盘活存量资产政策背景下武汉市保障性租赁住房发展路径研究

文/李小浩

一、引言

长期以来，我国经济增长主要依靠投资拉动。投资对中国经济的高速增长发挥了重要作用，尤其在经济面临下行压力时，投资是稳经济的重要抓手。经过多年的投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，国有资产规模也在稳步扩大。据统计，截至2021年底，全国国资系统监管企业资产总额达到259.3万亿元，比2012年底增长2.6倍，年均增长15.4%。这些沉淀的国有资产主要集中在基础设施、民生事业、战略新兴产业等领域，由于缺乏有效运营管理，有些资产已逐渐成为低效甚至无效资产。

随着我国经济由高速增长阶段进入高质量稳定发展阶段，住房领域的主要矛盾也逐渐由总量短缺转为结构性供给问题。根据贝壳研究院测算，目前我国存量住房规模已经达到3.12亿套，住房存量面积超过350亿平方米，总市值达到400万亿元。[1]另外还有各类包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等在内的闲置低效利用存量物业。由于产业结构和城市发展布局的改变，一些资产的使用价值下降，而一些需求得不到满足。如要更好地满足新市场的居住需求，以及更好地迎合各类改善需求，便对存量房地产本身提出了很多新要求，也形成了巨大的发展空间。

近年来，我国政府不断加大对租赁住房市场的培育，尤其从2015年开始，政府的重心逐渐从商品房转向保障房，对租赁市场的扶持力度不断加大，扶持政策频出。2021年7月，国务院印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，首次在国家层面明确我国住房保障体系的顶层设计，提出建设以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，明确了保障性租赁住房基础制度及相关支持政策。保障性租赁房政策能够有效解决占人口比重最大的中低收入者特别是新市民和青年人的居住问题，有利于缩小贫富差距、降低房贷风险、保持社会经济稳定，具有十分重要的现实意义。[2]

近年来，各地方政府都在积极发展保障性租赁住房，纷纷从政策、土地、资金等多方面予以大力支持。如何利用盘活存量资产政策促进保障性租赁住房发展，以及如何引入民营资本参与保障性租赁住房投资建设和运营管理，成为值得各地方政府深入思考的问题。本文以武汉市为例，探讨盘活存量资产政策背景下保障性租赁住房的优化发展路径，以期向地方政府提供科学的决策参考。

二、武汉市保障性住房发展基本情况

武汉市作为最早开展保障性住房建设的城市之一，在保障性住房建设方面一直走在全国前列。武汉市自1994年被批准建设第一批保障性住房项目至今，已初步建成较完善的住房保障体系。“十三五”期间全市累计完成保障性住房建设26.5万套，其中城镇棚户区住房改造23.48万套，公共租赁住房3.02万套；住房保障覆盖面进一步扩大，覆盖率达24%。随着城镇化进程的加快，武汉市作为长江中游城市群的领头城市，全国重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽，对外来人口的吸附力也越来越强，近年来更是在户籍政策放宽的利好下实现了人口的快速增长。根据第七次人口普查，武汉市2020年的流动人口为394.54万人，与2010年第六次全国人口普查相比，十年间流动人口增加129.70万人，增长48.97%。与此同时，武汉市科教资源丰富，武汉地区拥有高等院校82所，高校数量居全国第二。随着流动人口及高校毕业生留汉人数的持续上升，武汉市未来住房需求也将不断上涨。

为进一步扩大保障范围，健全住房供应体系，建立完善租购并举的住房制度，吸引更多人才留汉就业创业，武汉市近年来不断完善住房保障体系，努力增加保障性住房供给，分类别、多渠道组织建设筹集保障性住房，满足各类群众住房需求，切实保障和改善民生。根据《武汉市住房发展“十四五”规划》，“十四五”期间武汉市将累计供应保障性租赁住房25万套（间），其中2022年建设筹集任务目标为5.5万套（间）。2022年6月10日，武汉市首个集中新建的保障性租赁住房项目武汉城建·都市泊寓（江国路店）实现首栋交付，该项目总建筑面积约11.36万平方米，合计1416套房源。[3]

尽管武汉市保障性租赁住房发展取得了一定成效，但也存在一些问题，主要表现在以下几个方面：一是储备项目严重不足，房源主要来源于近三年发展住房租赁试点建设筹集的项目，以及商品房配建的公租房、大学生租赁房等存量房源，缺口较大；二是用地和规划审批流程需进一步优化，特别是利用存量土地和房屋新建或改建保租房，在办理用地和规划手续时还存在较大困难；三是租赁住房试点项目纳入保租房存在困难，参与租赁住房试点的企业对将试点项目纳入保租房管理特别是降低租金较为抵触，积极性不强；四是国企引领示范作用有待进一步加强，目前除武汉城建集团外，其他市属平台公司还未有集中新建的保障性租赁住房项目。

三、盘活存量资产政策与保障性租赁住房

（一）盘活存量资产政策背景

经过多年发展，我国基础设施存量资产规模已超百亿，大量流动性较弱的存量资产不仅降低了企业资金运营效率，也增加了企业债务负担。在此背景下，特别是2022年以来，国家层面出台了一系列推动存量资产盘活的政策。2022年5月19日，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，从聚焦盘活存量资产重点方向、优化完善存量资产盘活方式、加大盘活存量资产政策支持、用好回收资金增加有效投资、严格落实各类风险防控举措、建立工作台账强化组织保障等六方面提出具体要求。作为盘活存量资产的重点领域之一，同时也作为“十四五”时期住房建设的重点，保障性租赁住房的资金支持力度不断加大，支持方式不断创新。2021年7月，国家发改委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》，明确将保障性租赁住房纳入基础设施领域不动产投资信托基金项目。[4]2022年5月27日，证监会办公厅与国家发展改革委办公厅联合发布了《关于规范做好保障性租赁住房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》，要求推动保障性租赁住房REITs业务规范有序开展，标志着保障性租赁住房REITs试点正式启动。同日，首批两单保障性租赁住房REITs项目正式落地，沪深交易所同步接收厦门安居保障性租赁住房、深圳市人才安居集团有限公司保障性租赁住房REITs项目。[5]

（二）盘活存量资产政策对保障性租赁住房发展的影响

当前，高速城镇化发展已告一段落，大规模的“造城”也将成为历史，未来的房地产开发更像是一种公共事业，主要用于满足居住需求。从长期来看，地方政府在土地方面的投入以及城投等领域的债务，将迎来大方向上的“去杠杆”。未来的城市建设与满足居民居住需求的方式是多样化的，不再是造城与大拆大建，而是更为符合实际需求的城市更新、完善城市功能以及多层次的保障性住房建设。

盘活存量房地产，对于保障性租赁住房市场有着重要意义。存量房地产本身就是租赁房的重要来源之一，利用好现有存量住房资产，可以快速增加有效租赁房源，从规模上满足更多人口净流入大中型城市的需求。同时，探索建立多层次基础设施REITs市场，也可结合存量房地产，共同推进保障性租赁住房市场有序建设。从当前房地产领域的创新和改革动向看，保障性租赁住房的REITs试点正在推进。随着目前试点的继续，预计后续会加快进行。其对于化解保障性租赁住房的风险、促进其持续发展等都有积极的作用，各地也应该积极在此类创新方面推出配套和优惠政策。

四、武汉市保障性租赁住房发展路径

（一）创新盘活方式，采取不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）、发行债券等多种形式

鼓励更多符合条件的保租房REITs项目发行上市，在满足发行要求、符合市场预期、确保风险可控等前提下灵活合理确定运营年限、收益集中度等，探索建立多层次基础设施REITs市场。规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），鼓励符合条件的保租房REITs项目采用PPP模式引入社会资本方，提升运营效率和服务水平。鼓励市属平台公司依托国有资本投资、运营公司，按规定通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量土地和房产。通过发行债券等方式，为符合条件的国有资本投资、运营公司盘活存量资产提供中长期资金支持。探索促进盘活存量和改扩建有机结合，积极探索保租房小区经营性公共服务空间开发模式，有效盘活既有铁路场站及周边可开发土地等资产，提升项目收益水平。推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发保障性租赁住房。支持企业兼并重组等其他盘活方式，鼓励行业龙头企业通过兼并重组、产权转让等方式加强存量土地和房产优化整合，提升资产质量和规模效益。

（二）针对存量资产项目具体情况，分类落实各项盘活条件，加快完成项目产权界定和办理项目前期手续

针对前几年国家各类政策支持的住房租赁试点项目、人才租赁房及工业园区、大专院校、医院等建设的职工宿舍等存量房项目的具体情况，分类落实各项盘活条件。对产权不明晰的项目，依法依规理顺产权关系，完成产权界定，加快办理相关产权登记。对项目前期工作手续不齐全的项目，按照有关规定补办相关手续，加快履行竣工验收、收费标准核定等程序。对项目盘活过程中遇到的难点问题，探索制定合理解决方案并积极推动落实。

（三）提高项目收益水平，完善保租房租金价格动态调整机制和市场化运营机制，支持企业开展资产重组

完善保租房租金价格动态调整机制，根据市场租金变化按程序合理调整保租房租金收费标准，推动各区人民政府建立完善保租房租金收费制度。对整体收益水平较低的保租房项目，完善市场化运营机制，提高项目收益水平，支持符合条件的运营管理企业开展资产重组，为盘活存量资产创造条件。

（四）完善规划和用地政策，指导拟盘活的保租房项目完善相关用地规划手续，充分开展规划实施评估

依法依规指导拟盘活的保租房项目完善规划、用地、产权登记、土地分宗等手续，积极协助妥善解决土地使用相关问题，涉及手续办理或开具证明的，应积极予以支持。坚持先规划后建设，对盘活存量资产过程中确需调整相关规划或土地用途的，应充分开展规划实施评估，依法依规履行相关程序，确保土地使用符合相关法律法规和国土空间用途管制要求。

（五）落实财税金融政策，指导企业依法依规纳税，支持和鼓励各类机构按照市场化原则积极参与盘活存量资产

落实落细支持保租房REITs项目有关税收政策。对符合存量资产盘活条件、纳税金额较大的重点保租房项目，市区两级税务机关要做好服务和宣传工作，指导企业依法依规纳税，在现行税收政策框架下助力盘活存量资产。支持银行、信托、保险、金融资产管理、股权投资基金等机构，充分发挥各自优势，按照市场化原则积极参与盘活存量资产。鼓励符合条件的金融资产管理公司、金融资产投资公司通过发行债券融资，解决负债久期与资产久期错配等问题。加强投融资合作对接，积极向有关金融机构推介保租房REITs项目。

（六）强化全流程监管和风险防控，加强保租房REITs项目发行审核，严格规范回收资金用途

发行基础设施REITs的保租房项目应当权属清晰，运营模式成熟，具有可持续的市场化收益，并经有关部门认定为保障性租赁住房项目。发起人（原始权益人）应当为开展保障性租赁住房业务的独立法人主体，不得开展商品住宅和商业地产开发业务。发行保障性租赁住房基础设施REITs的净回收资金，应当优先用于保障性租赁住房项目建设。在项目申报发行基础设施REITs时，应当对回收资金用途作出承诺，并以适当方式向社会公开，同时应当每季度向有关证券交易所、中国证监会派出机构和省级发展改革委报告回收资金使用情况。

（七）借助第三方机构专业力量，为保租房项目资产盘活提供全方位咨询服务，提高工作效率

在盘活存量资产的过程中，依托现有知名第三方专业机构提供尽职调查、项目评估、财务和法律咨询等服务，为保租房项目资产盘活提供全方位咨询服务。积极培育为盘活存量资产服务的专业机构，提高专业化服务水平。通过借助第三方机构的专业力量，加快工作进度，进一步提高工作效率。

五、结语

武汉市保障性租赁住房发展取得了一定成效，但依然存在一系列亟待解决的问题。本文通过对盘活存量资产政策进行深入解读，探究其对保障性租赁住房发展的影响。结合武汉市保障性租赁住房发展现状，从创新盘活方式、分类落实各项盘活条件、提高项目收益水平、完善规划和用地政策、落实财税金融政策、强化全流程监管和风险管控、借助第三方机构专业力量等七个方面，提出了武汉市利用盘活存量资产政策促进保障性租赁住房发展的具体实施路径。这将有助于武汉市更好地盘活存量房地产，提升保障性租赁住房运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险，同时也有助于武汉市解决新市民、青年人等群体住房困难问题，促进实现全体人民住有所居。