检查等检查形式。对于这几类不适用“双随机、一公开”的消防安全检查形式均属于指定检查，单位都是已经确定好的，无需进行随机抽取。由于单位信息没有互通，对于举报投诉的单位和上级督导检查的单位一般都在“双随机、一公开”检查对象名录库中，这就不可避免指定检查与“双随机、一公开”检查中单位重复被抽中。对于投入使用、营业前检查的单位一般都是新单位，这些单位可能因为信息更新不及时，使得“双随机、一公开”检查对象名录库中不存在，单位无法及时被纳入监管范围。

（三）“双随机、一公开”消防监督管理模式改进方案建议

1.实现多部门单位信息共享，确保检查对象名录单位信息数据准确、可靠

消防救援机构要积极同市场监管、民政、卫生、教育等各级政府相关行业行政主管部门进行对接沟通，实现各行业主管部门单位信息库与“双随机、一公开”单位信息库之间的数据共享和同步更新，使消防救援部门对检查对象名录单位掌握更加全面和精准。同时要主动对接政府信息资源平台，实现“双随机、一公开”系统与各级政府监管信息系统互联互通、开放共享，通过全社会监管信息大数据综合分析应用，不断提高监管的精准性。

2.建立临近辖区执法人员和本辖区消防救援人员参与的执法联动机制，加强消防监督执法队伍力量建设

对于基层消防监督执法人员少，随机选派执法检查人员难以实现的问题，可以从两个方面予以解决：一是建立临近区域间跨区域协助执法机制，对于人员较少、任务较重的基层大队，可以将临近基层大队的监督人员纳入本辖区监督人员数据库，实现一定范围内区域联合开展“双随机、一公开”检查。这样可以在一定程度上解决基层消防救援大队随机选派执法检查人员困难的问题，同时也有利于相邻辖区之间执法人员相互学习、相互监督，提高队伍的执法规范化建设水平。二是建立消防救援站救援人员参与防火检查的长效机制。可以将消防救援站消防监督检查纳入日常消防演练和执勤训练之中，并结合实际制定消防安全检查计划，明确检查时间、检查对象、开展检查的人员。这样既能够通过消防监督检查提高消防演练实战应对处置能力，同时也增强了基层消防监督执法队伍力量建设。要发挥好消防救援站的消防监督检查作用，必须不断完善人员选拔、业务培训、队伍管理、职责保障等相关制度，形成消防救援站开展消防监督检查的长效机制。

3.实现派出所消防监督管理信息同“双随机、一公开”系统信息的互通共享

《中华人民共和国消防法》规定消防救援机构应当对机关、团体、企业事业等单位遵守消防法律、法规情况依法进行监督检查，公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，所以开展消防监督检查工作是法律赋予消防救援机构和公安派出所共同的职责。现在公安派出所仍然重点负责“九小场所”消防安全管理工作并组织开展消防安全检查。“九小场所”属于“双随机、一公开”单位名录库中的一部分，而“双随机、一公开”系统未将派出所纳入其中，这样势必导致小单位、小场所重复被检查。对此，可以利用公安网、互联网和公安派出所进行执法信息交互共享，确保检查单位不重复，有效提高检查效率。

4.实现双随机外检查形式与双随机系统的对接

由于“双随机、一公开”消防监督管理模式存在一定的“局限性”，只适用于开展日常监督抽查和专项检查，而未将举报投诉情况核查、公众聚集场所开业前检查、上级专项督查等内容纳入其中，这样就会导致单位重复被检查和新单位信息未及时同步“双随机、一公开”系统中等问题。对此，需要进一步建立和完善“公众聚集场所告知承诺系统”“举报投诉核查系统”等多种检查形式平台的建设，同时将各平台的单位信息、检查信息等实现对接、互通。

三、结语

“双随机、一公开”消防安全监督管理模式有效地规范了消防执法行为，提升了监管的效能，保障了执法公正、公平、公开、透明，实现了对单位无事不扰，降低了执法廉政的风险，树立了消防救援队伍良好的执法形象。“双随机、一公开”消防安全监督管理模式作为新时期消防救援队伍执法的主要手段，虽然在实际的推广中出现了一些问题和不足，但随着各类平台信息交互渠道的不断完善，“双随机、一公开”外重点监管、定项检查等检查形式不断充实其中，消防监督执法队伍结构更加合理壮大，“双随机、一公开”消防安全监督管理模式一定会体现出它的优越性、科学性，进一步提高消防监督执法效能，营造安全稳定的社会环境。