发挥财政职能作用 助力乡村金融发展——基于福建省财政的实践与思考

卓锴化

作者单位：福建省财政厅

近年来，福建省各级财政部门立足财政职能，主动作为，着力缓解乡村产业贷款难，积极推动乡村金融发展，取得了一定成效。而随着乡村振兴战略深入实施，乡村产业加快发展，对金融服务的需求将更加强劲，财政部门应进一步发挥职能作用，完善扶持政策，推动破解乡村产业贷款难点、堵点和痛点。

一、财政支持乡村金融发展成效初显

乡村产业发展需要资金，也需要分散风险。近年来，各级财政部门综合运用资金奖励、贴息、风险分担、培育乡村金融服务体系等措施，落实优惠贷款政策，发展农业保险，积极破解乡村产业发展融资难、融资贵，取得一定成效。

（一）落实优惠政策缓解乡村产业融资难

1.引导扩大乡村贷款规模。为支持和推动县域经济发展，2013—2018年，财政部门对县域金融机构涉农贷款季均余额同比增长超过13%的部分，按2%的比例给予奖励。为引导和鼓励金融机构主动填补农村金融服务空白，财政部门积极支持发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等3类农村金融机构。2009年以来，财政部门对于贷款余额增速、村镇银行的年均存贷比、涉农贷款和小微企业贷款平均余额占比等指标符合条件的3类农村金融机构，按照不超过其当年贷款平均余额的2%给予费用补贴。

2.支持乡村创业。为适应乡村创业需要，福建省财政厅主动牵头优化创业担保扶持政策。在适当提高贷款额度、降低利率水平、合理分担利息、优化申请和审批流程、明确经办银行、加大担保支持力度的基础上，推动创业担保贷款业务上线，畅通创业担保贷款渠道，让农村自主创业农民、返乡创业农民工、建档立卡贫困人口同等享受，有力支持乡村创业。

3.支持重点人群生产。根据脱贫攻坚需要，自2016年起，符合贷款条件、有贷款意愿、就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户，可申请5万元以下、3年期以内的财政贴息扶贫小额信贷。扶贫小额信贷免担保免抵押，由财政部门安排资金设立的小额信贷风险担保金提供担保。截至2020年底，省级财政已下达小额信贷风险担保金4.06亿元、贴息资金3.57亿元，累计支持7.66万贫困户获得44.92亿元扶贫小额信用贷款。为缓解脱贫人口、边缘易致贫户融资难、融资贵问题，福建省财政厅配合福建银保监局将扶贫小额信贷升级为脱贫人口小额信贷，政策延长实施至2025年底。

4.发展政府性融资担保。为帮助农业产业贷款增信、分险，福建省财政厅牵头完善绩效考核评价办法，推广“总对总”业务模式，实施融资担保风险补偿、代偿补偿、降费奖补和再担保保费补贴政策，有效引导政府性融资担保机构为中小微企业和“三农”主体提供融资担保服务。

（二）发展农业保险分散乡村产业发展风险

1.产业覆盖面不断扩大。2020年，有效实施中央财政补贴的险种，福建省水稻保险覆盖率为82%、森林综合险覆盖率超过90%，均大幅高于全国平均水平。福建省财政还根据福建农业特色，整合优化地方特色农业保险，创新开展指数型保险，探索保险+期货，农业保险品种不断丰富。目前已形成了涵盖财政补贴基本险、商业险和附加险的农业保险产品体系，基本覆盖了种植业、养殖业和林业的大宗产品。此外，还延伸到农房、渔船、水库、堤坝等主要生活、生产资料，以及渔工人身意外伤害保障。

2.人群覆盖率稳步提高。随着农业保险产业覆盖面不断扩大，制度上福建省农民都纳入农业保险保障范围，愿保尽保，农房保险实行福建省统保已将全部农户纳入保障范围。在此基础上，积极引导农民参保，积极提高各类产品经营主体的覆盖面，重点向建档立卡贫困户倾斜。2019年4月设立产业扶贫保险，发展农业产业项目的建档立卡贫困人口，均可享受产业扶贫保险政策，其发展的所有农业产业项目均可纳入保障范围。2021年起，产业扶贫保险升级为过渡期脱贫人口产业帮扶保险，在巩固脱贫攻坚成果的基础上，推进乡村振兴。

3.保障水平稳步提高。福建各级财政部门积极支持提高农业保险保额。2019年将育肥猪保险保额从每头500元增加至800元，能繁母猪保险保额从每头1000元增加至1500元。2020年，将水稻种植保险的保额从每亩400元提高到每亩500元。同时，还鼓励适度竞争，引导保险公司主动提高保障水平。2020年，省级财政拨付保费补贴5.67亿元，带动全省农业保险总保费12.32亿元，提供风险保额3675亿元。

4.构建农业保险高质量发展机制。2020年9月，福建省印发加快农业保险高质量发展的实施方案，由省财政厅牵头实施。一是建立保险产品创新动态调整机制。根据农业产业结构调整和生产成本变动，动态调整保险条款和费率，合理确定保障水平。二是强化资金保障机制。加强农业保险赔付资金与政府救灾资金的协同运用，合理确定各级财政农业保险保费补贴分担比例，重点保障中央财政农业保险保费补贴投向的重点区域、重点品类和主要优势特色农产品保险。三是建立服务能力提升机制。以服务能力为导向遴选和动态考评保险机构，加强保险机构的准入和退出管理，推动便民措施的落实。

（三）培育服务体系增强乡村金融服务便利性

1.推动建设乡村普惠金融服务点。2020年，省财政厅牵头印发《关于运用农村普惠金融服务点加强财政惠民惠农资金服务管理有关工作的通知》，推动农信系统作为全省首家财政惠民惠农资金服务示范金融机构。2020年底，已严格按照行业标准建成普惠金融服务点近1.3万个，覆盖全省70%以上的行政村。

2.完善政府性融资担保体系。经过多年发展，全省每个设区市至少有1家资本金在5亿元以上的政策性融资担保机构；GDP总量300亿元以上的县（市、区）至少有1家资本金在2亿元以上的政策性融资担保机构，全省政策性融资担保机构已实现县域全覆盖。

3.推动保险机构服务力量下沉。全省有9家保险机构具备经营资格，各县（市）均有保险机构开展农业保险。

二、乡村金融发展的短板与困境

随着乡村产业升级，许多地方农业产业规模越来越大、分工越来越细、资金需求越来越大。福建省多个产品全产业链条总产值陆续超过千亿元，还发展出乡村旅游、休闲农业、文化体验、健康养老、电子商务等新产业新业态，但是乡村金融发展暴露出许多短板和困难。

（一）乡村贷款扩大规模受到诸多因素制约

1.商业贷款堵点突出。在发放乡村产业贷款时，许多银行业金融机构习惯传统的风险控制办法，过于依赖抵质押物。由于农村承包土地经营权、集体经营性建设用地使用权、林权、自然资源产权等抵押融资需要进一步推进，大型农机具、温室大棚、养殖圈舍、生物活体质押贷款尚在试点，运用传统风险控制办法开展商业贷款，缺乏合格的抵质押物成为业务开展的堵点。这就制约了产品设计、产品研发、产品推广，导致符合乡村产业发展特点的产品少之又少。

2.政策性优惠贷款针对性较弱。根据乡村产业生产经营特点出台的政策性优惠贷款项目很少，乡村产业发展的特殊需求未能得到有效满足。扶贫（脱贫人口）小额信贷很受群众欢迎，但支持对象范围狭小。

3.政府性融资担保困难较多。一是资本实力较弱。从市县政府性融资担保机构看，普遍存在实力偏弱的问题。全省76家政府性融资担保机构，注册资本小于6000万元的政府性融资担保机构多达31家。按省政府确定的发展目标，即至“十四五”末担保放大倍数达到4倍测算，这31家机构每家能够提供的担保额度不超过2.4亿元，离所在县域乡村产业发展贷款需求差距很大。二是管理能力较弱。许多地方政府性融资担保机构作为国有企业仍需要承担国有资本保值增值的考核要求。由于政策性担保业务收费执行保本微利原则，担保机构管理层面临审计、问责等压力，基层担保机构普遍存在缺乏专业人才、兼职现象，难以有效开展业务，持续提升专业能力水平，对代偿损失容忍度较低，不敢、不愿拓展业务。三是融资担保传统的业务审核模式和技术手段不适应低成本、广覆盖的普惠金融发展要求，市场空间被进一步挤压。

（二）农业保险发展尚未满足产业发展需要

1.部分农业保险覆盖面偏低。受自然条件限制，福建省农产品分布地域集中，容易遭受大面积的自然灾害。受此影响，农民持续参保意识较低，选择性参保情况较多，保险机构也是选择性承保，导致部分农业保险覆盖面与产业发展、风险保障需求不相匹配。比如，福建省一些地方特色优势农业，有许多产值规模都超千亿元，但对应的设施花卉、特色农业等地方特色农业保险的覆盖面低、保费收入少、保额低。

2.保险品种不够丰富。目前，福建省组织实施的特色农业保险与特色农业发展和农户的需求还有较大差距。比如，柑橘、龙眼、荔枝、香蕉等大宗特色农产品尚未纳入保险范畴，水产养殖保险种类偏少。地方特色农业保险产品数量不少，但既能有效分散农户风险，又能防灾减灾，还能保障保险机构微利的保险品种少之又少。同时，综合类保险品类较少，许多保险产品只针对具体产品提供保险，如胡萝卜、莲籽等，农户也要反复办理投保手续才能得到更全面的保障。

3.保障水平偏低。目前，福建省的农业保险各险种的保障水平基本达到或接近直接物化成本。许多实力较强的新型农业经营主体希望能够提高保额。

4.部门协作有待加强。目前，农业保险侧重于灾害赔付，其在农业防灾减灾、支持乡村振兴和社会治理中的作用，没有得到充分重视和发挥，农业保险对于灾前预警、灾中应急等防灾减损救助工作也需要进一步加强。各部门习惯于直接运用财政资金支持乡村产业发展，运用保险政策工具的意识不强、能力不高、办法不多，阶段性发展目标不够清晰，未能根据农业产业发展需要及时动态调整保险条款、费率，主动将各类涉农资金统筹调整用于农业保险的意愿不足。

（三）金融服务体系发展存在薄弱环节

1.服务网点需要扩充。前些年，许多银行业金融机构撤并县域网点，许多行政村甚至乡镇除了信用社之外，没有其他金融机构的物理网点。政府性融资担保机构实现县域全覆盖，但还有一些机构没有开展业务，在乡镇几乎没有物理网点。全省拥有农业保险经营资格的公司有9家，只有人保财险和国寿财险实现县级区域内机构全覆盖，其他在县级区域内分支机构覆盖率还较低。

2.服务能力尚待提升。乡村产业贷款点多面广，个性需求强。当前乡村产业贷款业务规模无法有效扩大，主要是因为许多银行业金融机构没有根据这一特点及时提升服务能力。一些银行业金融机构在发放乡村贷款的审批流程、授信权限、经济资本配置、内部资金转移定价等规定与城市一致，未根据乡村特点做出调整。一些银行业金融机构没有组建专门力量开展乡村贷款产品研发，在人员配备、考核激励、费用安排等方面也没有实施倾斜政策。保险机构产品研发能力较弱，个别保险机构存在承保容易，理赔难的问题，存在惜赔、拖赔现象，无赔款优待政策尚未落地。

3.数字金融需要提升。银行业金融机构在乡村产业信贷中，没有广泛运用大数据获客、精准画像、自动化审批，缺少远程服务老年人、残疾人等特殊群体的设施。保险机构尚在探索利用互联网、卫星遥感、远程视频等科技手段，开展线上承保理赔工作，农业保险的数字化、智能化经营水平不高。

三、财政部门推动乡村金融发展的对策建议

为全面实施乡村振兴战略，需要立足深化农业供给侧结构性改革，进一步优化财政支持措施，完善运行机制，推动乡村贷款总量增加，农业保险不断扩面、增品、提标，金融服务体系不断健全，更好服务乡村产业发展。

（一）积极扩大乡村产业贷款业务

1.打通乡村贷款堵点。一是完善金融服务考评办法，将乡村产业贷款纳入考评范围，落实正向激励措施，推动银行业金融机构主动增加乡村贷款业务规模。二是财政部门对各地金融试验实行竞争性奖补支持时，要将服务乡村产业贷款纳入试点目标和任务，并开展试点工作绩效评价，评价结果与奖补资金分配等政策支持联动挂钩，推动各地主动衔接银行业金融机构，合力扩大乡村产业贷款规模。三是适时出台奖补政策，支持福建省金融服务云平台等数字金融平台扩展功能，整合财税、农业农村、市场监管、林业、气象、社保等部门的涉农信用信息和风险信息，实现信息共享，努力在信息查询、供需对接、抵押登记等方面为供需双方提供便利，为银行业金融机构优化风险控制办法创造条件。

2.加大政策性优惠贷款力度。一是设立乡村产业贷款“快服贷”产品，由省级政策性优惠贷款风险分担资金池按规定分担风险，推动银行业金融机构为乡村产业提供优惠贷款。二是对乡村产业创业担保贷款给予同等的贴息、保费分担和工作经费补助等奖补支持，支持金融机构积极扩大创业担保贷款业务规模支持乡村产业发展。

3.增强政府性融资担保功能。一是增强担保机构实力。积极争取中央财政和国家融资担保基金支持，以省再担保机构为龙头建立健全政府性融资担保和再担保体系，支持各级通过再担保、控股或参股等方式合作，有效增强实力。二是落实省级风险补偿、代偿补偿等政策，强化融资担保机构绩效评价，加强结果运用，引导政府性融资担保机构优化内部治理结构，加强风险管理体系建设，积极运用大数据等现代信息技术手段，实现专业化、精细化管理，提高业务能力，做大担保业务规模。三是大力推广“总对总”业务模式。积极争取金融机构特别是中央驻闽各大金融机构支持，充分依托银行服务网络及其风险防控和技术能力开展业务，破解政府性融资担保机构人才短缺的问题。

（二）大力发展农业保险

1.扩大农业保险覆盖面。用好用足财政保费补贴政策，引导保险机构优化保险方案，发挥基层服务网络作用，加大宣传力度，积极引导农户参保，切实提高农业保险覆盖面。

2.积极创新保险品种。一是发展地方特色保险。支持以区域资源禀赋和产业比较优势为基础，围绕打造特色农产品优势产业，大力发展特色农业保险。二是积极发展综合保险。保险范围应覆盖农户生产经营的所有农产品，为农户生产经营提供更全面的保障。三是落实创新保护期政策，支持保险机构运用气象指数、期货等工具开发新的保险产品，推广气象环境指数和价格指数保险，开展“保险+期货”试点，推广“林权抵押+森林保险”模式，简化赔偿手续，满足农户分散风险的需求。四是探索开展大灾保险试点。引导有条件的地区，主动对接乡村振兴、防灾减灾需要，通过再保险和分保机制，探索开展大灾保险试点，在有效分散农户风险的基础上，保障保险机构获得微利。

3.稳步提高保障水平。一是积极探索转变对农业产业的支持方式。加强其他农业相关财政补贴政策与农业保险的统筹衔接，通过调整资金支出结构等措施，加大对农业保险的支持力度。同时，通过设计附加险或补充商业险的方式，采取农户自行负担保费、有条件地区政府给予补贴的形式，鼓励有条件的农户获得更高的保障水平。二是支持地方创新，鼓励有条件的地方积极创新，省级行业主管部门会同省财政厅建立健全奖补目录和“以奖代补”政策，适时对试点成效好的地方给予奖补。三是优化农业保险政策绩效评价，评价结果作为财政补助、遴选保险机构的重要依据，推动保险机构加强管理，降低管理费用，主动提高保障水平。

4.加强部门协作。一是强化目标导向。支持农业农村、林业、渔业等行业主管部门在编制规划和制定相关政策时，同步提出需重点支持发展的农业保险险种，拟定阶段性发展目标，引导农业保险发展。二是建立健全保险机构与行业主管部门合作机制，加强农业防灾减灾工作，加强灾前预警、灾中应急工作，加强农业保险赔付资金与政府救灾资金的协同运用。三是规范农业保险市场。支持监管部门加大对保险机构虚假承保、虚假理赔等处罚力度，对未达到基本经营要求、存在重大违规行为和重大风险隐患的保险机构，坚决依法清退出农业保险市场，要实行失信联合惩戒，形成农业保险监管的工作合力。

（三）优化乡村金融服务体系

1.扩充服务网点。一是健全机构。发挥财政部门出资人职责作用，推动全省银行业金融法人机构设立服务乡村贷款业务的内设机构，加快农村普惠金融服务点建设，提升服务功能。二是加强联动。鼓励有条件的县（市、区）行政服务中心增设普惠金融服务窗口，落实基层政府部门和有关单位协助办理农业保险业务的规定，提供更加便利的普惠金融服务。三是强化以服务能力为导向的承保机构遴选机制。把在县级区域内设立分支机构作为保险机构承接财政补贴农业保险业务的前置条件，推动保险机构在乡村设立服务网点。支持保险机构建立健全基层服务体系，鼓励有条件的保险机构设立乡镇办事点，切实改善保险服务。

2.提升服务能力。一是积极推动银行业金融机构根据乡村产业特点，及时优化信贷审批流程、授信权限、经济资本配置、内部资金转移定价、考核激励，强化产品研发，合理配备人员，科学安排费用，不断提高乡村贷款服务能力。二是大力推动农业保险条款通俗化、标准化，规范保险期间、保险标的、保险责任、责任免除、权利与义务、理赔处理等内容。三是推动保险机构与中国农业再保险公司建立合作关系，将我省保险业务纳入国家大灾风险机制。

3.加强数字金融建设。一是有效提高承保理赔规范性、准确性。支持保险机构运用大数据、物联网、卫星遥感、无人机等技术手段，开展线上承保理赔工作，提高农业保险的数字化、智能化经营水平，有效提高理赔速度，降低理赔成本。二是大力发展线上服务。依托福建省金融服务云平台等，加强银企对接，为银行业金融机构基于大数据和特定场景进行批量获客、精准画像、自动化审批提供便利，切实提高服务效率。提升网络服务平台功能，支持农民通过网络申请金融服务。