民族贸易民族特需商品生产财政贴息贷款优惠政策的困境与优化策略——以湖南省益阳市为例

谌争勇

作者单位：中国人民银行益阳市中心支行

民族贸易和民族特需商品生产贷款优惠利率财政贴息政策（以下简称“民贸民品贷款贴息政策”），是党和政府扶持少数民族地区经济发展和民族特殊商品生产供应的一项重要政策。从2017年开始，中央财政调整了贴息资金的拨付和资金管理政策，由专项转移支付调整为均衡性转移支付，并将贴息执行权力下放。为了解新形势下民贸民品生产贷款贴息政策在基层执行的基本情况和政策效应，鼓励金融机构加大对民贸民品企业普惠性的信贷支持力度，助推国家惠民利企政策落地生根，促进民族关系和实体经济健康发展，2020年4—10月期间，笔者利用集中座谈、个别访谈、问卷调查、现场查看、非现场分析、数据比对等形式，深入湖南省益阳市8家民贸民品企业、12家商业银行和省、市、县三级民委（民族宗教局）、财政、人民银行及财政部湖南省监管局等相关部门，对益阳市民贸民品生产贷款财政贴息政策落实情况进行审计调查，力图多层面、广角度、全方位掌握了解相关政策在基层执行面临的困境，并提出优化路径。

一、民贸民品贷款财政贴息基本情况及政策效应

益阳市地处湖南省中北部，是典型的杂散居少数民族地区，全市总人口480万。民贸民品生产主要有边销茶、回式家具（含细木工板）和清真食品。民贸民品贷款贴息政策实施以来，益阳市民贸民品企业生产取得了长足发展，少数民族生产生活的特殊需要得到了满足，少数民族地区的经济得到了跨越式发展，对于增进民族团结、维护社会稳定发挥了重要作用。

（一）受惠企业数量增多，民贸民品贷款平稳投放

截至2019年末，益阳市“十三五”期间通过国家民委、财政部和中国人民银行三部门审定认可享受民贸民品贷款贴息政策的企业共有15家（包括益阳市本级1家、桃江县7家、安化县7家），比“十二五”期间新增6家，分别是边销茶类11家、民族家具3家、清真食品1家。15家定点企业中有7家由于没有获得银行贷款或已获得了林业补贴而不能多头获取民贸民品贷款贴息，另外8家企业均享受到了民贸民品贷款贴息，占企业总数的53.33%。2017—2019年，8家民贸民品企业共从商业银行累计获得了82523万元的民贸民品生产贷款支持（2019年末的贷款余额为28750万元），3年来的民贸民品生产和销售总值为121240.32万元，占3年所有产品的产销总值328419.32万元的36.92%。以益阳市重点民贸民品边销茶为例，全市每年生产的边销茶总量达到1万吨左右，约占到全国边销茶生产总量的三分之一。其中，益阳茶厂2019年在8500万元贷款的支持下，边销茶产销量占全国边销茶产销总量的1/4，占湖南省的60%以上，边销茶原料储备占全国的27%左右，其主打产品“湘益”茯茶更是入选“中国世博十大名茶”。

（二）承贷金融机构日益增加，贴息工作实现新突破

前些年，民贸民品贷款承贷金融机构以工商银行和农业银行为主，近年来，增加了中国银行、建设银行、农业发展银行、农村商业银行等金融机构。民贸民品企业从金融机构获得用于民贸民品生产的一年期流动资金贷款，按2.88%的固定年利率给予贴息支持，民贸民品企业申请贴息金额为该企业一个年度（上年12月21日至本年12月20日）内各笔用于民贸民品生产的贷款贴息之和。近年来，在市委、市政府的大力推动下，民族宗教、财政部门和人民银行通力协作做好新形势下的贷款贴息工作。2017—2019年，益阳市8家民贸民品企业3年间共申请2211.50672万元民贸民品贴息资金，共获得了935.8736万元的民贸民品贴息资金，资金到位率42.32%。

（三）民贸民品贷款财政贴息与金融扶贫政策有效对接，扶贫效应显著

国家民贸民品贷款贴息政策的实施，不仅降低了民贸民品企业的融资成本，也解决了企业流动资金不足的难题。以国家民族用品定点生产企业湖南白沙溪茶厂（安化县）为例，该公司2019年末贴息贷款余额达12000万元，2017—2019年三年间累计贴息375.56万元。通过贴息资金的注入，公司不断更新技术和设备，创新设计，增强产品的艺术价值和技术含量，黑茶销售市场占有率在安化、益阳、湖南均居首位，有力地带动了产业发展和农户脱贫致富。2020年，白沙溪茶厂被认定为湖南省首批省级扶贫龙头企业，白沙溪黑茶入选第一批“全国扶贫产品名单”。

二、民贸民品贷款财政贴息政策存在的问题和需要关注事项

（一）民贸民品财政贴息手续繁琐，资金拨付效率滞缓

对于民贸民品贷款，中央财政要求给予民贸民品企业贷款年利率2.88%的利差补贴，在执行贴息政策过程中实行“先收后返”的程序。即企业与承贷银行签订贷款合同后，承贷银行按正常流动资金贷款基准利率向企业收取利息，企业按季向承贷银行、当地人民银行、民委、财政部门申请贴息，相关部门层层审核通过后，再将贴息资金返还给企业。这样造成中间操作环节较多，贴息资金到达民贸民品企业账户的时间较长。民贸民品企业普遍反映，民贸民品贴息的申请手续繁琐，所附资料繁多，要层层经过4个部门的反复审核、确认、签字、盖章。没有实行政府倡导推行的“一站式审核”和“互联网+”线上审核模式，特别是财政拨款环节，等待时间漫长，经过层层审核后，往往当年的贴息资金要到第二年6月、7月甚至第三年才能到位，不能及时解决企业流动资金周转需求，对企业缓解流动资金压力带来较大影响。

（二）民贸民品财政贴息资金到位滞后且不足额

我国是1992年开始正式对民贸民品贷款实施贴息政策的，但至今贴息资金的拨付方式和管理模式发生了三次变迁。从1992—2012年期间，民贸民品贷款贴息资金由人民银行分支机构直接按季补给贷款经办银行，贴息资金能及时和足额到位。2013—2016年期间，民贸民品贷款贴息资金由中央财政采取专项转移支付的方式逐级下拨给地方各级财政，按年度预拨再清算支付，贴息资金能足额到位但不及时。从2017年开始，受“十三五”国家民族特需商品定点生产企业认定政策延迟出台以及民贸民品贷款贴息专项资金改由中央财政和省级财政逐级通过均衡性转移支付整体打包下拨的双重影响，贴息资金既不能足额也不能及时到位。审计调查显示，从2017年开始，益阳市民族特需商品定点生产企业应该享受的贷款贴息政策难以推进落实。据地方财政部门反映，其主要原因是由于均衡性转移支付资金是不指明具体用途的，地方财政部门便无法区分中央财政打捆下拨地方各级财政的均衡性转移支付中用于落实民贸民品企业贷款贴息的具体数额是多少，导致企业应该享受的贷款贴息资金迟迟不能到位。笔者了解到，财政部从2017年起将民贸民品贴息资金的拨付方式由专项转移支付调整为均衡性转移支付，主要是为了进一步完善中央对地方的转移支付制度，减少和归并专项转移支付。其改革背景是中央政府与地方政府间信息不对称，减少按项目申报和审批分配资金的专项转移支付，增加按因素法分配为主的一般性转移支付。

（三）获得优惠贷款企业覆盖面变窄，政策效用发挥不充分

审计调查发现，益阳市部分民贸民品企业虽然是法人企业，但因其规模小、抵押物缺失等原因，导致信用评级低，授信额度小甚至根本没有授信额度。由于缺乏相应的抵押担保机制，这类企业获得贷款的难度依然较大。而按现行制度规定，不是以公司名义向银行贷款，就不能享受到国家的贴息政策，这不利于民贸民品企业的生产和发展。例如，桃江县L茶业公司，从2013年起就开始从事边销茶的生产供应，边销茶产量占到企业年度生产总量的70%以上，年生产边销茶1500多吨，年生产总值约1300万元，迫切需要银行的贷款支持。但由于该公司是在租用的土地上建的房子，办不了房产证，没有房地证就不能以此作抵押向银行贷款，而银行要求以公司名义贷款时必须提供房产、土地等抵押物（一般不接受货物作抵押）。该公司只好在不能享受国家民贸民品贴息的情况下，通过其他3种途径融资380万元来维持公司的流动资金需要：第一种途径，该公司以个人名义并在提供担保人的前提下分别以8.4%和12.024%的年利率向M商业银行和N商业银行共贷款60万元；第二种途径，以“公司+农户”、“户贷企用”的模式，通过向农户支付8%的年分红率（相当于该企业的贷款利率），使用了120万元的扶贫贷款资金；第三种途径，以14.4%的年利率向私人借款200万元。

（四）优惠利率贷款期限过短，与当前企业生产周期不匹配

目前，国家民贸民品贷款优惠利率贴息政策规定，只有发放一年期（含）以内的流动资金贷款，且执行基准利率的，才可享受2.88个百分点的贴息政策扶持。但企业和金融机构反映，一年期贷款对于商贸流通企业来说比较客观，但对于大多数民品企业来说期限过短，根据企业生产经营周期，企业对1—3年流动资金贷款的需求增多，但为了享受到优惠政策，又只能申请一年期贷款，每年再办理转贷手续，有些企业因达不到“无还本续贷”的各项要求，在资金紧张时，不得不借用费率较高的“过桥资金”还贷，这无形之间增加了企业的融资成本，降低了其可持续发展的能力。同时，企业无论申请短期贷款还是中长期贷款，其申请贷款的程序、资料、审批手续都是一样，特别是随着金融机构内控管理的逐步完善，风险防范意识增强，贷款手续繁杂，企业为防止在急需资金时难以及时获得贷款，一般都乐意将短期流动资金贷款申请为中长期贷款。如果只将一年期以内短期贷款纳入贴息范围，势必将使很多企业无法享受优惠政策，影响政策实施效果。

（五）民贸民品贷款执行基准利率，与借贷现实和利率市场化定价及金融机构商业化经营不尽相符

民贸民品优惠贷款利差补贴政策要求承贷金融机构发放的民贸民品贷款必须执行基准利率（4.35%），贷款利率不准上浮。在当前利率市场化背景下，存款竞争压力加大，中小金融机构的资金来源成本通常较高。若依市场化的利率定价原则，很多民贸民品企业属于信用等级较低的中小微企业，正常情况下贷款定价必然要求上浮，甚至要求提供抵押物或担保人等。一方面，客观上会造成企业获取贷款的难度加大和融资成本上升；另一方面，也使得民贸民品企业现实上面临着因贷款利率超过基准利率而不能获得贴息补贴的政策障碍。同时，民贸民品贴息贷款利率一律不准上浮也与金融机构商业化经营的要求相悖，将直接减少金融机构的利息收入，导致资金成本与资金收益倒挂，影响承贷金融机构发放民贸民品贴息贷款的积极性。据安化县农商银行反映，茶叶行业从储备到生产再到销售，一般要3—5年才有收益，贷款风险较大，如果按照民贸民品贷款贴息政策的要求，金融机构只能以一年期的基准利率（4.35%）发放贷款，贷款利率不得上浮，否则不能贴息，那么该贷款发放利率低于全县地方性法人金融机构正常涉农贷款平均利率3到4个百分点，金融机构获利空间很小，从而导致金融机构发放民贸民品贷款的意愿不强。

三、提高民贸民品贷款财政贴息政策绩效的政策建议

民贸民品贴息政策，体现了党中央、国务院对民族事务的重视和关心，既是一项经济政策，也是一项政治政策和民心政策，应该在基层“落地生根”。但民贸民品贷款财政贴息是一项政策性很强的综合性工程，相关方面应积极适应新情况、新形势，创新工作举措，调整工作思路，加强顶层设计，进一步完善相关政策和办法。审计建议，民贸民品贷款贴息工作，应该遵循政府引导、市场运作、普惠利民、管理规范的基本原则。政府引导，即指发挥财政贴息资金的杠杆作用，撬动更多信贷资金，支持民贸民品企业发展。市场运作，即指民贸民品企业和金融机构根据自主决策、市场定价原则申请和发放贷款。普惠利民，即指贴息政策要体现普惠性质，更多惠及难以依靠市场机制获得贷款的中小微型民贸民品企业。管理规范，即指相关部门规范贴息资金管理，严格审核、及时拨付，加强监督检查，保证资金安全和政策实施效果。

（一）提高准入门槛，实施动态监管

根据在审计调查过程中听取政银企各方的意见，建议“十四五”期间国家应继续执行民贸民品贷款贴息政策。但考虑到近些年来，我国民贸民品定点企业增速较快，民贸民品贴息资金也增长较多的现实，我国应提高民贸民品定点生产企业的准入门槛并实施动态监管。建议由国家民委牵头，有关中央部门参与，进一步厘清民贸民品政策目标，抓紧修订完善民贸民品企业认定办法，建立动态退出机制，修订精准和识别性强的民品目录，为落实贴息政策提供可操作性强的依据。国家对民贸民品企业的认定要动态及时，不符合条件的民贸民品企业要及时予以退出，而符合条件的民贸民品企业可以随时申报。杜绝扩大地区范围认定民贸企业，严格按照相关文件要求，加强企业资格认定管理。建议加大对定点生产企业的技术改造、技术推广、技术培训等发展生产支出的支持力度，让基层民族企业更大层度上能够享受到国家的民族优惠政策。

（二）健全协调机制，加强监督检查

对于民贸民品贷款不仅要关注企业是否符合资质，还要关注贷款发放后，企业是否将资金用于民贸民品的生产。这才能真正发挥资金使用效益，促进民贸民品企业正常健康发展。建议由民委（民族宗教局）牵头，会同人民银行、财政、税务、承贷商业银行等相关部门，建立健全民贸民品贷款优惠利率政策的沟通协调机制和对贷款企业资金用途的监督检查制度，加大对民贸民品企业贷款使用情况的跟踪力度，确保民贸民品优惠利率贷款符合规定的适应范围，民贸民品贷款全额用于生产《少数民族特殊用品目录》中规定的商品，并要求企业提供利息优惠部分的70%以上用于补充企业自有流动资金的证明材料，以增强企业的发展后劲。同时，按照相关规定，督促检查民贸民品企业所生产和销售的《目录》商品，是否占该企业总生产、销售量的10%以上。建议制定更加细化的税收优惠措施，鼓励银行业金融机构积极办理民贸民品贴息贷款，比如把由于办理民贸民品贷款少收的利息收入（限定国家允许的浮动范围内）作为金融机构的经营支出进行税前扣除，提高金融机构的积极性。建议“十四五”期间，民贸民品定点生产企业继续享受边销茶销售增值税免税、民贸民品企业贷款贴息、边销茶储备贴息优惠政策，以减轻企业生产经营压力，并建议对边销茶承储企业的储备费用予以实时补贴。

（三）完善拨付方式，提升资金绩效

考虑到2017年开始实行的“均衡性转移支付资金”（该项目隶属于“一般性转移支付资金”的一个子项目）会导致地方财政不好操作，使得企业的贴息资金很难到位，为此，建议采用“其他一般性转移支付资金”项下设立“民贸民品贴息资金”的模式。因为“其他一般性转移支付资金”属于“一般性转移支付资金”科目，但又可具体指明多少资金用于民贸民品贴息。这样，既能保证企业贴息资金的及时和足额到位，也能满足整合财政科目，做到改革完善转移支付制度和确保贴息资金到位的“两不误”。

（四）完善担保机制，拓宽融资渠道

一是建议由中央或省级财政每年安排适当比例的资金，用于建立和完善民贸民品贷款担保基金，为规模较小、缺乏有效抵押担保、但有较好发展前景的民贸民品生产企业提供优惠贷款的融资担保，做大做强一批民贸民品生产企业，促进民族地区经济发展。二是建议有关部门为民贸民品定点生产企业拓宽融资渠道提供政策支持，如对规模以上边销茶定点生产企业，按产销量直接发放一定额度的低息或无息贷款，或根据边销茶原料储备计划，发放长期专项储备贷款。同时，做好政策宣传及解释工作，加强对民贸民品贷款优惠利率政策的宣传，强化对贴息申报人员的培训，开展政策实施经验交流活动，提升优惠政策的知晓率和参与度。三是建议在扶贫开发金融服务工作中，通过中央银行向商业银行发放一定数额的扶贫再贷款，引导商业银行积极介入和主动对接民贸民品企业，可对商业银行设定一定的民贸民品贷款发放比例，对民贸民品企业贷款，优先给予支持，以最大限度发挥贴息资金的引导作用，更好更高效地实现政策目标。

（五）完善信贷机制，解除三项限制

一是建议适当放宽贷款主体，将通过审核符合条件的小微企业法人代表或股东个人用于本企业民贸民品生产经营活动的贷款，一并纳入贴息范围。地方财政部门还建议，对那些没有到银行贷款而确实承担了民贸民品生产和供应的企业，可对其采取“以奖代贴”的方式，对其进行适当奖励，以激发其生产积极性。二是建议解除一年期贷款的周期限制，把中长期贷款纳入民贸民品企业优惠利率政策范围，只要贷款是用于民贸民品生产和经营，都应给予贴息。当然，应规定各贷款期限的贴息比例，按比例贴息，不仅可以扩大政策的覆盖率，给企业注入新的活力，促进民贸民品企业的发展，更大限度地发挥贷款作用，而且还会提高承贷金融机构发放贷款的积极性。三是建议允许贷款利率上浮享受贴息政策，推进利率市场化改革进程。利率市场化是我国从计划经济向市场经济转变过程中进行金融市场改革的核心内容，是我国金融产业走向市场的重要步骤之一，也是国民经济运行体制转变到社会主义市场经济上来的基本标志之一。在这一背景下，建议允许贷款利率上浮享受贴息政策，减轻承贷机构因资金定价过低导致的成本倒挂问题，推进利率市场化改革进程。建议可不再要求民贸民品企业享受贴息贷款必须是基准利率，对金融机构贷款定价给予一定的自主定价空间，各地区可根据当地实际，制定指导定价,实行上浮比例控制，可以每笔借款提款日前一工作日全国银行间拆借中心公布的同期限贷款基础利率（LPR）为基础，上浮若干个基点（一个基点为0.01%），让更多中小型民贸民品企业享受到政策贴息，使政策覆盖更多的民贸民品企业。