国有建设用地建设保障性租赁住房的现状、难点与建议

文/逄瑞

一、引言

保障性租赁住房作为破解大城市住房突出问题的突破口，旨在满足新型城镇化带来的2亿新市民居住需求，化解大城市租赁住房供需结构性矛盾。党的十九届五中全会提出“扩大保障性租赁住房供给”。2021年6月发布的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）（以下简称“22号文”）正式确立了保障性租赁住房的基础制度和支持政策，并提出保障性租赁住房的五种主要筹集方式为:利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设。利用新供应国有建设用地建设正式成为保障性租赁住房的筹集来源之一。

二、利用国有建设用地筹集租赁住房的政策演变

在 “22号文”明确可利用新供应国有建设用地建设保障性租赁住房之前，近年来国家层面已经在政策中鼓励在国有建设用地上筹建租赁住房。2015年住房和城乡建设部发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》（建房〔2015〕4号），将住房租赁市场定位为我国住房供应体系的重要组成部分，鼓励有条件的房地产开发企业将商业模式从单一销售转变为租售并举，在新建商品房项目中长期持有部分房源用于租赁。2016年发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）首次在供给端提出将新建租赁住房纳入住房发展规划，并给予用地支持，纳入用地计划，有序开展租赁住房建设。2017年住房和城乡建设部联合九部委发布的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号），鼓励各地通过新增用地建设租赁住房、在新建商品住房项目中配建租赁住房等方式，多渠道增加新建租赁住房有效供应。2017年以来，国家先后开展了利用集体建设用地建设租赁住房试点、中央财政支持住房租赁市场发展试点、非房地产企业利用自有土地建设租赁住房试点、发展政策性租赁住房试点等，推动了利用国有建设用地建设租赁住房项目的开展。2021年发布的“22号文”中，直接将新供应国有建设用地作为保障性租赁住房的筹集方式，并给出更为具体的土地支持政策指导。

表1 近年来国家层面关于国有建设用地建设租赁住房的主要支持政策

三、新供应国有建设用地建设保障性租赁住房的主要模式

事实上，作为增加租赁住房供给和落实房地产市场调控的重要手段，在“22号文”出台之前已经有许多大城市对国有建设用地建设租赁住房进行探索，较为常见的做法是商品住宅用地出让时竞宗地内建设的租赁住房比例。城市通常会设置10%-20%的租赁住房比例下限，出让时不作地价分割，项目建成后形成租售混合社区，租金水平由市场决定，市场主体持有租赁住房的年限与土地使用权出让年限一致。然而该做法租售部分的土地成本难以分割，整体土地成本过高。调查显示，在北京等一线城市，商品住宅中的自持租赁项目土地成本比重高达70%。过高的土地成本也导致租金水平过高，北京、南京等已上市的项目租金水平甚至高于周边散租房租金。开发企业可能将租赁部分的成本转移到可售商品住宅，客观上推高房价，不利于房地产市场稳定。此外，租售混合社区中，商品住宅业主担心租赁人群流动性高，企业会刻意放缓租赁住房部分建设，弱化对可售商品住宅的影响。

保障性租赁住房建设方式的核心在于实现土地零成本或低成本，增加低租金的租赁住房供应。结合该要求，商品住宅中竞租赁比例的做法难以应用到保障性租赁住房建设中。目前已经启动保障性租赁住房建设的城市大多在国有建设用地供应计划中单列保障性租赁住房用地，且比例在10%以上，地块重点分布在轨道交通站、大型公交站点附近、产业园区及周边、城市建设重点片区。各城市通常采取商品住房配建或整宗地块建设的方式，具体做法如下：

一是商品住宅配建保障性租赁住房，建成后由国有企业回购持有。北京、西安、合肥等城市在部分新供应国有建设用地出让时明确，需在宗地内或异地配建保障性租赁住房，并按照一定比例（通常为10%-20%）指定配建面积。保障性租赁住房项目建成后由政府指定单位按成本价回购，持有方通常为市或区保障性租赁住房专业平台公司。

二是商品住宅配建保障性租赁住房，建成后由企业自持。上海市要求新出让商品住房用地配建不少于15%的开发企业自持租赁住房，主要用作保障性租赁住房，并鼓励各区统筹配建面积，集中实施配建。福州市采取异地配建方式，中心城区部分国有建设用地出让时，政府额外提供土地面积不低于商品住宅地块25%的另一地块，要求企业按照约定价格购入并配建租赁住房，购入价通常为商品住宅地块初始楼面地价的20%左右。

三是住宅用地整宗出让建设保障性租赁住房，降低基准地价，建成后由企业自持。厦门市将租赁住房用地基准地价定为办公基准地价的1.25倍，约为同区域商品住宅基准地价的23%。福州市长乐区规定商品住宅用地建设租赁住房时基准地价为普通住宅用地的50%。深圳市住宅用地整宗建设租赁住房时，土地成交楼面价均不超过同地段商品住宅成交楼面价的30%。

四是将存量住宅用地和非居住用地转化为保障性租赁住房用地，整宗建设保障性租赁住房。上海市在住宅用地类别内新增“四类住宅组团用地（Rr4）”，专门建设包含1000套住房以上的大型租赁社区，土地可由住宅、商服、商办及工业仓储等存量土地转化而来，初始价格基本是同类型住宅用地的1/3。在此基础上，上海市将Rr4类用地中的一部分作为保障性租赁住房用地，强化保障属性，住宅用地、企事业单位自有闲置土地、园区土地等均可转化为保障性租赁住房用地，采取出让或租赁等方式供应，土地价格基本为市场价格的1/6，出让的土地价款可以分期收取。福州市在R2类用地中推出“R2（租赁住房）”分类，多为城区低效工业用地转化而来，政府可收储后作为租赁用地出让，基准地价为普通R2类用地的50%，也可由原主体按照租赁住房用地市场评估价和工业用地评估价差值补缴土地价款后自行建设。该类做法盘活存量非居住用地，政府让渡的土地收益较少，但由于涉及土地变更用途后出让，实际操作中制度障碍相对更大。

四、新供应国有建设用地建设保障性租赁住房的主要问题

目前各城市已经在新供应国有建设用地方面推出诸多创新举措，但还存在以下问题：

一是企业配建自持类项目中保障性租赁住房用地成本不够明确。上述主要做法中，建成后由国有企业回购的项目和整宗地块建设的项目不涉及地价分割，但对于配建项目，如不在出让阶段明确保障性租赁住房的土地成本，则不利于市场主体进行成本收益测算，可能出现将租赁部分成本转嫁到可售部分的情况。目前部分城市通过异地配建等方式解决此问题，但宗地内配建项目相关政策还需进一步完善。

二是土地成本仍然偏高。尽管部分城市在普通住宅用地整宗建设保障性租赁住房时降低出让价格，但仍难以充分实现保障性租赁住房低于市场租金的要求。

三是土地供应较少。新供应国有建设用地土地价值高，且需要优先满足普通商品住宅供应，因此主要用来弥补热点区域的保障性租赁住房土地缺口，无法形成大规模土地供给。尽管部分城市通过各种方式筹集租赁用地，但受限于规划等原因并未大范围推广。

四是企业投资回报周期长，低成本融资渠道较少。新供应国有建设用地上建成的均为重资产项目。当前我国大城市租金收益率仅为2%左右，重资产企业投资回报周期长达20-30年，资金压力大。只租不售和低租金收益预期导致住房抵押融资的规模十分有限，资产证券化融资仍处在起步阶段。现有的专项贷款资金使用受限，部分贷款为一次性审批发放，反而为项目前期运营增加了还款压力。

此外，目前部分城市要求国有建设用地上建设的租赁住房项目“谁持有，谁运营”，部分城市则允许开发主体以资产托管或转租等方式委托专业租赁机构进行运营管理，前者对开发企业要求较高，可能在一定程度上限制企业参与保障性租赁住房建设的积极性。

五、完善新供应国有建设用地建设保障性租赁住房的建议

“22号文”提出：适当利用新供应国有建设用地建设保障性租赁住房。应正确理解“适当”的含义。由于自身土地价值和供应普通商品住宅的需要，城市政府能够让渡的土地收益有限，新供应国有建设用地难以作为保障性租赁住房的主要筹集方式，但可成为其他四种筹集方式的补充。实践已经表明，配建和整宗地块建设是使用新供应国有建设用地建设保障性租赁住房的合理模式，在实际操作中可以将保障性租赁住房租金管控等作为土地出让前置条件写入合同。针对目前该筹集方式的主要问题，建议下一步可从以下几个方面进行完善：

一是企业配建自持的保障性租赁住房应在出让时做好地价分割。对于宗地内配建的项目，应在出让时标明相同区域保障性租赁住房用地参考价格。对于异地配建项目，如赋予企业土地使用权，则需在出让时按照相应定价规则约定租赁部分土地价格；如仅赋予企业房屋所有权，也应在出让时明确配建租赁住房的持有年限。由于宗地内进行地价分割实际操作难度更大，且保障性租赁住房集中建设可便于管理和提高运营效率，建议城市统筹配建面积，多项目异地集中配建。

二是降低保障性租赁住房开发主体的土地成本。在同类型住宅用地基准地价的基础上，设置产权调节系数，降低租赁住房用地基准价格。做好租赁住房用地市场价格评估，结合本市租赁住房市场实际情况，以及租赁住房用地前期储备情况，综合确定地块出让起始价。在市场性租赁住房用地价格上进一步降低保障性租赁住房用地价格。同时优化土地出让金收取方式，进一步落实土地年租制，变一次性缴纳70年为分期缴纳，减少企业一次性投入。

三是扩充土地来源，增加低成本土地供给。国家层面可出台政策，允许有条件的城市在统筹考虑总量控制、区位条件、环保、地区交通、公共配套的前提下，由政府收储低效非住宅用地，变更土地用途后转化为保障性租赁住房用地，集中建设保障性租赁住房。非居住用地变更为租赁住房用地后，可享受民水民电。

四是优化专项贷审批使用管理，探索低成本融资方式。放宽现有保障性租赁住房专项贷款资金使用条件，由一次性审批发放贷款改为赋予授信额度，增强企业获得贷款资金的灵活性。探索进一步降低专项贷款利率。拓展更多低成本长期融资方式，支持市场主体在保障性租赁住房项目建设初期使用项目融资模式融资，稳定经营后通过REITs模式转让租金收益权，或将物业抵押作为信用增进发行住房租赁担保债券。

五是允许保障性租赁住房项目持有主体和运营主体分离。允许保障性租赁住房项目持有主体在建成后采取资产托管或转租等方式，整体委托给专业化租赁机构管理，委托年限不得超过产权年限，引导更多市场主体参与。保障性租赁住房的运营主体取得物业经营权，需落实保障性租赁住房的租金要求，可享受针对运营主体的相应补贴等。对于持有主体和运营主体分离的，需要在土地出让合同、保障性租赁住房认定文件中加以明确。