合作生产视角下信息沟通机制对居民改造满意度的影响研究——以上海市春阳里和承兴里为例

文/刘筱芮

一、引言

作为政府提供的重要公共服务之一，城市的旧住房更新改造发挥着稳定民心、改善民生的作用。解决老旧住房问题，一定意义上能够满足人民对美好生活的需要，推动城市更新和城市建设开发转型，促进城市经济高质量发展。为全面贯彻落实国务院关于城镇老旧小区改造的一系列决策部署，上海市人民政府印发了《关于加快推进本市旧住房更新改造工作的若干意见》，突出了上海的旧住房更新改造在城市更新体系中的位置。

住房和城乡建设部在全国老旧小区改造试点工作中多次强调，要运用好“共同缔造”理念，激发社区居民共同参与老旧小区改造的热情，实现“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”。上海旧住房更新改造工作意见也提到坚持政府扶持和居民参与结合，优化居民参与共建的机制，激发居民参与改造的积极性。

居民参与旧住房更新改造共建，离不开与改造各相关主体的信息交流、沟通协调，更离不开畅通有效的信息沟通机制。可以说，良好的信息沟通机制是实现居民有效参与的途径。然而，当前旧住房更新改造领域仍然普遍存在信息沟通低效、沟通渠道不畅通甚至缺乏沟通渠道等问题，居民始终难以真正参与到更新改造的过程中。要打造民意“直通车”，实现良性互动，提升公共服务质量，提高居民的改造满意度，我们需要思考该如何完善旧住房更新改造的信息沟通机制。

本文关注的正是信息沟通机制在旧住房更新改造公共服务中发挥的作用。为此，本文基于合作生产理论，从上海市春阳里和承兴里的更新改造入手，结合居民参与的视角，探讨如何建立有效的信息沟通机制，实现旧住房更新改造的合作生产，提升居民的改造满意度。

二、理论基础

合作生产理论是生产系统内所有参与主体相互协作共同生产作用的过程，尤其注重民众的参与。20世纪70年代，奥斯特罗姆和同事研究城市治理问题的时候，创造性地提出了合作生产的概念，以此来描述公共服务的有效提升离不开民众的协助。这是对主张大规模集权控制的主流思想的一种革新，引起了许多学者的关注和研究。表面上，公共部门和民众分别是公共服务的提供者和享受者，实际上他们是合作关系。合作生产可以被看作一种价值共创，它可以提升公共服务的有效性，也培育了居民适应社区新需求、参与共同缔造活动的能力，对公共服务至关重要，是21世纪公共服务可持续发展的核心。

国内学者们对合作生产的研究尚处于起步阶段，主要是系统化整理国外学者的文献，在实践中的应用推广也比较少见。陈建国（2012）引入合作生产，思考了如何促进公共服务中政府与公民的合作，以提升服务绩效。周晨虹（2016）研究合作生产语境下，社区、政府社会资本如何提高政府公共服务绩效的问题。翟文康（2017）搭建合作生产分析框架，多视角解读合作生产的含义、类型、影响因素、优劣势。张云翔（2018）肯定了合作生产的价值，深入剖析理论的研究思路与基本逻辑，指出合作生产的最终着力点应该是公众。随着更多国内学者关注合作生产理论，更多的研究文献也会逐渐涌现。

三、案例选点

建于1921年，上海春阳里历经百年沧桑，因其独特的老式石库门历史风貌被划定为历史风貌保护街坊。其地理位置优越，总建筑面积约22273平方米，户数1181户，居民3000余人，现在有23栋单体建筑，每个单元至少有2户，最多8户（包括厢房），多为两层，有的带三层阁楼，折算下来人均居住面积不高于8.2平方米，最多不超过67平方米，混合居住方式有40多种。表面“风光”，内里“腐朽”，几代人居住的空间在房屋结构、防火防蛀等方面存在诸多问题。

2016年，春阳里被划入上海市历史风貌保护街坊名录，是上海市首个创造性保护街区更新改造试点项目，分四期逐步推进。2017年5月，试点改造正式开始，为了解决房屋安全问题、厨卫独立问题、风貌保护问题等，政府邀请具有丰富经验的章明建筑设计事务所承担房屋方案的设计工作。除了承担所有的改造费用，政府还为在外租房过渡的居民提供一定金额的租金补偿。改造完成后，居民依次回搬。目前，春阳里已经完成了三期改造，而第四期改造陷入停滞状态。

承兴里建于1934年。比起木板里弄房屋，江南的砖木立帖房屋更安全，沿用了西方联排式的布局，“旧式石库门里弄”应运而生。随后，为了适应不同人群的住房需求，在旧里的基础上，“新式石库门里弄”扩大了房屋规模，变传统的两层为三层甚至四层，融入西洋建筑风格，形成了我们所熟悉的经典石库门里弄形象。承兴里占地面积8954平方米，建筑面积12154平方米，主通道长158.5米，宽4米，共123幢，总户数为1877户，约6300人，其中人户分离约有3500人，占比为70%。经历了近百年的风雨，承兴里整体结构差，居民生活环境恶劣，居住空间狭小，逐渐成为市中心“老破小”的代表。

2017年11月，承兴里被列为黄浦区内首个石库门里弄原地改造试点项目，预计分批分期实施成套抽户改造。项目首先从情况相对比较简单的南部开始，包含2幢新里和1幢旧里，涉及261户居民（居民253户，单位8户），建筑面积约6798平方米。试点项目采用整体调整布局和内部改造的方式，为每户人家增加3.5平方米的独立厨卫。2017年底，一期的新里部分先行启动，103户人家全部签约同意，并于2018年4月搬离，2019年6月建成回搬。而一期的旧里部分涉及居民157户、单位7户（含居民抽户38户，单位抽户4户），全部完成签约，并于2020年7月陆续完成回搬。对于抽户的家庭，政府按照高于市场售卖价格、低于征收标准的原则，以居住面积为准给予现金补偿。相对于一期，二期旧里部分居住密度大、房屋类型复杂，改造难度更大，共涉及居民482户（含新里部分居民89户，围合部分旧里居民393户）、非居住29户，待改造面积10345.5平方米。不过二期留改因为签约人数有限，未能顺利进行下去。

四、春阳里和承兴里的合作生产过程

本文引入合作生产理论来分析旧住房更新改造的合作生产。相比“公共参与”的概念，合作生产更加强调在整个服务价值创造的过程中，公众发挥关键性的作用。公众能够运用资源生产满足自身需求的内容。与此同时，合作生产也是多主体共同参与的动态持续的过程。这也意味着，政府和社会之间会产生行为互动、调试和反馈，形成让相关方满意的结果。在此过程中，政府与社会之间也可以建立更深的联系。

虹口区春阳里是全市首个进行综合改造试点的风貌保护街坊，采用原地拆除重建的方式。其目标是保护历史风貌，实现区域内每户人家厨卫独立，改善春阳里人民的居住环境。改造前，生活在春阳里的原住民大多年纪较大，年轻人多独立后搬出社区。约一半房屋被租给了租户。从2016年开始，春阳里几乎每一年更新一期，目前已经更新了三期，第四期在征询阶段陷入了僵局，暂时未能进行下去。同样，黄浦区承兴里也尝试了“留人留房”。和春阳里一样，承兴里的区位优势明显，改造前居住环境堪忧，在这里生活的多是老人家，剩下的房屋则出租给外来务工人群。目前，承兴里只改造了一期。一期分为旧里、新里，两批先后实施改造。进入第二期改造阶段，承兴里也陷入了僵局。可以说，两个改造地块面临相同的境况，巧合的是，它们的合作生产实践过程也极为类似。这也是本文选择春阳里和承兴里作为案例的原因之一。

下面，本文就四个阶段分析春阳里和承兴里合作生产过程。

第一阶段：倡议。春阳里和承兴里改造前，居民的居住环境相对比较糟糕，大部分家庭共用厨房，有的家庭还使用拎马桶。在“留改拆”的背景下，政府积极改善居民的生活环境，解决拎马桶的问题。同时，居民也希望能够早日改善自己的居住环境。基于这样的背景，政府正式发起了综合改造的倡议，主要是在网站和社区信息公示栏发布地块启动更新改造的信息，并举行居民征询会。这一阶段主要是统计大家的改造意愿，一般都能顺利结束。不过对于改造的方式，居民没有选择权。“一轮征询就是把大家集中到一块儿，照着纸给我们读一下各种文件。具体的内容其实我们也听不懂，但是一般大家都是愿意的嘛。政府出钱改善环境，还增加一点面积，对我们有什么不好呢。”（访谈编号CXLYQ-12）“改造的方式，我们肯定没的选择，这是公房，我们也说不了什么。”（访谈编号CYLYQ-01）

第二阶段：响应。这一阶段，政府邀请了专业的设计团队一同参与改造。改造负责团队收集房屋的基本信息，统计居民的特殊情况以及部分需求。居民如果有特定需要的话，可以跟上门的负责人员交流。在所有信息收集完毕后，设计师会根据具体的情况绘制设计图纸，改造负责团队的方案也出来了。由此，二轮征询正式开始，主要是居民前往相应的地点进行交流。每一户有专门的负责小组，居民查看之后可以提出修改需求，反馈签约意愿。不过在这一阶段，不同时期改造的居民往往会有不同的反馈。比如春阳里第一期的居民（访谈编号CYLYQ-02）表示：“我们第一期是没有什么谈判余地的，基本上他们说什么就是什么。我们家连空调的位置都不能变。而且给我们看的图纸上，一开始是没有标记长宽数值的，他们讨论了几次才允许告诉我们。”而后面参与改造的居民，在前面的改造之后有实地查看房屋具体情况的机会，经过跟前面参与改造的居民交流，他们能针对之前改造出现的问题向改造团队提需求。相对前面参与改造的居民，后面参与改造的居民沟通的机会更多了，因而会有居民（访谈编号CYLYQ-01）表示“后面确实比前面好一点”。与此同时，零星居民也会动用自己的社会资源，对设计方案作一点修改。可以说，这一阶段大多数居民能够进行沟通，实际参与改造流程。

第三阶段：推动。进入推动阶段后，不同于小型的微改造，参与春阳里和承兴里综合改造的居民需要临时搬迁到其他地方，由政府出临时搬迁费用，而原本居住的地方则会封起来，由施工单位负责改造。大多数居民在直到改造施工完成才回来看改造效果。根据笔者的访谈，极少数居民对改造的效果比较关心，会时常绕道回来偷偷看看进度。“我们家之前改造的时候，我比较关心，中间有自己回来，发现有个小地方不满意，跟施工的师傅商量了一下，帮我改了一下位置，但影响不大的。所以最后出来的效果，我们还是挺满意的。”（访谈编号CXLYQ-10）这种通过非正式沟通作一点细微的改变，直接影响了居民的改造满意度。而不少对改造效果持保留意见的居民恰恰是在施工完成后发现了与之前预期不相符的地方。居民（访谈编号CYLYQ-04）表示：“其实有的地方真的只需要稍稍改一下就能好看很多。”

第四阶段：扩散。此时，更新改造已经进入了尾声，房子交到了居民手中，改造效果也是几家欢喜几家愁。有些居民对改造效果比较满意，欢欢喜喜搬进了新家，而有些居民则对改造效果持不满的态度。部分有所不满的居民会自己拿出部分资金，再进一步加以改造，直到符合自己的预期：“把水管包起来了，这样声音就没那么大了……其他地方匀了位子，卫生间做了扩建，之前那样太小了。”（访谈编号CYLSQ-06）部分居民因为找不到官方反馈渠道或信访等没有回音，自己在网上搜索了设计师的单位，前去找说法。还有部分居民自己在外面有房子，坚持不拿钥匙回搬。而比较弱势的一些居民不仅没有自主寻找反馈渠道“讨价还价”的能力，也无法拿出资金进行再改造，挣扎在改造的不满情绪中。很显然，不论是满意度高的居民还是满意度很低的居民，他们的反馈和实际的改造效果都会影响后面的改造，进而影响下一轮的合作生产进程。

五、春阳里和承兴里合作生产中的信息沟通机制

通过分析，我们可以发现在旧住房更新改造的服务价值创造过程中，居民和改造相关主体行为上的互动、调试和反馈主要是通过信息沟通机制来进行的。在正式和非正式的沟通渠道中，主体之间持续发送信息、接收信息、反馈信息，这是一个动态推进的过程。而最终能否生产出让双方满意尤其是居民满意的结果，也与信息沟通机制的运作息息相关。

首先，春阳里和承兴里的合作生产可以分为五个沟通环节，分别是一轮征询、信息收集、二轮征询、施工环节和反馈环节，其中信息收集和二轮征询同属于合作生产的响应阶段。一轮征询是询问参与改造居民的改造意愿，有最低签约率的要求，只有达到了一定的签约率，之后的环节才会进行下去。一般来说，一轮征询的通过率都很高，相对而言操作比较简单。信息收集环节主要是收集居民的家庭基本情况、房屋基本信息以及居民家的特殊情况，居民也可以在这一环节提出自己的特殊需求。二轮征询环节由每户家庭单独前往社区以外的某一地点，与改造小组专属负责人员进行多对一沟通，查看设计图纸，交换改造意见，并签署改造意愿书。施工环节则是居民租住其他地方，由政府出每月的过渡费用，原房屋开始拆除重建，按照施工方收到的图纸进行施工。最后的反馈环节发生在居民回迁原地后，居民可以就改造的结果进行沟通和交流。显然，如果这些不同环节的居民参与度能够有所提升，那么对合作生产的结果及居民改造满意度就能有比较正向的影响。

其次，信息传播者传递信息的途径即沟通渠道，可以分为两大类：一是正式沟通渠道，正式沟通渠道是改造小组根据政府出台的规章制度设立的沟通渠道，主要有社区的信息公布栏、居民集体沟通会、改造小组多对一沟通会等。合作生产过程中，改造小组会将启动改造的通知、签约的通知贴在社区的公示栏，社区居民可以自行前往浏览。贴完通知后，改造小组会在固定的时间组织居民集体沟通会。如果说社区信息公示栏是单向的，那么具体沟通会就向居民提供了双向沟通的机会，不过鉴于参加集体沟通会的居民人数较多，往往只能回答少部分的问题。而在改造小组多对一沟通会中，每户居民都有互动交流的机会，他们能够提出自己的疑问以寻求解答，也能在设计图纸出来后，提出自己不满意的地方并进行协商。信访则是居民通过官方渠道表达自己的不满并寻求解决方法的途径。二是非正式沟通渠道，它是正式沟通渠道以外的信息交流和传递，主要是居民线上（微信等）线下交流以及改造相关工作人员的私下交流。大多数改造地块的居民对于改造和动迁的消息都比较敏感，在日常的交流中也会互相通气，尤其是在正式沟通渠道获取的消息有限时，与其他居民进行交流，也许能够获取自己没有关注到的信息。一些居民也会选择私下跟改造相关工作人员直接沟通，直接提出自己的疑问和需求。与周围居民沟通只是弱势群体抱团取暖，与通过正式沟通渠道无法达成所愿或无法轻易协商达成所愿相关。

可以说，居民通过正式沟通渠道能够获得部分信息，也能就部分问题进行协商。但是，在正式沟通渠道中，居民始终是相对弱势的一方，其沟通协商的结果受诸多方面的限制。不过，如果通过正式沟通渠道，居民能够协商达成较好的结果，其满意度往往也会比较高。就非正式沟通渠道而言，一方面它是正式沟通渠道的补充，能更便捷地传递正式渠道无法传递的信息，也能让居民自发行动以影响改造结果。另一方面，它也会让未通过非正式渠道获利的居民心理不平衡。因为部分非正式沟通渠道建立在一定的社会关系以及主体能力的基础上，这种不平衡带来的负面情绪最终会被转移给提供服务的政府和相关主体。

就沟通的内容而言，比起概括性的、普遍能够获得的信息，居民其实更需要了解细节性内容。相比改造的规章制度、概括性的改造内容、施工环节的通知、改造收尾通知等，居民更关注具体的细节，如改造设计图纸（包括标记的长宽高、房间布局等）、房屋施工调整的地方，这些信息如果没有同步到位，必然会拉大居民预期和实际结果之间的距离，对改造结果产生一定的影响。

总的来说，春阳里和承兴里合作生产的信息沟通机制是指：居民和改造相关主体通过正式沟通渠道和非正式沟通渠道进行信息传递、接收和反馈，协商形成住房改造相关事项的共识。信息在两种渠道内相互交换，居民和改造相关主体既可以是信息的发送者，也可以是信息的接收者，但这种信息的交换也受制于主体本身的特征。主体自身的特征决定了他会传递怎样的信息、如何解读特定信息。

六、建议

旧住房更新改造需要民主的输入，将价值偏好的递送嵌入整个合作生产过程中，其中一个重要内容就是创造社会价值递送的信息沟通平台，使居民参与讨论他们的偏好，以达成价值共识。具体来说，要通过以下几个方面吸纳社会价值。

1.完善正式沟通渠道建设。信息沟通渠道是居民参与旧住房更新改造的重要途径，也是居民表达利益诉求的必经之路。正式沟通渠道是政府在开展旧住房更新改造服务时制度框架内的渠道，一定程度上能够满足信息沟通的需求，非正式沟通渠道是对正式沟通渠道的补充，也能满足部分的信息沟通需求。

首先，加强沟通交流，要拓宽正式沟通渠道，拓展多种多样的正式沟通渠道，尤其是注重有来回的双向交流渠道的建设，以此让居民有更多机会加入合作生产中，也让居民有多次机会接触到更多内容。其中，“事前、事中、事后”三会制度是保障项目推行的重要制度，绝不能让这一制度沦为流程式的“空壳”，要让居民真正能够在正式沟通渠道中没有顾虑地表达。此外，可以在改造区域附近安排常驻办公小组，定期与居民进行双向沟通，避免居民在有所诉求时找不到可用于沟通的正式渠道，从而考虑转向非正式沟通。

2.鼓励合理的非正式沟通渠道建设。鼓励居民参与合理的非正式沟通，比如居民之间的互相交流。而像私下寻找相关人员进行交涉的沟通渠道则需要避免。这里并不是指要通过惩罚措施取缔此类渠道，而是将能通过非正式沟通渠道协调的内容纳入正式沟通渠道的功能范围。如果居民能够通过正式沟通渠道中满足自己的利益诉求，那么他们也无须另辟蹊径了。

3.公开住房改造的细节，注重对居民的信息反馈。只有让居民广泛了解改造项目的规划细节和具体实施方法，才能够让整个项目的推行更加平稳顺利。首先，改造的方案与居民改造后的生活息息相关，因此要让每一户居民都具体了解方案的设计，尤其是在改造区域居民能力受限的情况下。即使多花费些时间，也要让居民了解到方案的细节。这样，他们心里会产生预期，如果有不合适的地方，也能事先提出来。其次，在与居民充分交流后，改造小组一定能收集到不同居民提出的各种诉求，对于那些能够满足且作了承诺的修改，在实施的过程中要努力完成，而对于那些难以完成的诉求，改造小组应当组织专业人员和居民进行讨论，明确告诉居民为什么不能做，以及可以采用何种备选方案。若在改造中出现了不可避免的临时修改，也要开诚布公地给予及时反馈，而不是含含糊糊没有说法。最后，在改造完成后，依然要设立改造失误反馈渠道，在接到居民反馈或者投诉后，应对居民意见进行核实。如存在重大改造失误，要在核实完成后进行修补、调整，让旧区改造项目真正发挥保障居民切身利益的作用。