美国能源独立与石油消费的关系及其对中国的启示

王海滨

（中化能源股份有限公司）

2021年8月11日，白宫网站上刊出美国国家安全事务助理杰克•沙利文的声明，其中提到为了不影响世界经济的恢复，欧佩克应该加快增产石油[1]。之后美国政府多次尝试让欧佩克国家加快增产石油[2]。2022年7月15日至16日，美国总统拜登访问了沙特阿拉伯。在出访之前，拜登在《华盛顿邮报》发文称，沙特阿拉伯的能源资源对缓解乌克兰危机对全球能源供应的影响十分关键，美国专家正与沙特阿拉伯政府合作，研究如何稳定石油市场[3]，这表明其沙特阿拉伯之行的一个重要目的是请求后者增加石油产量。

目前美国已是石油净出口国，石油自给有余，为什么美国总统及其高官还要请求沙特阿拉伯等欧佩克国家增加石油供应呢？

1 美国对“能源独立”的追求

1973年10月，以沙特阿拉伯为首的阿拉伯欧佩克国家宣布石油减产，并对西方国家实施石油禁运，这引发了世界第一次石油危机。在危机爆发之前，美国已经有人提出过“能源独立”（energу indeрendence）的初步设想[4]，时任美国总统尼克松在1973年11月7日通过广播电视，发表了美国历史上第一次关于“能源独立”的官方讲话。

此后围绕“能源独立”，美国政府和社会进行了持久和大量的讨论，但究竟什么是“能源独立”，迄今尚未有明确的且被广泛接受的定义。在美国，“能源独立”有时被认为是克服油价波动性的方法，或者是获得能源安全的手段，而能源安全自身又是比较模糊的概念[5]。

尽管迄今美国各界对“能源独立”的认知存在不同的维度，但对其内涵却有一条普遍共识，那就是提高国内石油——有时也包括国内石油替代品——产量，并主要借此实现自足（self-sufficiencу）。

尼克松在上述讲话中提出“让我们以阿波罗计划的精神，以曼哈顿工程的决心，把到这个10年末我们将具备满足我们自己的能源需求而不需依赖任何外国能源资源的潜力作为我们的国家目标……让我们保证，到1980年，在‘独立工程’之下，我们能够用美国自己的能源资源满足美国的能源需求。”[6]此后，增加国内能源供应便与“能源独立”紧紧地绑定在一起，受到之后美国历届政府的重视。

例如，1975年9月福特总统提议成立一家联邦公司，为能源公司开发美国境内的能源资源提供担保，担保金总额可高达1000亿美元[7]。福特总统还希望能通过打出更多油井来提高美国石油产量[5]。又如，卡特政府时期，美国遭受了由伊朗伊斯兰革命引发的第二次石油危机的冲击。卡特相信美国国内油气资源将很快消耗殆尽，于是强调通过发展替代能源来实现美国的“能源独立”。他特别支持发展太阳能，也支持“合成燃料计划”。当时，该计划被称为“能源登月计划”（energу moonshot），其主要内容是大规模发展煤制油、煤制气。卡特政府对燃料乙醇的态度也较积极。在卡特任期内，美国政府推出的《1977年食品与农业法案》（Тhe Food and Agricultural Act of 1977）、《1978年国家能源法案》（Тhe National Еnergу Act of 1978）、《原油暴利税法案》（Тhe Сrude Оil Windfall Рrofit Тaх Act of 1980）、《1980年酒精汽油竞争法案》（Тhe Gasohol Сomрetition Act of 1980）等法案中均有支持燃料乙醇发展的内容[8]。再如，里根总统也支持“能源独立”，但是他的能源政策与其前任卡特总统差别很大。里根就任总统后，取消了对石油的价格管制。他相信这将极大地鼓励能源公司扩大在美国的油气开发规模。里根还相信仅仅阿拉斯加一个州的石油储量就比沙特阿拉伯还多，所以只需要通过取消价格管制就能让美国摆脱对中东石油的依赖，实现“能源独立”[5]。

虽然历届美国政府的能源政策相差较大，但是它们都为实现“能源独立”付出了不少努力，努力的成果在21世纪的第一个10年里表现了出来。水力压裂、水平钻井等页岩油气先进开发技术在美国得到大规模应用，刺激其页岩油气快速增产[9]，进而使美国石油、天然气产量持续、大幅增长。从2005年到2019年，美国天然气产量从4894亿立方米增长到9281亿立方米，14年间增产了90%，年均增产4.7%。美国石油产量的“跃进”晚于天然气，但是增产更加迅猛。2008年美国石油产量为3.02亿吨，到2019年增产至7.5亿吨，在11年间增产了148%，年均增产8.6%（见图1）。

图1 2000－2021年美国石油和天然气产量

目前美国是世界上最大的产油国。bр公司的数据显示，2021年美国石油日产量为1659万桶，是全球第二大产油国沙特阿拉伯产量的151%，比后者高563万桶[10]。在产量方面，目前美国而非沙特阿拉伯是世界“石油王国”。在进出口贸易方面，目前美国是能源和石油净出口国。2019年，美国在20世纪50年代之后第一次成为能源净出口国，2020年和2021年美国仍然是能源净出口国[11]。2020年，美国石油净出口量由负转正，为63.5万桶/日，2021年美国依然石油净出口，数量为16.4万桶/日[12]。

然而，美国能源和石油均实现净出口，并不等于实现了“能源独立”。首先，虽然实现了石油净出口，但是由于炼厂设计与油种的匹配等方面的问题，美国直到现在还需要大量进口原油，在此情况下算不算实现了能源自足？这值得商榷。其次，“能源独立”不应只是指能源自足。卡特和小布什总统虽然分属民主党人和共和党人，但他们均提出“能源独立”还应包括处理好石油价格波动的问题[5]。油价不是由供应就能决定的，它主要由供应和需求两方面因素共同决定。因此，要真正实现“能源独立”，美国还必须在消费端也做得足够好。

2 路径依赖与美国石油消费

1859年，现代石油工业在美国出现。此后至今，美国一直是世界最大的石油消费国，而且石油消费的路径依赖效应明显。美国历届政府并非完全没有意识到“油瘾”（addiction to oil）的弊端，但由于政治制度等方面限制，它们缺乏解决问题的意愿和能力。

2.1 “汽车轮子上的国家”与美国石油消费

美国石油消费主要发生在交通运输领域，尤其是陆上交通领域。美国陆上交通系统状况很难有大的改观，这在很大程度上决定了美国石油消费量难以出现显著变化。

美国陆上交通运输领域是燃油汽车的天下。一方面，美国的轨道交通系统规模小，道路交通运输发达。轨道交通主要包括铁路系统和城市轨道交通系统，美国这两方面的系统不仅都比较落后，而且因受到道路交通运输的挤压，未来也都很难发展起来。道路交通高度发达，人们的出行高度机动和自由，导致人们对乘坐火车、轻轨、地铁等轨道交通工具的意愿普遍不高，需求低意味着潜在的投资回报前景差，结果在美国大部分地区，轨道交通很难获得扩展所必需的公共资金和私人投资。美国的轨道系统发展前景黯淡，这又刺激了美国道路交通运输系统的进一步发展。

另一方面，现阶段燃油汽车与电动汽车等替代性车辆相比优势明显。20世纪初，燃油汽车曾与电动汽车、蒸汽动力汽车激烈争夺美国汽车市场的份额。1920年前后，凭借低廉的售价（福特公司的流水作业法功不可没）、石油的能源密度优势、巨型油田被发现导致的油价大跌[13]、技术进步（例如从手摇曲柄点火到电子点火的进步让女性也能驾驶燃油汽车[14]）等，燃油汽车在竞争中胜出。之后燃油汽车与加油站、汽修厂等大量配套基础设施一起，共同维护着其在美国道路交通运输领域中的霸主地位。

燃油车在陆上交通运输领域里的主导地位，保证了美国石油需求的旺盛。其他一些因素也对美国石油消费的繁荣有较大贡献。美国地域辽阔、汽车文化发达[15]、汽柴油价格相对便宜、人口分布总体分散，这些因素共同导致美国民众驾驶车辆频率高、路程远。有数据显示，每年美国人驾车总里程约为3.2万亿英里（约等于5.1万亿千米），车均行驶总里程约为1.43万英里/年（约等于2.3万千米/年）。相比之下，2019年欧盟国家车均行驶总里程为1.1万千米/年[16]，与美国的差距明显。

在美国的不同地方，司机驾车行驶里程差别较大。华盛顿特区的司机驾车行驶里程最短，人均驾驶7013英里/年（约等于1.1万千米/年），怀俄明人驾车行驶里程最长，为24069英里/年（约等于3.9万千米/年，相当于日均106千米）[17]。

美国民众主要驾驶汽油车，汽油价格与民众生活关系密切。驾驶车辆多，用油就多（见图2），花费也大。汽油开销占美国民众收入的3.3%，这比世界其他有数据可查国家和地区的比例都更高[18]。随着汽油价格的波动和美国民众收入的变化，这个比例也会上下波动，但是，美国民众的汽油开支压力比世界许多国家和地区的民众更高，这一点是确定的。美国民众还要为拥有的汽车承担保险等费用。2019年，汽油花销加上汽车保险消费平均占美国民众收入的5%[19]。

图2 1945－2021年美国车用汽油消费量

通常来说，收入越低的群体，为减少房租等支出，住所就越偏远，越需要驾驶车辆往返于住所和工作地等场所之间，驾驶车辆成为他们高度刚性的工作和生活需求。而且，他们驾驶的车辆往往更老旧，燃油经济性更差。所以，油价对低收入群体的影响尤其大[20]。对美国的高收入、低收入、最低收入家庭来说，汽油开销在其收入中的占比大约分别是4.1%、13.8%和18.3%[21]。相应地，低收入群体对油价的波动更敏感。

2021年初以来，由于货币超发、乌克兰危机等一系列复杂原因，国际原油价格大幅上涨。2020年国际基准原油WТI的均价是39.32美元/桶，2021年上涨至68.11美元/桶，2022年上半年更大涨至101.77美元/桶。美国国内汽油价格与国际原油价格高度相关，根据历史规律，原油价格每上涨10美元/桶，美国汽油价格就会上涨25美分左右/加仑[22]。2020年，美国全国普通汽油平均价格全年算下来是每加仑2.17美元，2021年上涨至3.01美元，2022年上半年更上涨至4.07美元（见图3）。汽油价格大涨对美国民众的开销造成直接、重要的影响。

图3 2020年初至2022年上半年美国全国普通汽油平均价格

2.2 美国政府缺乏打破路径依赖的意愿和能力

1973年第一次世界石油危机爆发至今，美国政界和社会对如何实现“能源独立”进行了大量讨论，但是其中明显缺乏对于如何让民众减少能源和石油消费的讨论。卡特总统曾提出为实现美国“能源独立”，美国应该力行节能[5]，其政府也出台了一些政策以推动节能，但是效果并不佳，其根本原因在于虽然政府告诉民众需要节能，却不给他们节能的动力[5]。

实际上，近半个世纪以来，美国各届政府不仅给民众节能——尤其是节油——的激励总体上不够，有时候甚至还通过设法压低油价、降低汽车燃油经济性标准等方式，鼓励石油消费。之所以如此，一个重要原因是美国有支持驾车的深厚政治土壤。

在美国，驾驶汽车被认为是上帝赋予的权力[23]，并与民主、自由和平等联系在一起，任何让人们增加汽油开支的政策通常都不受欢迎，是政治禁忌[24]。

汽油消费以及油价问题对美国政界人士有较多约束。他们往往会迎合选民少花油钱的诉求，并指责其政治对手试图增加选民的油费负担。

美国政界人士能够影响民众汽油开支的主要手段是调整汽油税率。在美国，与汽油相关的税费分为联邦、州、县等不同层次。美国总统以及其他联邦官员能够影响的只是联邦层次的税费[25]。主要由于政治上的顾忌，历届美国总统在征收汽油税问题上通常很谨慎。1932年胡佛政府首次征收燃油消费税，税率为每加仑1美分。1940年罗斯福政府将燃油税率提高到每加仑1.5美分。1951年杜鲁门政府将税率提高到2美分。20世纪50年代后期艾森豪威尔政府两次增税，每次1美分。1982年里根政府增税5美分。1986年的《超级基金修正案和重新授权法》（Suрerfund Amendments and Reauthorization Act）增加了每加仑0.1美分，以帮助支付修复漏水地下储罐的费用[26]。1990年老布什政府将燃油税又提高了5美分，1993年克林顿政府提高燃油税4.3美分。60多年里，美国先后7位总统共9次加税的结果是汽油的燃油消费税率被确定为每加仑18.4美分[27]。之后至今，已过去近30年，美国联邦燃油消费税率再也没有上调。

美国政界人士指责政治对手企图提高油价、伤害选民利益，这在美国历史上多次出现过。例如，在2004年的一则名为“古怪的”的竞选广告中，共和党总统小布什指责民主党总统候选人约翰•克里：“有人有一些古怪的想法，例如对汽油加税，这样人们会驾车更少。那个人就是约翰•克里。他支持把汽油税提高到（每加仑）50美分”[28]。2008年6月美国普通汽油平均价格涨至每加仑4美元以上，当时小布什总统发表了关于能源政策的讲话，声称由于民主党议员在国会里作梗，造成可降低油价的议案通不过，进而导致美国民众多花油钱、利益受损[29]。

3 美国石油消费持续旺盛的政治影响

美国石油消费长期旺盛不仅对美国的经济和社会产生了重要影响，还在较大程度上对美国政府的对内和对外政策形成制约。

3.1 美国石油消费持续旺盛的国内政治影响

长期以来，在美国，油价与国内政治之间存在一条压力传导链条：“当油价涨到3美元/加仑时，美国总统就进入了危险区；涨到4美元/加仑时，美国总统就应该或者收拾铺盖卷准备回家，或者发动一场战争以转移注意力。”曾任小布什总统的能源顾问鲍勃•麦克纳利说过，很少有什么事情比燃料（主要指汽油）价格上涨更能吓坏一个美国总统[22]。

当前这一轮油价大涨对美国民主党十分不利。目前民主党是执政党，美国共和党会很方便地把油价大涨归咎于民主党的政策失误。再加上美国穷人在日常活动中消耗汽油总体上比富人频次更高、数量更大，在选举活动中，美国穷人传统上在民主、共和两党中，更偏向民主党。因此，在油价大涨中穷人的生活受到较大冲击，他们的不满情绪会越来越强，这可能转化为选票去向的变化。2022年11月初，美国将举行国会中期选举，全部的众议员席位和1/3的参议员席位将改选。目前的高油价可能会影响民主党在这次国会中期选举的成绩。

3.2 美国石油消费持续强劲的国际政治影响

由于石油定价的全球化特征，美国国内的汽油价格不是其内部的石油供求关系就能完全决定的，而会受到世界石油供求关系的深刻影响。因此，为了在国内政治中得益或者不丢分，美国历届政府在油价明显上涨时几乎都会既试图影响其国内石油供求关系，又努力干预国际石油市场。但是，对外干预的效果往往不显著。美国政府在国际石油博弈中的“脆弱性”迄今仍较明显，而且其对外战略也受到其石油诉求的掣肘。

罗伯特•基欧汉和小约瑟夫•奈提出，“脆弱性”可以定义为行为体因外部事件（甚至是在政策发生变化之后）强加的代价而受损失的程度。一个国家因外部事件遭受的损失越大，它的“脆弱性”就越大[30]。

美国石油消费量巨大，如果国际石油市场出现重大的不利变化导致价格大涨，那么美国的经济、社会和国内政治都会受到巨大冲击。因此，虽然在奋斗多年后美国已再次成为石油净出口国，但是其在国际石油领域里仍然比较脆弱。2021年初至今，美国石油业“脆弱性”的问题得到了充分的暴露。拜登就任总统之后，美国国内石油生产依然旺盛。新冠肺炎疫情控制逐渐放松导致石油需求复苏，利比亚等中东北非产油国乱局依旧，“欧佩克+”增产石油意愿低，乌克兰危机爆发成为多年来全球最严重的能源地缘政治冲突，这些因素让世界各地——尤其是欧洲——出现了较严重的石油和能源短缺，价格随之上涨。美国国内石油和能源的供求关系原本比较宽松，但是外部能源产品价格的上涨仍然通过能源金融市场里的价差套利等操作，很快传导到了美国国内，美国民众的汽油等开销随之上升。

拜登政府意识到要解决国内的能源难题，必须在外交上做大量工作，其中最重要的就是通过任何可能的办法，争取让沙特阿拉伯等欧佩克国家增加石油产量。第一次世界石油危机的爆发是阿拉伯石油输出国针对美国等国家使用石油武器的结果。美国总统以及其他许多政界人物始终对此念念不忘，曾经许多次提到，实现“能源独立”，首先就是要摆脱对欧佩克国家的依赖[5]。尽管如此，拜登政府要解决目前的能源困境，仍然不得不求助于欧佩克国家，这说明了美国虽然为寻求“能源独立”奋斗了多年，在世界能源关系博弈中仍然居于劣势。另外，美国是世界超级大国，如果它自己都有能源安全问题，那么它的盟友们会认为它在能源以及其他问题上不会那么可靠[7]，从而会产生广泛的国际政治影响。

4 中国应吸取美国的经验和教训，设法摆脱美式陷阱

美国争取能源独立的努力目前似乎遭遇了“死结”，它在国际能源关系中也很难摆脱被动。1973年第一次世界石油危机爆发后，美国政府和社会感受到受制于人的切肤之痛。不久后，美国就开始为实现“能源独立”而努力，表面目标是要争取实现石油的自给自足，深层目的是要在石油和能源问题上摆脱受制于人。2020年美国在许多年后再次成为石油净出口国，从而实现了表面上的“能源独立”目标。然而，美国石油和能源受制于人的境况并没有被改变，近两年拜登政府的对外石油和能源政策——尤其是对沙特阿拉伯等欧佩克主要国家的政策——已明显反映出这一点。因此，美国的“能源独立”目标并没有真正实现。

努力了数十年后，美国至今在石油和能源方面仍受制于人，症结在消费端。美国能源革命不够全面。其能源生产和技术革命轰轰烈烈，成就有目共睹。但是，主要由于政治制度的影响，在美国很难使用政府权力去触动既有的能源利益，所以在美国推进能源消费革命的空间非常有限。能源革命各方面的推进严重失衡，出现明显的“跛足”，这是美国“能源独立”不彻底的根本原因，也是中国必须汲取的关键教训。

为了避免像美国那样受制于人，中国需要充分认识大国能源系统的复杂性，并应在此基础上多措并举，尤其是要抓紧转换赛道，加快发展新的能源体系。

第一，推进能源供给革命，通过多种手段保障石油供应。美国页岩油气革命对中国的能源安全保障具有重要的启示意义。主要通过技术革命以及产业界和金融界的紧密结合，美国油气产量持续、快速增长。2020年美国再次成为石油净出口国，从而部分实现了1973年美国总统尼克松的设想。这对一个石油消费大国来说，非常了不起。同时它为中国的能源供给革命设立了一个成功榜样。中国要实现能源——尤其是油气——的增储上产，也需要通过各种途径，大量和持续地吸收来自国内外的资金，推进和完善产融结合，并系统地推进勘探开发的技术创新。

第二，推进能源消费革命。美国虽然实现了石油净出口，但并没有实现能源固有安全。美国能源尤其是石油消费的规模大、涉及面广。乌克兰危机爆发后，油气价格大涨造成大量民众的开销增加，经济状况出现困难。美国尽管实现了石油自给自足，在高油价的冲击下仍然出现严重的社会和政治问题，这说明能源消费是很大的风险源。鉴于此，中国应加大力度，推进能源消费革命。能源消费革命的内涵包括控制能源消费总量，改善能源消费结构，继续深入推进节能减排，推动城乡电气化发展，树立勤俭节约消费观等[31]。还应推进“能源民主”，鼓励越来越多民众在更大程度上实现能源消费的自给自足。现阶段，世界金融资本炒作、国际地缘政治冲突等因素引发的能源冲击不时发生。民众部分实现能源自给，可以使他们在一定程度上免受外部冲击的影响，增强他们的能源自主感和经济安全感，进而有利于社会稳定，因此具有重要的社会和政治意义。

第三，加快开发可再生能源，并建立和完善新的能源体系。能源转型不只关乎代际公平，还具有重要的现实政治和安全意义。风、光、水电等可再生能源是本土能源，对各种国际因素的风险敞口小，开发这些能源有利于实现中国能源的固有安全，且有利于中国能源的可持续发展。

能源转型不只是上游开发利用环节的事情，还必须包括更有效的储能以及下游的清洁高效利用。清洁低碳能源系统只有在实现了上中下游各环节完备而高效后，才能有效替代化石能源体系。相反，残破、不完整、低效的清洁低碳能源系统无法撼动化石能源体系的统治地位。

对中国来说，推进能源转型具有重大的政治、安全意义。基于此，中国政府、相关企业和研究机构在今后较长时期，需要通过持续的制度和商业模式创新，以及充足的人、财、物力投入，坚定地和持续地提高清洁低碳能源系统的技术水平和经济性。