危机问责何以生效：基于中国应对突发公共卫生事件的政治分析*

梁玉柱

（中共中央党校/国家行政学院 应急管理培训中心，北京 海淀 100091）

风险社会的到来，使危机治理越来越成为现代国家不得不面对的议题。恐怖主义、地质灾害、工业事故、传染病等屡见不鲜，每每发生都给人类文明造成不小的挑战。罗森塔尔提出，危机是一种对社会系统的基本结构和核心价值规范所造成的严重威胁，在这种状态下，由于高度不确定性和时间压力，需要做出关键性决策①Uriel Rosenthal，Michael T. Charles，and Pault’Hart，eds.，Copingwith Crises：The Management of Disasters，Riots，and Terrorism，Springfield：Charles C. Thomas Pub. Ltd，1989，p.10.。这一经典定义强调危机中的高度不确定性和时间压力对决策的挑战。而中国人对危机的认识，一方面强调危机的潜在危害，另一方面也强调危险中蕴含着机遇。如何在高度不确定性和时间压力下化危为机，修复对社会系统和价值规范的冲击，就取决于关键性决策。这种危机决策作为一个系统工程，涉及危机感知、危机沟通、危机问责、危机学习等高度关联的内容，考验着压力之下的公共领导能力①ArjenBoin，Paul’t Hart，Eric Stern，and BengtSundelius. The Politics of Crisis Management：Public leadership under Pressure. Cambridge：Cambridge University Press，2005，p.91-114.。其中，危机问责近些年备受关注，根源在于风险社会既提高了对责任政治的要求，但也给责任政治带来了挑战。这种要求体现在公民安全权利对政府提出了更多、更高的要求，除了传统的人身安全、环境安全、工作安全外，还有数据安全、隐私安全、心理健康安全等，对政府的履责能力、履责质量提出更高要求。而风险社会带来的问责挑战则表现在复杂治理背景下职责交叉带来的问责归因难题②邓峰. 领导责任的法律分析——基于董事注意义务的视角［J］. 中国社会科学， 2006（03）： 136-148.、惩罚合法性依据存在争议的课责难题等方面，使如何做到权责罚一致成为公共管理的重要挑战。这些挑战既有客观事实认定上的困难，也有主观意义建构上的差异，表现在现实实践中就是对危机问责合理性、合法性的争议与质疑。今天，事故发生后，“甩锅”“背责”“替罪羊”等词大行其道，正是反映出风险社会下危机问责存在的争议。危机问责尽管颇受重视，甚至问责权被拔高到新责任体系的核心地位③何艳玲，肖芸. 问责总领：模糊性任务的完成与央地关系新内涵［J］. 政治学研究，2021（03）： 114-126.，但问责何以有效仍是危机治理不得不面对的现实问题，也蕴含着丰富的理论价值。

一、文献综述：机制分析及其不足

学术界对问责何以生效的争论，最早源自Friedrich 和Finer 对内省的道德责任与外生的政治责任哪个更为根本的争论④颜昌武，马骏，编译.公共行政学百年争论［M］.北京：中国人民大学出版社，2010：1-32.。其后问责日益被视为一种控权关系，其中一个行动者或组织向另一个责任者或组织负责，责任人有义务向问责人做出解释，问责人也有权力根据因果责任给予责任人相应的惩罚⑤Bovens M.，Two Concepts of Accountability：Accountability as a Virtue and as a Mechanism，West European politics，2010，33（5），pp. 946-967.。重大危机事件推动了问责理论研究的发展，Romzek 和Dubnick 对挑战者号事故的经典分析指出，对事故分析而言，制度分析是对技术原因和管理原因的必要补充。挑战者号事故根源在于NASA 面对政治、法律、科层、专业问责时的多重期望之间的张力⑥Romzek B.Dubnick M.Accountability in the Public Sector Lessons from the Challenger Tragedy，Public Administration Review，1987，47（3），pp.227-239.。这一有关问责类型划分及冲突关系的研究，引领了其后对问责类型间关系的争论。

在应对危机中，问责何以生效或失效的争论聚焦在机制上，即问责作为一种治理工具作用于治理效能的途径。从积极角度看，问责通过提供多元信息、政治压力等，提高危机治理的效率。一些研究者发现多重问责的积极作用，提出横向问责是垂直问责的一种补充，在垂直问责之外增加横向问责，减少了代理人和委托人之间的信息不对称⑦Schillemans T.，Redundant Accountability： The Joint Impact Of Horizontal And Vertical Accountability On Autonomous gencies，Public administration quarterly，2010，34（3），pp. 300-337.。在实证研究上发现，在选举政体下，议员的渎职行为是否会受到相应的选举惩罚，其中关键之一是媒体所提供给选民的信息。信息环境是政治问责的关键①Chang E. C. C.，Golden M. A.，Hill S. J.，Legislative Malfeasance and Political Accountability，World Politics，2010，62（2），pp. 177-220.。在处理环保运动事件中，动员草根行动者能够使中央政府对地方政府形成更有效的外部监督，弥补内部监督不到位的缺陷②谢岳，党东升. 草根动员：国家治理模式的新探索［J］. 社会学研究，2015（03）： 1-22.。

但问责是否一定对危机治理产生积极效果？从消极角度看，研究者注意到问责可能存在着问责过度、问责赤字等现象，导致责任冲突、目标替代等问题，对危机治理起到负面作用。对福岛核电站泄露事件的研究发现，政府组织在危机管理中对行政责任的回应会对政治责任产生消极影响③Kim Y.，Analyzing Accountability Relationships in a Crisis：Lessons From the Fukushima Disaster，The American Review of Public Administration，2018，48（7），pp. 743-760.。在应对欧洲难民危机中，政府、国际非政府组织（INGO）对有见识的志愿者群体的问责制要求，破坏了志愿者群体在积极性、灵活性和快速回应的优势，后者也视国际非政府组织为官僚主义的，以此无助于网络合作④Martin E. C.，Nolte I. M.，Might less accountability be more?INGO-volunteer relationships in the European refugee response，Public management review，2020，22（3），pp. 408-431.。对于问责失灵而言，不仅仅多元主体存在责任冲突，在多元主体及同一主体内的冲突性要求更为关键⑤Aleksovska，Marija and Thomas Schillemans.，Dissecting multiple accountabilities：A problem of multiple forums or of conflicting demands?，Public Administration，2021：n. pag.。中国学者对危机情境下问责引发的消极后果也多有讨论。地方官员在突发公共事件的问责压力下，采取隐瞒数字信息、转嫁责任、过度防控、反复请示等策略，造成资源耗费、官僚体系紧张、延误时机等后果⑥田先红.“数字避责”：重大突发公共实践中基层官员避责行为研究［J］.广西师范大学学报（哲学社会科学版），2022（01）：74-87.。危机问责也可能产生“替代效应”，将本应由政策、制度或结构承担的责任转嫁给个人，逃避了更深层次的变革⑦张海波，童星. 公共危机治理与问责制［J］. 政治学研究，2010（02）： 50-55.。

综上，理论界对危机问责何以生效或失效的机制分析，可谓汗牛充栋。但正如罗姆泽克指出，当今问责研究陷入热闹的修辞之中，但学者们对于问责却处于一种盲人摸象的相似处境⑧Romzek B. S.，Living Accountability： Hot Rhetoric，Cool Theory，and Uneven Practice，PS：Political Science &Politics，2015， 48（01），pp. 27-34.。这些问责研究围绕“什么样的问责结构能够减少问责冗余或不足造成的问题，什么样的问责结构能够最大化发挥问责工具的绩效”展开，在提供了丰富场景的同时，也面临着明显的问题。这些研究大多停留在个别变量的因果关系分析上。而印象主义的和事件驱动的大量问责概念也存在着“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的依赖叙事情境的状况，导致研究发现的碎片化。对此，问责何以生效的分析，一方面离不开对机制的提炼，另一方面，离不开对机制所依赖的政治基础的分析。机制作为治理工具的体现，需要阐释治理工具背后的治理结构及治理理念。基于此，本研究在方法论上采用结构化过程分析的方法，从过程机制的角度考察问责，从权力结构的角度去解释问责。

二、问责的三种类型及其核心机制

克服问责研究碎片化问题需要在机制分析基础上对问责学理化分析。罗姆泽克开创的问责类型划分影响了其后的公共管理对问责的机制研究，但问责学理分析还需要引入法学与政治学的分析。因为，其一，法律问责在问责类型中最具权威性，也最具威慑力。借助法理学知识可以推进对问责的规范研究。其二，问责是对官员失责行为的惩罚，与政治合法性、政权建设高度相关。引入政治学分析能深度理解问责背后的政治逻辑。

在法理学上，关于刑罚合法性根据有着目的刑和报应刑的区分①张明楷.刑法的基本立场［M］.北京：商务印书馆，2019：468-528.。法律现实主义与法律形式主义的争论、转换、结合构成了法理学理论流变的主题。与刑法合法性根据的理论阐释相比，问责合法性根据的理论阐释相比较为滞后。借鉴目的刑与报应刑的分类、形式主义与实用主义的分类，本研究提出问责的两种合法性根据，及其基础上的三种问责类型。对于问责合法性根据而言，可分为能动（activism）和回应（responsiveness）两种。其中问责的能动功能，强调问责的未来导向，诸如预防、震慑、动员等。在能动的合法性根据下，问责发挥着推动政策执行的工具，其核心机制在于推动组织学习。能动功能常见于“能动型国家”，以推动政策执行为目的。与能动功能不同，回应功能以事实为惩罚依据，主张严格的责罚一致，其核心机制在于权力监督。与能动面向未来不同，回应则是面向事实的。回应功能常见于“回应型国家”，以推动解决纠纷为目的②米尔伊安·达玛什卡.司法和国家权力的多种面孔［M］.郑戈，译.北京：中国政法大学出版社，2015：92-125.。现实中也存在能动与回应的交织，两者都提供合法性根据，又彼此构成制约，可称之为适应（adaptation）。在此框架基础上，问责可分为三种类型：回应性问责、能动性问责、适应性问责。

能动功能背后是国家以追求秩序保障为首要目的，而与之相对的回应功能则反映出国家以追求权利保障为首要目的，显现出问责在“权利”与“控制”之间的平衡。如果说能动反映出国家以面向未来的、考虑整体利益、具有功利主义的政治哲学导向，那么回应则反映出国家以发生事实为本、考虑个体权利、具有权利理论的政治哲学导向。能动和回应作为两种“理想类型”，显示出问责合法性依据上的张力。中国传统政治中的“杀一儆百”“将功折罪”就反映出问责的能动导向，而“王子犯法与庶民同罪”则反映出问责的回应导向。能动与回应也不只是中国现象，而普遍存在于各国政治实践中，今天广受讨论的美国“轻罪重罚”问题③亚历山德拉·纳塔波夫.无罪之罚：美国司法的不公正［M］.郭航，译.上海：上海人民出版社，2020：1-32.正是典型。对于功利逻辑和权利逻辑而言，“不计任何社会成本而守护个体权利或者完全无视个体正义而维护共同体利益的立场都显得过于极端。因而，问题不在于是否应该在两个极端之间求取中间立场，而在于如何求取其间的平衡。”④劳东燕.风险社会中的刑法：社会转型与刑法理论的变迁［M］.北京：北京大学出版社，2015：83.因此，危机问责的研究重点是考察在能动与回应之间的适应机制如何展开，其又依赖于何种政治基础之上。

三、研究资料

突发公共卫生事件是当代危机治理的重要内容，我们仍身处其中的席卷全球的新冠肺炎更是典型案例。这场突发公共卫生事件既是新中国成立以来在中国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，也是全球范围的一场公共卫生灾难。在应对这场卫生危机时，中国疫情防控中的官员问责为理解危机问责何以生效提供了一个极佳的剖析案例。

一方面，强化问责是中国新冠肺炎疫情防控的关键举措之一。在疫情防控之初，即2020年1月28日，中共中央就印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，明确要求“对不敢担当、作风漂浮、落实不力的，甚至弄虚作假、失职渎职的，要严肃问责”。在疫情防控关键阶段，根据权威数据来源，从疫情发生截至2020年4月中旬，在中国疫情中心的湖北省，处分疫情防控中失职失责党员、干部共3000 多人，其中厅局级10 多人，县处级100 多人①叶志强.疫情问责坚持实事求是彰显人性温度［J］中国纪检监察，2020（09）：62-63.。不仅湖北，其他地方也高度重视问责工作。因湖北作为最初的疫情中心，其问责现象最为频繁，也最为典型。与危机问责的典型表现相伴随的是，中国新冠疫情防控中问责实现了在效率、效益、有效性上的综合效果。效率指向问责速度的高效，使问题官员得到及时的惩罚，迅速回应社会关切；效益指向问责对危机治理的功能，实现整体利益最大化；有效性指向哈贝马斯概念意义中的带有价值规范的成效，体现在危机问责对政权合法性、政治认同等方面的功能②哈贝马斯.在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论［M］.童世骏，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2014：前言（02）.。危机问责的有效性还体现在，尽管湖北省面临着超高难度的疫情防控任务，最终在党和国家的强有力领导下、在举国努力下有效完成疫情防控任务，中国疫情最为严重的城市武汉也在2020年4月8日打开城市通道，意味着中国疫情防控取得阶段性胜利。危机问责如何有效推进了疫情防控呢？生效的机制是什么？本研究将基于问责过程的结构化分析框架，以中国经验事实为对象，对此问题展开分析，以提供危机问责何以生效的新知识。

本研究论证资料包括两部分。第一部分为数据资料。通过对湖北省纪委监委及下辖部分城市纪委监委通报的典型案例整理，并利用省纪委监委调研课题整理搜集了332 起湖北省疫情防控期间防控不力的典型通报③根据与纪委监委干部的访谈，典型通报中的案例是基于对通报时反映出来的普遍性的问题认识，选取有代表性的案例，目的是发挥震慑和引导作用。典型通报案例能够反映整体的问责情形。，涉及武汉、襄阳、十堰、荆州、黄冈、恩施、孝感等十二个湖北省内城市。每起通报涉及问责官员少则一人，多至五、六人，共有问责人数598 个，去除无公职党员19 人，共有符合研究要求的问责官员579 人④本文官员为广义定义，将在党政部门、事业单位以及基层自治组织中具有管理职务的干部统称为官员。。对每一个问责官员建立结构化数据，包括城市、事故时间和处分时间、是否领导职务、领导职务排序、非领导的职级、条块系统、单位性质、问责形式、问责缘由。其中，问责形式涉及三种类型：组织处分⑤组织处理或调整，包括停职检查、免职、责令辞职等。通报批评、诫勉谈话并不属于组织处理。此处将这部分按照惩罚强度统一称为组织处分，与党纪处分、政务处分并列。、党纪处分、政务处分。组织处分按照处理严厉程度分为通报批评、诫勉谈话、停职检查、免职和责令辞职、降级降职五个层次。党纪处分按照《中国共产党纪律处分条例》分为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五个层次。政务处分按照《公职人员政务处分暂行规定》分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六个层次。由此，本研究构建了包括14 个变量、579 个个案的疫情防控问责官员数据库。第二部分资料为访谈资料。为了理解官员问责在疫情防控中的实施过程，及其对疫情防控的影响，本研究对武汉、荆州、襄阳、恩施等地地方官员进行了深入的多人座谈、一对一访谈，包括市、区县、乡镇街道以及村社区层面的党政官员、基层自治组织管理者，形成一手的质性文本资料。访谈资料根据时间、地点、人物、职位进行了编码。

四、新冠疫情防控中官员问责的结构化过程分析

在当今社会，限制人员流动，维持生产生活秩序对一个超大规模国家构成巨大挑战。由于新冠肺炎防治工作的艰巨性，疫情防控一开始就是中央层面全面指挥和领导。在中央层面存在中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组、中央指导组、国务院联防联控工作机制等领导组织和领导机制；自上而下建立起新冠肺炎疫情防控指挥部。层层指挥系统意味着层层命令、控制，而不同层级、不同地方面临着明显的能力差异、问题差异。在应对这场重大公共卫生危机中，国家呈现出借助权威性等级结构形成了集中动员体制，这种集中动员体制在提升国家总体性控制能力和渗透能力的同时，也面临着地方激励问题、政策执行监督问题等内生性权责困境①樊佩佩，曾盛红. 动员视域下的“内生性权责困境”——以“5·12”汶川地震中的基层救灾治理为例［J］. 社会学研究， 2014（01）： 125-147.。因此，对问责的依赖也愈加高，原因在于官员问责所具有的约束性、指向性能够快速动员党政系统运转，适应了疫情防控的需要。这种问责压力下，问责绩效又是如何产生的？

在结构化过程分析的方法指导下，借鉴希勒曼斯的问责与组织学习模型②Schillemans T.，Smulders R.，Learning From Accountability?! Whether，What，and When，Public Performance &Management Review，2015，39（1），pp. 248-271.基础上，本研究将问责过程分为四个阶段：预警、监督、调查、处分。四个阶段构成一个连续的问责过程循环。每个阶段对问责过程的分析从权力结构、制度特性、行动者维度展开。结构、制度、行动者三因素之间相互关联、相互支撑，共同塑造着危机问责过程和结果。

（一）预警上履行政治要求与推动政策学习

问责本质上是在对官员履责行为调查基础上的惩罚。《论语》有言：“不教而杀谓之虐；不戒视成谓之暴”。这一论述指出了预先规定在官员惩罚中的前提性地位。疫情防控作为一场超常规的政治动员，尤其是动员体制内人员超常规履职尽责，对官员行为提出从未有过的严要求。疫情一开始中央就对各级领导干部提出严格的工作要求，为此党和国家不断出台文件，强化责任意识，提高工作要求。这些严格要求一方面给官员行为划定了范围，另一方面也为行政行为指明了方向。从这点看，问责是对中央严格政治要求的贯彻，自上而下的工作要求实质上是以政治权威具有的问责压力引导官员履责。但疫情防控的特殊性在于，上级既要自上而下指导下级开展工作，也要根据防控形势、新的政策知识而调整工作。因此，问责也是推动政策调整的重要手段。

以干部下沉社区为例，在“小马拉大车”的社区防控格局下，党和政府大规模动员党政力量下沉社区。2020年2月10日，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部第1 号令明确提出力量下沉的要求，“市领导立即下沉到区、区领导立即下沉到街道、社区一线指挥，强化调度”，并提出“对未完成的严肃追责”的严格考核要求。2月12日，仅事隔两日，中央指导组副组长陈一新再次强调，“市领导干部要靠前指挥，不仅要下到区，还要下到街道、社区”，并对处级及处级以下干部、副局级以上干部、机关部门干部下基层提出具体规定，明确要求对问题人员和组织“及时依纪依规严肃查处”。之所以如此具体、密集地发布指令，是因为防控前期党员干部下沉社区效果不彰，社区负重前行，难以承担防控压力。尽管如此，干部下沉社区仍然面临诸多问题。一些领导干部认识不足、履责不力的情况屡有发生。对此只能通过严肃问责，以达到“问责一个，警醒一片”的效果。2月19日，武汉市纪委监委通报了5 起干部下沉社区典型问题，包括下沉干部“虚假下沉”“不服管理”“作风不实”“履职不力”“迟到早退”“不在岗”等问题。问责的典型案例通报既是对上级政策的贯彻，也发挥着政策传递、政策学习的功能。

“乱世用重典，最严的时候用最严的纪律推动工作。在干部下沉社区初期，确实不少干部不服从组织安排。纪委督导组果断问责，并通报，形成震慑。之后干部下沉社区的情况好很多。”（访谈：20200618.恩施.市派驻纪检组组长.HZ）

为了进一步规范干部下沉社区工作，2月27日，湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部发布《关于切实加强下沉社区（村）党员干部管理的通知》，明确提出严禁“挂名式、点卯式”下沉，严禁“搞亮相、做表演”，提出“对报到不到岗、到岗不干事、不服从社区（村）统一调度的，一般干部一律停职，领导干部一律免职，并移交纪检监察机关从严从快处理；造成严重影响的，追究所在单位主要负责人责任”的严肃要求。

由干部下沉社区的政策要求变化可见，疫情防控政策本身具有显著的适应性调整的特点，与此相对应的是官员行为要求的变化。问责之所以与政策要求齐头并进，在于问责发挥着预警功能，既是对上级政治要求的严格贯彻，也通过问责震慑、通报案例学习等推动了下级学习、执行适时而变的新政策。问责成为动员各级领导干部超常规履责的重要推动力。

（二）监督上优化防控策略与瞄准权力失责

对579 位问责官员的问责缘由词频分析发现，疫情防控期间官员问责缘由很多，可以说五花八门。其中出现频次比较多的包括：村社区管控不力、聚集聚餐现象、登记排查不严、返乡人员摸排错报漏报、上报不及时、出现确诊病例、社区下沉等问题。除此之外，还包括领导责任不实、擅离职守、聚众打牌、离岗等问题。这些问责缘由大体可分为两类：一是防控政策不到位、不及时的问题。二是防控人员失职失责的问题。疫情防控政策本身是战时应急状态下的要求，改变了一贯的工作模式、社交模式、外出模式，甚至饮食模式、亲密关系模式。在此政策执行过程中，地方难免会出现各种不及时、不到位的问题。但也看到，一些官员问题并非政策执行问题，而是个人失职失责的问题，如上述的聚众打牌、擅离职守等问题。

对此，疫情防控监督问责采取了在监督中问责，以监督推动疫情防控的重要导向。湖北省各级督导组从防控升级之初就介入到防控之中，发现问题，要求就地整改。对于违反党纪政纪，快速进行问责处置。与此同时，互联网提供的意见表达、网络平台为公民监督赋权，民意舆情成为推动官员问责的重要动力，尤其是新闻媒体所发挥的监督力量。党政主导的开放性问责结构一方面使得多元信息涌入问责过程，提供了问责所需基础知识，另一方面强有力的政治权威推动知识有效而非空转。问责体系所具有的开放性，使得社会力量、科学声音、下级诉求等纳入问责体系之中，使内外部利益相关者互动起来，促进组织绩效①Schillemans T.，Van Twist M.，Vanhommerig I.，Innovations in Accountability：Learning Through Interactive，Dynamic，and Citizen-Initiated Forms of Accountability，Public performance & management review，2013，36（3），pp.407~435.。监督结构的开放性也增强了问责过程的回应性和信服力。

疫情防控的复杂性，使防控过程存在“实验主义治理和反思性”②宋华琳，牛佳蕊. 指导性文件是如何制定和演进的？——对新冠肺炎七版诊疗方案的跟踪研究［J］. 公共行政评论，2020（03）：43-64.的特点，对组织学习能力和灵活性提出更高要求。通过嵌入式监督，监督者发现问题，要求及时整改。各级党委组建起以纪检、组织、宣传机关为核心的疫情防控督导组，对发现问题提出整改，对责任人进行提醒、谈话，甚至更为严厉的处分。一方面，各级督导组发现“面”上问题，提出整改，完善疫情防控体系。例如，恩施州来凤县纪委监委督查组累计开展监督检查338 次，累计发现699 个问题并进行分类办理，其中现场口头督办立行立改405 个，占比57.9%。同时，书面提请县防控指挥部协调解决30 个，向相关单位下发纪律检查建议书、督办函、交办清单责成限期整改92 个①资料源于调研搜集的县纪委文本资料。。这些举措有助于各级领导干部聚焦疫情防控重心，及时解决关键问题。另一方面，通过推动科学决策，提高监督绩效。督导组的意义在于，“督查机制作为连接决策和执行的中间环节，是上级决策部门了解下级执行部门的重要信息渠道”②徐湘林. 新时期我国督查制度和运行机制的再认识［J］. 中国行政管理，2019（12）： 6-9.。各级督导组在监督过程中，针对共性问题、难题，上报建议，解决“里”的问题。例如，荆州市纪委监委积极向市疫情防控指挥部发出工作提醒和工作建议书，供市委决策，由市指挥部统一指挥、统一行动。先后向各级疫情防控指挥部下发《工作提醒书》15 份、《监察建议书》1 份③资料源于调研搜集的市纪委文本资料。。不仅如此，监督过程实质是发挥督导的信息优势，有效推动解决疫情防控中“里子”的问题。如督导组成员所说：

“对于疫情问责，我们不是一问了之。我们发现问题，通过监督指令、工作建议书，工作建议书有些是直接给党委提的，给市委主要领导提。这些意见拿到党委会上讨论，形成制度性的改进。这一点别的组织是做不到的。”（访谈：20200616.荆州.市纪委监委办公室主任.WJL）

监督作为问责的重要一环，是正确归因的基础。在疫情防控中，监督并不简单着眼于发现官员失责问题，而在于利用督导组的权威，监督上级政策执行质量，解决或汇集下级执行中的问题，并推动防控政策的优化。当然，优化防控策略的重要性并不遮蔽聚焦权力失责现象，为及时、准确惩治失责行为提供基础，推动疫情防控官员的行为转变。

（三）调查上规范权力运行和赋予权利保障

监督结构的开放性，为问责工作带来了大量信息，而问责有效性还依赖于对信息的科学调查。为此由纪检监察干部为主的督导组在干部问责过程中发挥关键性作用。调研中发现这一关键作用并未受到充分肯定。督导组发现问题、分析问题的能力时有受到质疑，以至于由此导致的官员问责受到质疑。在调研中发现，对各级督导组发现的问题，一些基层官员存在不信服情绪，是否被问责更是被个别干部看成运气。也听到为周遭干部“鸣冤”或“诉苦”的情况，反映出部分基层干部对官员问责的排斥和不理解情绪。但疫情防控如此大规模动员各级干部并成功实现防控效果，绝不是问责主体没有章法的强行问责推动，相反，必须建立科学调查、民主决策、保障权利的基础之上。疫情防控中对问责的调查过程从规范权力运行和赋予权利保障等方面进行规范，具有权责一致的互动性问责过程。在制约权力和保障权利基础上，以程序理性提高问责精准性、问责民主性、问责科学性。

第一，注重责任归属调查，推动精准问责。围绕谁是责任人问题，问责面临“多手问题（the problem of many hands）”。精准问责要求人人为自己行为负责，但复杂组织内的垂直关系，遵照组织目标和实践的权威性，社会压力以及集体决策和同行群体压力等，都构成了个人行为的重要原因。这就要分清直接责任、领导责任，其中又有主要责任和次要责任。责任不清容易出现“甩锅”“背锅”等问题，不但无助于疫情防控，甚至带来严重的反作用。新冠疫情问责调查中，调查组自上而下确立了严格的调查过程，对责任分配更加明晰。根据新冠疫情防控中每一起问责事件被问责官员数量分为三类，对数据库的分析发现，其中问责1 人的案例170 个，占比29.4%；问责2 人的案例130 个，占比22.5%；问责3 人及以上的案例279 个，占比48.2%。可以看到，3人及以上的问责事件占了近一半的比例。与问责官员个体相比，集体问责除了追究直接责任人的失责问题外，更加重视对组织管理问题的问责。为了压实疫情防控中的责任，各级疫情防控指挥部对领导责任、主要责任、直接责任的划分和认定更加清晰明确。

第二，确立“调查—审核—决策”的分级模式，推动科学问责和民主问责。为了保障问责严肃性和权威性，湖北省各地从结构安排上建立起相互制约与监督的关系，提升问责过程的规范性，防止问责失误。正如诺斯所言，具有鼓励分权式决策过程的激励机制，能够使社会探索解决问题可供选择方式的社会努力最大化的适应性效率，是解决不确定问题的关键①Douglass. North.Institutions，Institutional Change and Economic Performance. Cambridge：Cambridge University Press，1990.pp80-81.。例如，在恩施州和荆州市调研发现，疫情期间所有问责，县级层面，统一归口党风政风监督室，统一把关审核，统一上报送审。然后由市级层面的市纪委执纪监督室统一归口，由市级纪检监察机关统一审核，在市纪委常委会上研究表决，确保全市或全县同样情形同等尺度，避免“问责不公”。

第三，建立责任人和问责人的对话机制，赋予责任人辩诉的权利。实现精准问责，要赋予被问责对象影响力和解释力。对话问责、协商问责等理论创新以及容错纠错等制度实践正是对这一问题的回应。对于问责结果，责任人可以在调查过程中进行申诉，提供相关证据，为问责决策提供信息参考。如果被问责人对问责不服，具有上诉的救济权利，由上级问责机关根据《问责条例》和具体事件审核决定。

（四）处分上轻处分为主但重处分有相当比例

问责处分是上对下的权力关系展开，但上级权威在处分力度上并非不受限制。问责过严过密会影响干部干事创业、担当作为的精神，尤其是疫情防控期间干部从事极为辛苦的防控工作背景下。《中国共产党问责条例》强调“严管和厚爱结合、激励和约束并重”“惩前毖后、治病救人”的党的问责工作原则，这一原则落脚在具有伸缩性和弹性的组织处分、党纪处分、政务处分，乃至法律处分的制度安排上②梁玉柱. 可接受的问责：地方官员为何“铤而走险”——基于棚户区改造中政府强拆案例分析［J］. 公共管理学报，2021（02）： 34-44.。具有动态调节的伸缩性问责制度，在保证问责有据可查、有规可依基础上，赋予问责主体调动空间，以使问责强度适应复杂的疫情防控过程。

在疫情防控干部问责上，问责强度以轻处分为主。从579 个处分数据看，党纪处分和组织处分中轻处分运用较多。下表显示疫情防控中官员问责使用最多的是党内警告，有185 人，占比32.0%。组织轻处分中通报批评和诫勉谈话共有199 人，占总数比34.4%。疫情防控中问责以轻处分为主，在保护干部资源的同时发挥出“警醒剂”的作用，规范危机治理过程。从政治文化上来说，中国自古就有官员“戴罪立功”“将功赎罪”的文化传统，轻处分为主的问责强度在警戒、教育的基础上，为官员提供了干事创业的机会，也在一定程度上保护了干部资源。正如调研中一位副县长所言：

“中国的干部优势在于受到处分还能用，共产党不搞一棍子打死。”（访谈：20200619.恩施.县副县长.WJM）

尽管问责以轻处分为主，但重处分仍不在少数。在579 例问责数据中，党内严重警告为125 人，占比21.6%。停职检查和免职、责令辞职共有66 人，占比也达11.4%。对于政务处分，共51 人，使用比例为9.5%，整体使用较少。但在较少的政务处分使用中，撤职、记大过等重处分相对比例较高。需要强调的是，轻处分并不代表处分力度不够，尤其是对于关键领导干部。正如一位纪检干部所言：

“警告处分虽然是轻处分，如果赶上哪个领导要调动的关口，就调动不了。警告影响期一年，可能过了这个村就没这个店了。所以，即使轻处分对干部行为影响也是很大的。”（访谈：20200821.武汉.街道纪委干部.TBQ）

轻重处分的不同分布体现出问责强度的差异，在发挥问责预警、震慑的功能同时，也要强调责罚一致，以此提升疫情防控绩效。问责之后的行动者互动也是提升问责绩效的重要因素。问责是一个“双向两车道”，权威方和责任方是种相互影响的动态关系①Romzek B. S.，Living Accountability：Hot Rhetoric，Cool Theory，and Uneven Practice，PS：Political Science &Politics，2015，48（01），pp. 27-34.。在疫情防控中，大量干部被问责，使得问责后的组织教育、组织激励尤为重要，目的在于通过对被问责者的关怀发挥其能干事、干成事的主动性和能动性，最终推动疫情防控工作顺利推进。

“SZK 镇的人大主席BTQ 因为对密切接触者隔离措施不到位被立案调查。他个人认错态度好，在被党内问责之后，我对其开展交心谈心，教育帮扶，让BTQ 放下包袱，在工作中轻装上阵，将功补过。最终，这个镇的疫情防控工作取得了阶段性胜利。这离不开组织对被问责干部的关怀。”（访谈：20200617.荆州.县纪委副书记监委副主任.GHX）

处分上轻重结合以及处分后组织帮扶的特征，既实现了对官员失职的分类惩处，也发挥出问责应有的震慑效应和权力监督功能。这些进一步支撑起问责过程的良性循环。

（五）适应性问责的中国经验

从中国疫情防控中问责开展来看，疫情问责坚持发挥回应功能和能动功能的结合，其中又以能动为主、以回应为保障，展现出组织学习与权力监督并行的适应性问责特征。从能动性来说，问责强调在问责过程中推动组织学习，增强整个社会的认知水平和行动能力。对于新冠肺炎疫情防控来说，集体认知基础上的集体行动是有效应对的关键①Comfort L. K.，Kapucu N.，Ko K.，Crisis Decision-Making on a Global Scale：Transition from Cognition to Collective Action under Threat of COVID-19，Public Administration Review，2020， 80（4），pp. 616-622.。因此，问责过程强调典型案例通报、防控策略优化、处分但不影响履职、问责之后教育帮扶等工作。这些工作起到了组织注意力调配的功能，实质上是提高组织学习能力。在组织目标不清晰的时候尤其重要，让组织找到运转方向。在疫情防控的关键时刻，部分基层干部就面临着“很忙，但不知道该怎么办，有时候很迷茫”的局面。而疫情问责中的预警、监督、调查和处分，并不仅仅以惩罚为手段，而更是以推动信息传播、强化认知、政策学习、政策执行力为目标。但仅仅重视能动性也会存在问题，甚至埋下风险隐患。问责在发挥学习、预防、震慑等能动功能的同时，也存在过犹不及的问题，可能导致“形式主义”“本本主义”等问题，发挥不出地方主动性和创造性。这也正反映了功利主义在追求利益最大化时所犯的“把人当作手段”错误②威尔·金里卡.当代政治哲学［M］.刘莘，译.上海：上海译文出版社，2015：47.。因此，问责过程在发挥能动功能的基础时，要以回应功能为保障，即问责是建立在客观分析基础上的对失职失责事实的惩罚，是权力监督的结果。对此，中国疫情问责从制度规定、程序规范、分权制约、权利保障、事后申诉等方面提供支持，以保障疫情问责以客观、科学为准绳。

一位区纪委书记对疫情问责过程分析直观呈现出这种适应性问责的逻辑：

“进行干部问责，一看整体效果，问责效果好不好，能不能起到震慑和引领的作用。二看作风不实还是工作失误，工作失误的问题，更多会给批评教育，如果是作风不实一定要问责，这是主观产生的问题。三看是否造成严重后果，根据后果的严重性再判断如何处分。”（访谈：20200710.襄阳.区纪委书记.LF）

可见，中国疫情防控问责工作是以提高组织学习能力和权力监督水平为核心机制，既面向未来也面向事实，追求在能动与回应之间的平衡，以适应疫情防控的需要。适应性问责实现了问责过程中权力与责任、学习与回应、弹性与刚性的辩证统一。

五、中国适应性问责的政治基础

能动与回应都不是空穴来风，而是特定政治体制的结果。中国疫情防控中适应性问责特征，背后以深刻的政治基础作为支撑，体现在党政体制下党管干部制度、过程民主、理性官僚制、中华正义体系四个维度上，反映出中国危机问责中以追求整体利益最大化为目的，同时以权利保障、程序理性为制约的实质正义哲学，也是对功利主义政治哲学的修正。

第一，适应性问责以中国党政体制下党管干部制度为基础。官员问责是代议制民主的要求，但中国官员问责和官员选拔一样，以党组织为核心，深受党的干部路线的影响。中国应急管理最大的特点和优势是中国共产党的领导③龚维斌. 应急管理的中国模式——基于结构、过程与功能的视角［J］. 社会学研究，2020（04）：1-24.。执政党居于官员问责结构的核心。党管干部是中国干部队伍建设的根本原则，为干部问责确立了方向。在疫情防控中，党中央明确了严厉问责的导向，尤其是防控形势极为紧张之时。对于心存侥幸、精神懈怠、麻痹大意等问题严厉禁止，这使得干部问责极具刚性。与此同时，党中央对干部激励、问责质量提出更高要求，避免问责伤害干部工作积极性。这种顶层要求为干部问责过程中的弹性留下了空间，也体现了政党自主性在中国国家治理结构中的重要意义。

第二，适应性问责以过程民主为运作基础。问责是民主政治的反映，没有民主的问责只会产生“包庇”“背锅”等无法问责或问责失效的乱象。长期以来，西方以选举为民主标准的理念忽视了民主的广泛性。中国疫情防控中的问责实践体现出中国民主政治的广泛性，具体体现在社会舆论对官员失职行为的有效批判、政治权力对社会问责的及时回应、调查处理中的民主诉求、问责过程的民主决策等方面。这些民主要素体现在危机问责的整个过程之中，体现出中国共产党人“站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程民主”①习近平.在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话［N］.人民日报，2021-07-02.，展现了过程民主对选举民主的真实性。

第三，适应性问责以理性官僚制为基础。一方面，自上而下的分权，体现在监督、调查以及处分上。另一方面，避免分权导致的差异化引起新的不公，对分权进行制度制约。对问责过程的分析中看到，监督、调查既有对问责权的监督和制约，又有对社会权利的保护，使问责处分的制度化、法治化显著增强。适应性问责在具有灵活性的同时，制度刚性也在强化。问责过程依赖于严格的制度规范和现实的绩效考虑，前者是根基，不可逾越，后者是框架，建设性调整。

第四，适应性问责以中华正义体系为基础。中华正义体系是黄宗智在对中西正义体系对比以及中华正义体系历史变迁研究基础上提出的，是一个“政”与“法”混合的制度、一个结合行政与法律的正义系统，一个可以有效搜集情报、维持组织纪律、保护社会，更具伸缩性和弹力的正义体系②黄宗智.中国的新型正义体系：实践与理论［M］.桂林：广西师范大学出版社，2020： 252.。中华正义体系具有两重特点：其一是伸缩性。在中国，党、政、法多元合一的中华正义体系提供了具有伸缩性的惩罚制度，能发挥出惩罚体制实用理性的功能。其二是能动性，其中，中国特色的司法能动主义区别于美式司法权，尤其是法官对自由裁量权的使用③克里斯托弗·沃尔夫.司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁［M］.黄金荣，译.中国政法大学出版社，2004：52.，而是来自政党国家对司法权的领导地位，以及在其基础上的司法举措。中华正义体系为追求实质正义奠定了制度基础。

适应性问责是中国党政体制下，以实践为中心、以理性为保障的官员惩罚体制。其问责的目的在于追求整体效益最大化，尤为重视问责制本身的能动性。从这点来看，中国问责制具有实用主义的特点，反映出功利主义的政治哲学。但为了规避功利主义所饱受诟病的对少数人合法权利的伤害，中国问责过程在强调能动性的同时，又以回应性为保障，体现在依法治国、程序理性、过程民主、权力制约、制度规范等方面，也可看做对过分追求实用主义的制约。疫情防控中所提出“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道统筹推进各项防控工作”“健全权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控执法机制”④中共中央党史和文献研究院编.习近平关于统筹疫情防控和经济社会发展重要论述选编［M］.中央文献出版社，2020：49、163.等重要论断正是这种问责回应性的体现。从政治哲学的角度看，中国问责过程也是对单纯追求整体效益最大化的功利主义的一种修正，在发挥问责能动性和回应性的平衡中，追求实质正义。