城市“污水零直排”长效管理机制优化研究

□文/王汪诚 张碧缘 张凯月

（浙江农林大学 浙江·杭州）

［提要］2013年浙江开展“五水共治”以来，污水治理问题逐渐引起城市管理者的重视。本文以杭州市临安区“污水零直排”创建工作为研究对象，从“污水零直排区”长效管理机制出发，通过问卷调查、实地考察及政府访谈等方法获取创建工作现状，同时剖析污水治理中的重难点，发掘亮点、寻找不足，提出长效管理机制优化策略。

一、问题的提出

浙江因水而名、因水而兴，于2013年提出“五水共治”行动，2018年浙江省开始推行“污水零直排区”建设，治水工作至关重要。普遍认为，水环境问题关键在于污水排口，核心在于管网设置。“污水零直排”就是对生产、生活和经营活动产生的污水，实行截污纳管、统一收集，经处理达标后才能排放到外环境，做到“晴天不排水，雨天无污水”。

对此，学界也展开了相应研究。刘平养指出，即使是在发达国家，长效的管理机制会直接提高生活污水中分散处理系统的技术效率和节约成本。王广涛等发现污水直排是由于雨污合流、污水处理厂设施不完善和分布不合理以及沿岸村庄直排等原因所造成。金侃华提出，政府部门必须坚持需求导向，将有限的资源用在合理的地方。谢作晃指出，“零直排”建设工作需要社会公众的参与。他提出应该根据应截尽截的原则，对不同地区以及不同的排污类型来进行制订特定的整治方案。韦舒等通过饮用水水源保护区范围内污水直排口的数量、种类、特点等进行调查，描述了广西地区的污水直排口点源产生污染的原因并提出了相应的整治措施。

“三分靠建，七分靠管”“污水零直排”工作推进离不开长期有效的运维管理。根据定义，长效管理机制可理解为能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。一般来说，合理的长效管理需要具备三个方面的要素：责任主体、成本有效、监管得力。据此，本文将临安区“污水零直排”长效管理关键要素分为多主体治理的运行机制、技术资金层面的动力机制、约束机制三类，并分别展开了调研。

二、杭州市临安区“污水零直排区”建设概况

杭州市临安区“污水零直排区”建设总体目标是以污水处理厂和管网建设为基础，以持续推进全面彻底的污水纳管和精准的雨污分流为核心，建立完善长效运维机制。将建设分为步骤安排阶段、全面实施阶段以及建设验收阶段。自2018年以来，区政府各个部门以区域划分，部门间职责分工明确，相互协作，并制定行之有效的推动机制，前期工作已初显成效。“污水零直排”治理措施相对具有针对性，经历了监管治理污水处理方式、改善混接错接的管道分流、检测修复结构性或功能性缺陷、检查调查等阶段。但实际上，由于各种原因，少部分污水没有处理而直接排入河道。

三、杭州市临安区“污水零直排”长效管理重难点分析

（一）多主体治理层面的综合性运行机制

1、行政机制分工复杂。临安区目前明确了五水共治办公室牵头统管，各部门及乡镇具体实施的实施体系，然而各部门间职能多方联结、错综复杂，部门与部门协同联动的工作量大，在相互沟通实践中仍然避免不了“信息孤岛”的现象。各部门职责分配如图1所示，五水共治办代表区政府主要负责协调工作；环保部门分管工业和企业；城市管理局、商务局和市场监督等部门主要进行管理“八小行业”（“八小行业”包括食品（三小）、公共场所（四小）、特殊行业（一小）。三小：小餐饮店、小食品加工店、小食品经营店；四小：小理发店、小歌厅、小浴室、小旅馆；一小：小网吧）经营性的排水；住建部门主要承担小区民房的排水改造。（图1）

图1 五水共治办牵头协调七大部门图

企业方面，管网管理公司与环保局联动负责管网的建设，即截污纳管，增设雨水管道，根据街道汇报的情况，对于设施不到位、有破损的管网进行及时排查维护，如图2所示。（图2）

图2 企业污水处理及反馈联动过程图

2、民众参与机制不完善。社会公众作为多元治理主体之一，有权利和义务对城市建设和管理提出建议，理应在污水治理过程中扮演着不可或缺的角色，并且这样的参与具有互动性和回应性，能够更好地进行谋划决策和精准施策。然而，调查发现，较多受访居民参与公共事务积极性较低，缺乏对“污水零直排区”创建的了解，参与意识薄弱。其主要表现有两点：其一，政府宣传及组织公众参与的力度不足，公众的了解程度缺乏结构性失衡，庞大的年龄大低学历群体缺乏对“污水零直排”的了解，缺乏足够的公共意识。其二，缺乏有效参与途径、明确的决策参与平台及渠道。社会公众尚未平等地进入多主体治理网络的沟通与协商机制，缺乏“自下而上”沟通过程，民主化程度相对较低，无益于长效管理的可持续性。

（二）技术资金层面的动力机制

1、雨污分流难度较大。在城市排水管网设计中，雨污排水管网应是分离的。第一，雨水、山体水、路面积水等自然水体应当流经雨水管，最终进入外围河道；第二，生活污水通过专用污水管道抵达污水处理厂，处理达标之后再行排放。

受历史因素影响，临安区雨污分流实现工作量较大，其排水系统主要存在许多问题。第一，老旧小区多。临安区旧城区改造起步晚，老旧小区众多，存在雨污混排或污水管网堵塞等问题，且绝大部分阳台污水没有纳入污水管。第二，城区集镇管网复杂。早期建设由于受经济技术的制约，市政排水管道与城市社区建设代际错位。全区初步统计有雨污管网共计1，260余公里，且大多年久失修，短时间内修复、整改难度很大。第三，对于历史保护街区和临河建筑，既不能动迁，也不能损坏，管道铺设与整治存在较大难度。

2、污水处理资金短缺。一般认为，当前农村地区生活污水处理设施无法正常运营的主要原因是缺乏长效管理维护的资金投入。目前，临安区污水治理工程的资金投入未形成多元化的投入机制。以2018年为例，创建任务建设资金预算经初步概算为6，322.7372万元。运营维护资金多以地方财政自筹为主，尽管目前临安市区各街道及村镇对污水“零直排”处理能够承担一定范围费用，但都不愿意承担超出范围的过多费用。

3、利益责任层面的监督约束机制。第一，我国的基础设施建设历来存在“重建设，轻管理”的问题，同样，生活污水处理设施也是如此。调查后发现，临安区推进农村生活污水处理设施建设的同时，发现许多工程建设完成后，设施的管理维护水平与预期存在差距，管理不到位、运行不正常的问题依然存在。第二，沿河村镇的污水和垃圾浸出液直排入河。由于自然形成的坑、塘、沟、河被占压、倾倒垃圾甚至填平，沿河村镇缺少配套设施，工业废弃物和生活垃圾被堆放河边，在雨天经过雨水的淋漫、降解发酵形成污染源随生活污水直接或通过支流进入河道，对河水造成污染。第三，八小行业及企业废水的偷排也是造成河道污染的原因之一。对八小行业及企业废水排放的监察督管涉及众多部门，虽然环保部门要求企业废水在排放之前都要进行无害化处理，但仍有个别企业处理不达标就偷排、变相偷排。（图3）

图3 八小行业污水处理及反馈联动过程图

四、“污水零直排”长效管理优化建议

（一）强化多方的技术设施建设。处理好雨污合流及部门联动复杂等问题，不断改进污水处理技术，推进运维管理设施改造建设。第一，加强基础调研，创新使用管网监测技术，应充分调查排水系统现状，根据城市相关规划，在充分保护历史遗迹的基础上实现雨污分流；第二，对于污水处理需求和规模进行进一步论证。测算生活污水产生量，并据此改进设施规模；第三，以加强与完善项目管理为主线，以部件管理思想为工具，健全“污水零直排”长效管理及配置规范体系，落实科学管理和动态维护以保证数字平台运行的精确性与稳定性。在此基础上，可尝试利用大数据等现代信息技术完善市政管理体制。运维管理状况具有较强的综合性和动态性，大数据技术可将其海量历史和实时数据进行有效融合，为运维阶段的决策提供有力的信息支撑，提升精细化管理水平。

（二）建立有效的资金保障机制。“污水零直排”长效管理是一项公益性较强的民生工程，稳固的资金投入是其有力的物质基础与保障。资金投入可进一步改善污水处理设施，跟进污水排放管网和边沟建设，确保产生的生活污水全部得到统一收集和处理。长远来看，要合理确定区、镇两级分担比例，引入更多社会资金，形成多元化的投入机制。可借力PPP模式，创新政社合作路径，建立有效的“政府扶持、地方补助、企业参与、群众自筹”等多元化的长效资金保障机制，广泛筹集资金，引导社会各界通过投资、捐助等形式参与到创建工作上来，形成多元化投入、多举措动员参与的态势。

（三）明确科学的治污技术模式。在“污水零直排”创建工作过程中，针对临安区目前生活污水治理基本情况可得知，不同的技术模式适用不同的主体、客体，即农村类型、基金投入、日常运维工作、人力成本等。首先，对于临安区下多数农村地区，因其对各种污染物除率高，可适用多介质土壤渗滤净化槽技术等。具有针对性的技术可有效地降低建设成本，提高治理效率。其次，针对街道、乡镇各种污水的水质、水量特点，结合临安当前的经济和社会发展水平，在现有的分散和集中处理技术的基础上，获取因地制宜的污水治理模式，攻克“污水零直排”技术关键点。同时，定期开展对污水处理设施管理人员的培训，提高技术能力。

（四）加强有序的建后监管力度。第一，加强管网日常养护。加快落实“河长制”，建立健全移交管理制度，切实落实日常养护管理工作。第二，利用科技手段，为“污水零直排”长效监管赋能，加强污水处理设施运维管理。通过监控、预警、分析等智慧化功能手段，优化地下管网管理。第三，严格落实排污许可制度，依法核发排污许可证，规范工业企业排水管理。一方面倒逼企业加大污水治理投入；另一方面加强对排污企业地监控和流域流水断面地水质水量监测，加大执法力度，严厉打击偷排、恶排等违法行为。第四，加强对河道断面水量、水质及污水处理厂进水和出水的水质监测，重点监测项目为流量、COD、氨氮等。

（五）着力长效的社会参与机制。深化社会认识，推进公民参与，逐步向社会开放决策领域，形成政府、市场和社会三者平等参与、相互依赖、合作共进的多主体治理网络。“污水零直排”工作中的入户调查、“水气”同治、涉“污”企业的“暗改明”、小区阳台水的“雨改污”等程序需要更多的家庭、经营户、企业主参与。首先，政府可通过电视、网络、报刊等社交媒体及宣传标语等方式，聚焦“城市共同体”理念，加强“污水零直排”建设工作主要内容宣传及环保法律法规知识普及，增强企业商户环保自律意识，自觉履行治水社会责任。其次，加强ICT城市管理模块建设，拓展城市数字化信息平台、微信公众号、App及12345热线电话等多元信息沟通渠道，增加并明确公众参与的决策平台，向公众征询建议。通过信息收集、反馈，推动以问题为导向的反馈机制和良性互动，充分获得公众支持和参与，使政府行为转化为市民自觉行为，以实现“1+1＞2”的长效合作机制。

五、结语

开展“污水零直排区”建设是践行“绿水青山就是金山银山”发展理念、续写浙江“八八战略”生态的具体实践。从2014年治水至今，临安“五水共治”已经走过了6个年头，“污水零直排”工作也在经过漫长的摸索尝试后走上正轨。完善并建立“污水零直排”长效运维管理机制，要遵循“全方位覆盖，高标准推进”的工作原则，以赋予城市污水治理工作更科学的落实、更环保的措施、更显著的成效，最大限度实现“污水管网全覆盖、污水全收集、雨污全分流、处理全达标”。这不仅需要加大资金投入，落实排水长效管理专项资金，制定科学的污水治理模式，积极开展排水设施日常检查和重点部位专项督查工作，还需要注重市民参与，多方协作打造更理想的城市水文环境。