党政领导干部容错机制构建：基于与问责制关系的思考*

李松林

（河南工程学院 人文政法学院，河南 郑州 451191）

党的十八大以来，正风肃纪工作常态化，加强监督执纪问责，给领导干部套上了“紧箍咒”，架起了“高压线”，在大大减少“乱作为”营造了清明政治生态的同时，部分地方也出现了工作由“邀功”向“避责”的策略变化，加剧了某些领导干部“为官不为”现象。在全面深化改革的今天，消除或减轻广大干部“干事”顾虑心理，激发他们的“干事”热情，就成为一个必须正视的问题。在此背景下，2016年1月，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上发表的讲话中针对解决“为官不为”问题，提出了“三个区分开来”。党的十九大报告也提出，要建立激励机制和容错纠错机制，为敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》再次指出要“建立健全容错纠错机制”，“切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲”。近些年来，在中央政策号召和指引下，各地积极予以回应，一批有关构建容错机制的政策相继出台。

各地容错机制运行情况怎么样，实现预期效果了吗？当前地方较少有容错免责申请，鲜有容错实践报道，容错案例罕见，很难确立容错机制同实务中干部担当作为的关联性。容错机制并未达到预期效果①梅立润.容错机制为何达不到预期效果：一个整体分析框架［J］.甘肃行政学院学报，2019 （01） ：94-103、127-128.，问责和容错推拉结合的协同效应尚没有充分发挥。目前，国内对容错纠错机制研究成果聚焦在以下几个方面：一是中国古代和西方现有的容错免责制度及其经验借鉴②中共浙江省委党校课题组.借鉴中国古代容错用人观建立完善干部容错免责机制［J］.党政视野，2016（08）：157-160.③王明杰.美英法行政免责的经验借鉴［J］.人民论坛，2016（11）：24-27.，二是容错纠错的正当性或和法律性④⑤张哲飞，戚建刚.公务员免责制度的规范分析［J］.理论探讨，2017（04）：171-176.，三是问责与容错的边界⑥杜兴洋，陈孝丁敬.容错与问责的边界：基于对两类政策文本的比较分析［J］.学习与实践，2017（05）：53-62.，四是容错机制建设的问题和现状⑦王炳权.各地容错纠错机制的优点与不足［J］.人民论坛，2017（26）：45-47.⑧邓锐，储著斌.新时期我国领导干部容错免责政策文本分析和机制构建［J］.领导科学，2018（05）：39-41.⑨赵迎辉.新时代干部容错纠错机制的建构及完善［J］.山东社会科学，2020（01）：170-174.，五是容错掣肘因素或困境及优化途径⑩成为杰，马晓黎.干部容错：制度机理、掣肘因素与优化路径［J］.国家行政学院学报，2018（03）：97-101、155-156.⑪彭忠益，申倩.新时代容错机制的功能定位与构建路径［J］.中州学刊，2019（11）：7-11.，等等。大部分研究成果往往强调容错与问责的区别，而忽视了二者的紧密关系，致使容错纠错机制设计缺乏系统性，进而影响了党政领导干部容错实践。本文试图基于二者关系，思考容错机制的构建，寻求对问责制的有效衔接、调整和突破，以实现容错机制构建的初衷。

一、问责与容错的紧密关系

（一）问责是容错的前提

问责是因相关领导干部没有做好自己分内的事而应承担惩戒性后果。正是因为有问责的严管和约束，才需要有容错的厚爱和激励。从各地问责制规范性文件看，其中包含了一些程度不同的容错或免责规定。这些规定蕴含着几个精神：二者互为补充、不可分割。只强调问责而忽视容错，容易抑制人们干事创业的积极性；只强调容错而忽视问责，则容易导致乱作为⑫庞明礼.国家治理效能的实现机制：一个政策过程的分析视角［J］.探索，2020（01）：89-97、2.；没有追责和惩戒，自然也就无所谓容错，容错以问责的存在为前提；只有那些纳入问责的情形，才有可能视具体情况审察是否适用于容错。另外，作为先于容错机制出现的问责制⑬我国问责制度在2003年“非典”爆发之后逐步建立，2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台后正式走向规范化、制度化。从2016年开始，在全国各地掀起了制定容错机制的热潮，出台了大量相关文件，进入了容错机制的初步构建阶段。，问责的主体、客体、范围、程序、责任体系、后果等基本方面合理明确的规定，能为容错机制的构建提供框架和参照。

（二）容错是问责的例外

容错和问责是一对相逆的关系。问责是追责，容错是免责。容错的正当性和规范性可以以理性认知的价值局限性、宽容理念的价值印证以及权力理性的实践指向为依据①胡杰.容错纠错机制的法理意蕴［J］.法学，2017（03）：165-172.。无论是问责还是容错，最终都是围绕公共责任画同心圆，为公共权力规范有效运行提供保障。但是，责任豁免具有一定的敏感性，容错可能成为公共部门或公职人员逃避责任的“保护伞”。因此，对公权力的监督应该遵循“问责是常态，容错是例外”的原则，各地应谨慎对待容错情形的适用范围和条件，吃透中央“三个区分开来”精神实质，集思广益，反复论证，以确保相关政策文件的科学性和合理性。

（三）问责与容错的边界

从激励的“干事”强化理论看，问责具有负强化功用，关注失职行为，容错具有正强化功能，鼓励“干事”行为。在理论上二者似乎泾渭分明，但在具体实践中却扑朔迷离。我国当前对于问责情形的规定可概括如下：因决策失误、工作失职、滥用职权等造成重大损失或恶劣影响的，应追究党政领导干部的责任②杜兴洋，陈孝丁敬.容错与问责的边界：基于对两类政策文本的比较分析［J］.学习与实践，2017（05）：53-62.。目前各地有关政策文件中可容错的情形如下：官员因不可抗力导致未达到预期效果或造成负面影响和损失；法律法规没有明令禁止；符合中央和本地党委政府决策部署、经过集体民主决策程序；没有为个人或单位谋取私利；积极主动采取措施消除影响或挽回损失。以上五个方面是识别容错的形式标准。从内容上看，所容之“错”主要集中于开拓创新、探索性试验工作中，违法乱纪应问责，不在容错之列。

二、现行问责制有关容错的缺失或不足

（一）重问责，轻容错

我国问责制存在“重问责，轻容错”的具体表现是有关容错规定散见于一些问责制规范文本中，寥寥数语，篇幅较小，一般同“从重问责”相伴出现。现行问责制中有关容错的规定通常用“从轻问责”“从轻或者减轻处理”“免予行政问责”“不予行政问责”“从轻处理”“不予追究行政过错责任”等表述。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009年6月30日，以下简称《暂行规定》）第九条，列举“从轻问责”的情形，《北京市行政问责办法》（2011年5月19日）十四条列举了“从轻或者减轻处理”的情形以及“情节轻微”，紧急情况下尽到“合理注意义务”的免于或不予行政问责。

事实上，在中央提出“三个区分开来”以前，很少有专门容错的地方政策文件出台③成为杰，马晓黎.干部容错：制度机理、掣肘因素与优化路径［J］.国家行政学院学报，2018（03）：97-101、155-156.④总体来看，干部容错机制无论是改革创新类文件容错条款的方式或专门出台相关文件的方式，两种方式加起来类似的文件规定也并不多，而且大多数分布在东部发达地区。。究其原因，一方面容错具有一定的敏感性，问责具有平息民怨和民愤的政治功能，容错潜在具有弱化或损害问责功能的危险；另一方面，我国问责制2000年以后才逐步建立，问责没有发展完善，也就无所谓容错。

（二）重罗列，轻标准

现行问责制中有关容错的内容，主要是罗列出“从轻问责”或“不予问责”的一些情形。《暂行规定》罗列两种“从轻问责”的情形，一是“主动采取措施，有效避免损失或者挽回影响的”，二是“积极配合问责调查，并且主动承担责任的”。《甘肃省党政领导干部问责实施办法（试行）》（2012年7月5日）“从轻问责”的情形除了直接复制中央颁布的《暂行规定》外，针对集体决策失误问责，规定“明确提出反对意见的领导班子成员不予问责”。《湖北省行政问责办法》（2016年2月22日）罗列出“免于行政问责”的三种情形，“从轻和减轻处理”的四种情形，比甘肃的更具体一些。几乎和湖北省同时出台的《吉林省行政问责办法》（2016年2月4日）罗列“从轻问责处理”的四种情形，又特别单列一条对于“在紧急情况下……尽到合理注意义务的”“情节轻微并主动改正的”，分别不予和免于问责。另外，还罗列出“不对具体行政行为责任人进行问责”的四种情形。

从省级层面问责规范文本看，虽然突破中央《暂行规定》中“从轻问责”，罗列了“不予问责”的情形，但各地罗列情形大同小异，有粗细之分。各地问责制中容错情形的设定大体上分两类，一类是有条件的容错，“从轻问责”；一类是绝对容错，“不予问责”。所采用的普遍标准是当事主体的意愿态度、结果影响。对于其他标准虽然有所采用，但各地不一，这势必造成“从轻问责”与“不予问责”的某些混乱，为容错情形的识别或实践操作造成一定的困难，也背离问责和容错的初衷。要明确标准，首先各地要对何谓所免之“责”、何谓所容之“错”有一个较为统一的认识。政治责任能不能免除？违纪违法能不能容错？容错针对那些工作领域？究竟满足一个或几个标准才能容错？这些都是容错机制构建所要解决的关键问题。

（三）有局部，无体系

如上所述，我国现有问责制虽然大都涉及了容错免责，但仅仅局限于简单罗列出“从轻问责”“免于问责”的一些情形，很少涉及其他。容错关涉到责任豁免，责任豁免必须以实事求是、公平正义为出发点。容错制度设计的初衷在于激励广大干部开拓进取、大胆探索，加快各项改革事业进程。要想实现这个初衷，同时又不损害和削弱问责的权威，就必须加强容错体系的建设。

容错体系属于一项系统工程，在这个体系中起码包括容错的主体、对象、情形、程序和结果五个方面。容错主体分工是否明确，是否上下互动左右互通，不仅关系到容错的效率和效果，也关系到容错机关是否受到各种方向和形式的监督和制约。容错对象是否同时涵盖组织和个人、党委和政府、正职和副职、上级和下级，关系到是否扎牢制约权力的制度笼子。容错情形设置科学与否，关系到容错的可操作性和是否能够同时解决“乱作为”和“不作为”两大问题。问责程序的公平正义，关系到容错工作的规范性和对容错对象合法权益的保护。容错程序的正当应用，关系到容错制度初衷及权威性是否实现。

三、容错机制构建对问责制的借鉴

我国现行问责制正处于发展而又不完善的阶段①成为杰，马晓黎.干部容错：制度机理、掣肘因素与优化路径［J］.国家行政学院学报，2018（03）：97-101、155-156.，其有关容错规定也存在缺失和不足。从我国问责制度建设和实施情况来看，积累了一定经验，也存在一定教训，做一些总结，能为容错机制设计提供借鉴。

（一）顶层设计是基础

尽管问责的相关法律法规的数量不少，但依然很不完善。

1.法规文件不成体系，大量存在重复、交叉、缺失的现象，统一性也不足。仅党内法规而言，《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等文件之间就存在诸多重复交叉的内容；省级问责文件中“行政问责”“行政首长问责”“行政负责人问责”“党政领导干部不作为不担当问责”“行政过错责任追究”等说法五花八门，问责的范围和对象不统一。

2.文件的制定在合法性和合理性方面存在问题。首先，即使国家机构出台的文件，相当部分也是政府自身（如国务院及其职能部门、省级政府等）制定的，存在“既当运动员，又当裁判员”的不合理现象，作为权力机构和法律规定的监督机构的人大，尤其是有立法权的地方人大，却极少出台相关法规；其次，很多文件的出台是“临时应付”，如《关于充分发挥职能作用，积极查办在防治“非典”斗争中发生的渎职犯罪案件的通知》，是针对当时突出的问题进行“运动型”问责而制定的文件，其结果是某个方面“单兵突进”而非系统性完善①赵蕾.高官问责制度构建模式的多维比较——以中国内地和香港为分析案例［J］.公共管理学报，2011（04）：32-39、123-124.。同时大量的文件并不是党内或国家法律法规，仅仅是通知和规定等政策性文件，而属于法律法规的文件则有很多都是“试行”或“暂行”的，缺乏完善的顶层设计和长远规划。

3.制度文件的内容不清晰。有效合理的问责制度要明确规定“因何问责”“如何问责”“问责后续”等内容，但现行的诸多文件多重视强调问责的重要性和意义，及党和国家的政治要求，对于问责的详细标准和程序等核心问题表述模糊。地方的制度文件基本都是以中央部门的文件为模板，自然存在很多不清晰内容。

目前，有关容错机制的顶层设计也有待加强。从习近平第一次提出“三个区分开来”后各地出台相关政策文件的速率和频率看，地方对推进和实施容错机制具有积极性。目前，容错机制建设最主要最直接的顶层设计就是“三个区分开来”。它为容错情形识别和设定划定了框架和标准，但各地对其有不同的认识和解读。况且，“三个区分开来”还不足以指导整个容错体系建设。各地对容错机制建设必须有统一认识和标准，防止和杜绝各地松紧不一，纵容错误的现象。《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》是中央层面“对建立激励机制和容错纠错机制，进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出明确要求”。有关对容错机制“明确要求”除了重申“三个区别开来”以外，还涉及容错原则、容错审查的机构、对容错综合分析因素、对容错干部对象的评价等。所有这一部分加起来寥寥506 个汉字，更多的是一种高度概括式的设想和方向，仅仅勾勒出容错机制的局部构建框架，缺少在容错情形、容错主体、容错标准、容错程序等方面具体的规定。

我国问责制规范文件从形式到内容都存在不规范的地方，究其原因，不能排除顶层设计尚未明确的因素。顶层设计具有决定性，国家决定地方，省级层面问责制设计决定辖区各地问责制的细化落实。顶层设计应该注重整体关联性，就是要做好问责要素间的关联、匹配及有机衔接。顶层设计也应该注重问责的实践性，表述简洁明确，操作简便可行。目前，容错机制顶层设计同样存在不足，缺少专门性的容错法律法规，造成地方有关法规文件出台缺少统一标准和依据，也影响了容错机制的权威性。

（二）标准、科学是依据

对于问责情形，现有制度文件基本都是采用“高度概括性列举+其他”的方式。这种方式虽然在文本形式上说明了需要问责的情形，但这种规定缺乏操作性判断标准，其“概括性”特征会导致认定问责对象时存在很大的“活动空间”，尤其是不完全列举之后的“其他情形”提供了很大的自由裁量权，导致应该问责的敷衍塞责甚至逃避问责。出现问题之后是问责党委还是问责政府，问责上级还是问责下级等缺乏界定，弹性过大。对于问责的方式及什么样的情况给予何种方式的问责，现行制度文件同样缺乏明确的标准。《暂行规定》中问责方式包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职和免职；《中国共产党纪律处分条例》中规定对党组织的处理包括改组、解散，对党员的纪律处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等；《行政机关公务员处分条例》规定的种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。不同的文件规定的问责方式各不相同，缺乏统一的序列，而且对于什么情况应该给予哪种方式的问责，除《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》有大致原则性的规定，其他文件没有做出说明。尤其是对于集体性问责中党政领导（如市委书记和市长）、正副职务（如市长和副市长）、上下级之间的责任划分及对应处理方式的适用缺乏公开标准。几乎所有的文件都规定有“从重”和“从轻”处理的情况，“从重”或“从轻”本身又是模糊规定。由于标准及尺度不明晰，问责的实践也存在混乱，如各种“该罚不罚”“轻过重罚”“重过轻罚”问题以及“问责减震效应”①张蕊.地方政府责任与问责制中的制度困境［J］.山东行政学院学报，2014（01）：19-23、53.。

现有的容错情形主要考虑从不可抗力、影响结果、法律法规、程序正义、态度意愿等因素进行设定，这对于合理容错具有直接的意义。但是容错情形的设定还可以进一步规范化，其具体问题可作具体如下归纳。一是容何“错”认识有所差异。福建省《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》（2018年6月）将处置突发事件、处理基层治理、维护社会稳定、处理历史遗留问题等纳入容错之列，这些事务领域——群体性事件、上访、拆迁、征地等，都有相对细化的政策法规文件保护相对弱势的人民群众合法权益。但就现实经验而言，为防止截访、强拆、强征等暴力执法现象出现，这些领域不宜纳入容错之列。浙江省《关于完善改革创新容错免责机制的若干意见》（2016年12月）规定“对于落实全面从严治党责任不到位，发生生态环境损害事件、食品药品安全事故、安全生产事故，群体性事件处置不力等情况不予容错免责”，则更科学一些。二是容错情形设定有差别。容错情形设定的宽松同容何“错”的认知密切相关。总体上看，容错情形的设定比较宽泛，浙江省惜墨如金，共119 字，福建省和江苏省相对较多，分别是489 字和452 字。姑且不论这种高度概括和列举式是否能囊括所有应容错情形，仅就容错情形的识别就存在巨大的自由解释空间，现实操作性不强。另外，对于类似的情形，容错规定也不一样。例如，浙江省对于“积极推进体制机制创新”的予以容错免责，江苏省对于“推进改革和体制机制创新”的将根据具体情况进行容错。还有，容错情形最后都有一项兜底性条款，例如，“其他符合有关规定，可予以容错的”等，这一方面除体现弹性外，也可能为人为扩大容错解释留下口子。三是某些关键词的界定不清晰。容错情形中出现概率比较高的词汇，例如“错误”“失误”“过失”等如何界定，厘清这些概念，对于容错的识别至关重要。其中最为重要的是政策过程中违反了国法，属不属于“错误”“失误”“过失”；违反了党纪和公务员纪律，属不属于“错误”“失误”“过失”；多大程度上的“错误”“失误”“过失”在容错之列；“错误”“失误”“过失”是从政策结果认定，还是从政策过程进行认定等。

（三）程序正义是保障

我国对地方政府问责的主体至少包括上级和本级党的纪委、地方各级监察委员会、政府行政监察部门、预防腐败局、政府审计部门、法院、检察院、最高人民法院巡回法庭及各级巡视组等。不同性质的问责主体各有不同的处理流程，具体操作和公开程度各不相同。虽然形式上问责主体众多，但最后还是取决于党组织尤其是纪监委。由于“党管干部”的单向干部任用机制，各级党政领导干部都是由党组织任命的，而问责的权力最后又掌握在党组织手中，则存在问责主体与问责对象不分的明显问题。

程序正义是实现合理容错的重要保障。为此，福建省规定“建立容错会商机制，首先由纪检监察机关、组织部门和其他相关问责部门沟通会商，经深入核实、客观认定之后，再报党委（党组）研究，并视情况向上一级纪检监察机关、组织部门报告”；浙江省规定“容错免责按照干部管理权限，由党委（党组）负责实施，纪检监察机关、组织人事部门以及其他具有问责职能的部门各负其责”，并对调查核实、组织认定、单位和个人申请等环节作出了规定；四川省《关于充分调动干部积极性激励改革创新干事创业的意见（试行）》（2016年6月）指出“相关单位或个人在受到问责时，认为符合容错条件的，可按照干部管理权限，向实施问责的机关提出书面申请”。天津市《滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错免责实施办法（试行）》（2016年11月）对容错程序的规定较为详细，包括申请、核实、评审、决定、反馈、免责六个环节。具体来说，就是由单位或干部申请，追责部门启动，评审委员会审理，追责部门处理。从以上“三省一区”看，现有容错程序的省级规定较为粗放而复杂，党委（组）、纪检机关、监察机关、组织部门、职能部门等都涉入其中，但对于各自职责并没有明确。以哪个部门为主导，哪个部门承担主要责任，哪个部门承担次要责任？这些部门如何建立沟通协调机制？天津滨海新区容错免责程序较为详细，但也存在一些值得商榷的地方。一方面是虽然建立了容错免责审查委员会，但最终追责机关是处理机关，这个还是难以摆脱人们对该机制中运动员和裁判员一体的诟病，另一方面虽然建立了容错免责审查委员会，但仍然没有突破内部审查的局限性，缺少外部审查形式——第三方力量的介入。另外，从保护权益的角度，也缺少类似听证问询的程序规定。从天津市滨海新区容错免责程序看，也缺少澄清的环节，如果符合容错免责条件和情形，应向党政系统和社会澄清无责，以维护相关主体的声誉以及后续的合法权益。

（四）贯彻落实是关键

问责制的贯彻落实体现为根据情节、性质，对问责对象按照预先设定的问责方式进行惩戒。在实践中，“软问责”现象不同程度地存在着，表现为“以各种理由推脱不启动问责程序”“问责避重就轻”“用集体决策来当挡箭牌”，问责方式“简单粗暴”等①邱明烨，陈春花，乾济萍.“软”问责，高举轻放为哪般［J］.中国纪检监察报，2018-08-02（04）.。“软”问责多，“硬”问责少，致使问责制流于形式，不仅削弱了问责制的权威，更损害了党和政府的公信力。除了问责机制设计本身的一些原因外，问责主体缺少担当、不敢动真碰硬，奉行“好人主义”是“软问责”现象的一个重要原因。另外，被问责官员的复出机制也关乎着问责制的贯彻和落实。如果缺乏健全的机制，被问责官员的复出就很难摆脱外界的质疑与诟病。客观地说，在复出方面，从复出的时限和职级来看，存在“火速复出”和“越级复出”的情形；从复出的条件来看，由于制度本身对条件的规定不明确，主要看被问责官员先前的任职资历和表现，但正是由于制度规定不明确，标准灵活，所以很难说是“违规”或“不违规”；从复出的程序来看，由于政策上缺乏专门的规定和现实中缺乏详细信息，更难以判断是否符合规定①朱光喜，金东日，陶友宾.被问责官员复出：制度安排、现实状况与争议焦点［J］.江苏行政学院学报，2016（01）：114-120.。

可见，问责制的贯彻落实还需要建立某些配套机制予以保障，比如监督机制、干部激励机制、被问责官员复出机制，等等。容错机制有效运行，既要防止“乱容错”，又要防治“不容错”现象，同样需要建立一定的保障机制。另外，从容错的初衷来看，利用正强化手段，激励广大干部有担当有作为。经过一定程序，一旦被认定符合容错条件，就必须通过一定机制消除对干部或集体的负面影响，恢复其名誉。另一方面，也要求建立一定纠错机制，对容错对象或相关组织主动纠错，将损失危害或负面影响最小化。

四、构建容错机制思路：基于与问责制的关系

容错机制的构建面临的问题是多方位的。本部分主要集中于容错本身的机制设计，以与现有问责制的关系为主线，梳理出容错机制构建的思路。

（一）与问责制有效衔接

容错机制与问责制有效衔接的必要性，一方面源于二者具有紧密关系的客观现实，另一方面也源于机制运行效果的考量。“容错”的一个功能在于防止“问责”出现“误伤”情况，它是以人为本的要求，也是管理精细化的体现，是通过免于责任与承担责任、正向激励和负向约束来保障权力始终运行在正确的轨道上。但容错机制存在有可能抵消问责制的权威性，也可能演变成某些组织和领导干部逃避责任的庇护所，这是容错机制构建必须要警惕的。解决该问题，其关键还是将两种机制有效衔接。

那么，如何实现二者有效衔接呢？答案包括两个方面：一个是基于容错与问责紧密关系的衔接，二是基于科学容错的衔接。容错机制的构建必然要以现行的问责制为主要考量和参照，一方面是因为问责机制先于容错机制而存在，另一方面是因为从责任角度看，问责应是常态，容错应是例外。所容之错必然在问责情形之中，只有具备某些条件，才能减轻或免于责任。容错机制与问责机制衔接也要考虑容错机制本身设计的科学性问题。如上所述，现行问责制有许多有待完善的地方，衔接并不意味着在情形设定、程序设计、后续管理等方面沿袭问责制的做法。在地方容错机制相关文件中规定的容错标准、依据等通常都比较模糊，容易造成容错的不统一、程序的混乱等。因此，应当进一步由法律明确规定容错启动程序和容错依据、容错标准等内容，以保证容错的公平、公正。容错机制构建对问责制存在的问题或缺陷应尽量予以解决或避免，尤其在顶层设计、标准、程序以及结果上寻求创新。

（二）容错情形要科学

容错情形是容错机制的一个关键部分，是解决何种事由适用容错的问题。容错情形在问责预设情形之内，但具备一定标准和条件适用容错。容错情形设定规范化最起码要符合以下要求：标准统一，科学分类，覆盖全面，细化明确，容易识别。对容错情形设定要避免各个地方或各个部门自说自话，这个必须通过加强顶层设计予以解决。

容错标准也是判断容错和问责的尺子，可以分为两个层面，一是内容标准，二是形式标准。目前，根据“三个区分开来”和中共中央办公厅《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，容错情形设定内容针对领导干部在开拓创新或探索性试验中出现之错，换句话说，那些常规性工作不在容错之列，违法违纪更不能列入容错之列。容错形式标准可以从态度动机、客观因素、工作方法、工作成效、法规依据、性质后果等方面确定识别标准。态度动机主要看过错是否是由官员主观意愿造成的，是否为个人和小团体谋私利，是否主动最大限度地挽回影响和损失。客观因素看是否有因自然灾害等不可抗力，导致工作难以达到预期效果或造成损失。工作方法主要看过程上是否符合预设的程序。倘若决策过程合规合矩，公开透明，符合程序正义的原则，即使出了问题，也不必对官员个人进行问责。另外一点是工作方法上是否贯彻善意原则等。这里的工作成效主要是看落实和执行中，是否是有令不行、有禁不止、敷衍塞责。法规依据主要看法律法规和党纪政纪有没有明令禁止的，“法无禁止即可为”，这主要是从实用主义角度出发，激励官员开拓创新的，从约束公权力部门角度，还是应该奉行“法无授权不可为”的原则。性质后果看是否造成重大损失和恶劣社会影响，重大安全责任事故和严重环境破坏责任事故不在容错之列。只有同时符合以上内容和形式上的标准，才能纳入容错情形。容错情形设定要进行科学分类，必须有统一分类标准。比如可以按事项（决策、执行和监督）、过程结果、容错程度（视情容错或完全容错）等分类列举，最终一点是既避免容错情形的重复交叉，又避免挂一漏万，最终实现覆盖全面，明确细化，为容错情形的识别认定提供可操作性的方式方法。

容错情形设定也可以将列举法与排除法相结合。排除法适用有两个条件：一个是所容之错有明确的内涵和外延，二是所容之错为预先问责情形所覆盖。从目前的理论和实践上看，上述两个条件都是具备的，可以运用排除法设定容错情形：非探索性、非创新性工作，即常规性工作，不能容错；违法违纪不能容错；对于具有重大政治风险的、破坏稳定的问题不能容错，例如，全面从严治党责任、生态环境损害事件、食品药品安全事故、安全生产事故，群体性事件处置等不能容错。

（三）容错程序要正义

按照“谁问责，谁容错”的原则，各地容错程序的规定与问责的程序大同小异。在程序环节上，问责调查与容错认定应该同步，在启动问责程序或责任调查过程中，应该同步考虑有无容错情形、是否符合容错条件，从而增强容错的时效性。容错的启动程序以干部个人提出申请或问责机构自觉重新认定为准，很多地方将容错视为依申请的行为。问责机构调查核实后，出具调查报告，所在党政组织进行认定，并向上级纪检部门报告。容错机制建设要健全完善包括评估、申诉、透明、保护等在内的容错配套制度，规范程序，既要建立先行先试者、改革创新者、锐意进取者的强大后盾，又要公开透明，最大限度地降低对社会的负面影响。纪检监察机关在具体操作中，应重点把握好四个环节：一是集体研判，二是及时反馈，三是信息沟通，四是结果公开。

现行问责制在程序设计上是自我封闭的，很少有社会力量的介入。社会力量因素介入问责过程不仅是尊重人民群众知情权和参与权的体现，也是问责客观公正的保障。对公职人员容错是一个比较敏感的问题，倘若容错成为官员“保护伞”、某些部门的“包庇伞”，将对社会造成二次伤害，也损害党和政府的公信力。因此，对于社会关注的焦点事件容错，应该引入社会力量的参与。可以邀请容错官员或机构、相关利益群众或团体代表、专业人士代表等参与，通过听证会的形式，对究竟在多大程度上适用容错条件听取各方的讨论和建议。另外，对某些专业性较强的问题，可以邀请专家论证、第三方专业机构评估等程序和方式，对有关改革创新工作进行必要性、不可抗拒因素、民意认可等相关问题进行评价，以分清责任和对象，不冤枉好人，也不找替罪羊。

（四）容错配套要健全

要健全和完善澄清保护机制。一是要维护或恢复免责干部的名誉。对经过审查，得出不属实、查无实据或经认定予以容错免责结论的，应该视情况在党委（党组）会、单位民主生活会、中层以上干部会议等场合说明情况，及时澄清和正名，让相关党员干部放下包袱、轻装上阵。二是要使免责干部的晋升和考核等方面不受影响。上级纪检监察机关要及时发声。对于外界的举报信或者干部个人的容错申请，纪检监察机关应及时开展评估核实，符合“容错免责”条件的，在落实党风廉政建设责任制考核中，免予扣分和“一票否决”；在干部选拔任用、评优评先等党风廉政意见回复中，不作为影响依据；需追究党纪政纪责任的，可根据党纪政纪相关规定给予从轻或免予处分。

要完善改革风险防范和纠错联动机制。容错免责并不是一免了事。责任免了，但是不良影响、损害损失还在，干部和组织要竭尽所能把可能造成的风险和损失降到最低。对于开展探索性、创新性工作，干部本人或单位可事先向同级党委（党组）进行必要的说明备案，这可作为容错免责的重要参考和调查依据。要建立对纠错备忘机制、免责谈话机制以及问责、免责案例“一案一档”工作台账制度，致力做到防错、容错、纠错各环节、全流程无缝对接，实现事前、事中、事后的全程管理。

五、结语

从制度的完善角度上讲，有问责必有容错，二者是相辅相成的关系。这要求容错机制的建立一方面要注意与现行问责制的衔接，另一方面可以寻求调整和突破。重视问责制与容错机制的整体性，防治二者割裂是当下制度建设需要重视的问题。本文只是基于现行问责制的运行现状，对建立或健全容错机制提出了一些方向性思考，容错机制研究还任重道远。