治理共同体视角下实现社会治理重心下移的现实路径

李 忠 汉

(郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州450001)

一、问题的提出

在我国国家治理体系中，基层治理的地位越发凸显。2021年7月11日，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，治理重心向基层下移是实现国家治理现代化的基础性工程[1]。可以说，推动治理重心下移已经成为实现国家治理现代化和强化基层政权建设的重要抓手。

然而，在实践中，如何有效驱动治理重心向基层下移，则是困扰我国社会治理的一大难题。改革开放以来，我国通过放权式改革来激发基层社会活力，推动治理重心向基层下移，如为了填补单位制解体留下的管理空白，我国逐渐确立了“两级政府、三级管理”的城市管理体制，其中贯穿的一条主线就是权力下放、重心下移[2](P2)。就目前实际情况而言，这一持续性的改革并没有完全实现预期目标，仍有不少差距。根据民政部近几年对全国乡镇基层政权和城市街道社区建设情况的调查，基层政权普遍面临的困难是：权责不统一、事权大于职权，经费不足、财政运行困难，人员有限、干部能力不足等[3]。随着城镇化的快速推进和改革的不断深化，基层治理面临的任务将更加繁重。能力有限和责任无限、属地管理与权责失衡等矛盾在基层治理中尤为突出，“小马拉大车”的超载运转势必带来治理效能的递减。如何通过治理重心下移，将更多的资源、服务、管理放到基层，强化基层治理效能显得尤为迫切。

改革需求和政府倡导激发学界研究的兴趣，并呈现出一系列的研究成果。基于对相关文献的搜集、整理和分析，我们发现这些研究成果主要集中于两个方面：一是将治理重心下移简单地等同于向基层“放权、送物、派人”，这是治理重心下移研究中资源强化型的解释视角和分析路径。该视角认为确保基层治理享有与其职责任务相匹配的治理资源，是推动治理重心下移的前提[4]。二是强调推动治理重心下移必须构建高效协同的基层“条块”治理体制，这是治理重心下移研究中体制性强化的解释视角和分析路径。该视角强调运转高效的基层“条块”关系是有效承接下沉资源、激发治理效能的关键[5]。然而，这两种视角主要基于国家或政府的视角自上而下地下沉资源和在科层体系内部进行系统性重构，较少关注推动治理重心向基层下移中另一个重要行动者——社会，尤其是社会治理共同体的构建。因为在我国国家治理结构中，基层具有双重角色：既代表着国家或政府，也直接面对社会和公众，处在国家与社会关系的“连接点”上。推动治理重心向基层下移是在科层体制内部以及科层体系与社会网络之间的系列关系和结构中展开的改革过程。从当前我国基层治理现实状况来看，党的十八大以来，我国在创新社会治理和推动社会治理现代化中呈现出两条清晰的线索：一是构建“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”；二是推动社会治理重心向基层下移，强化基层政权建设。前一线索强调的是从单纯的、抽象的合作共治向更具凝聚力和良性互动的治理共同体转变，这为推动治理重心下移和实现治理现代化指明了方向；后一线索则关注的是我国整个国家治理体系和治理能力现代化的短板——基层治理效能的提升。事实上，这两条线索，即推动治理重心下移与社会治理共同体之间具有特定的逻辑关系，社会治理共同体是推动治理重心下移的基础和条件，推动治理重心下移必须构建多元主体良性互动、共同成长的社会治理共同体。因此，从治理共同体的视角来分析治理重心下移的实现路径，对于构建以基层为重心的社会治理体系、推动治理重心真正地下移至基层，具有重要的理论价值和实践意义。

二、治理重心向基层下移与治理共同体建构

一般而言，治理重心是指在政府纵向治理结构中，将权力、职责等主要资源配置在某一层级，并且此层级治理效能的发挥对于整个政府治理体系的运转具有关键性的作用。在我国国家治理体系中，基层“处于国家与社会交汇点，衔接科层体系与社会网络的位置”[6]。推动治理重心向基层下移意味着为了有效解决社会问题、提供公共服务和规范社会秩序，将职责、权力、技术、资金等治理资源下沉至科层组织的“底部”(基层)，赋予基层更多的资源、服务和管理权限，使基层既能进行有效的社会治理，又能提供精准的公共服务[7]。

在我国治理语境中，社会治理共同体是执政党、政府、社会组织、公众等多元治理主体，坚持“以人民为中心”的理念，基于相互协商、权责对等、共同治理的原则，为了有效解决社会问题、规范社会秩序、提供公共服务和增进公共利益，自觉形成的互动互补、互惠合作的群体结构和治理体系。资源、结构和价值是理解社会治理共同体的三个关键要素。其中，资源是社会治理共同体的条件，各治理主体能够参与治理、形成共同体就在于拥有治理资源。治理资源与治理主体之间是共生关系，治理主体是资源依附的对象和组织载体，资源是各类主体参与治理的资格或资本。结构是形成治理共同体的基础，构建多方参与、良性互动的治理共同体，提升共同体的治理效能，关键在于形成多元主体间调适性的结构关系。价值是维系治理共同体的纽带，培育和强化参与主体的共同体意识和公共精神与责任，是凝聚力量、激发社会活力和参与动力的关键。治理主体、治理结构与治理价值三者之间具有内在的一致性。多元治理主体凭借自身资源参与共同体治理，在共同体制度规则的保障和约束下，通过治理主体间策略性的博弈与互动形成相对稳定的治理结构，而共同体意识和公共精神则是激发多元主体参与治理和促进治理结构稳定的内在动力。

推动治理重心下移必须厘清治理重心与社会治理共同体的关系。图1大致描绘了治理重心向基层下移与社会治理共同体的关系。其中，AGO轴表示自上而下的政府科层体系，代表着国家；O点表示基层政府，主要指乡镇(街道)及社区，既代表着国家，又直面社会，构成了基层治理。基层社会是由基层政权组织、社会组织、自治组织、社会公众以及其他力量等多元主体构成的社会治理共同体，并呈现出政府对于社会的治理(图1中的BOC)、政府与社会的合作共同治理(图1中的BOD)、社会自治(图1中的COD)三种基本状态[8]。推动治理重心向基层下移(图1中的G→O)必须在基层治理中构建多方参与、良性互动的社会治理共同体，治理重心下移与社会治理共同体两者之间具有特定的逻辑关系。从治理资源上看，推动治理重心下移，既要在纵向上下沉权力、管理和服务等体制内资源，又要在横向上吸纳和发掘体制外的社会资源。社会治理共同体既拥有体制内资源，也吸纳体制外的社会资源，实现了国家资源和社会资源的有效整合与共享，为治理重心向基层下移输送了必备的资源条件。从治理结构上看，推动治理重心下移必须构建多元主体共同治理、高效协同的治理结构，社会治理共同体内政府对于社会治理、政府与社会的合作共同治理、社会自治三者均衡发展的治理结构，为治理重心下移奠定了必要的结构基础。从治理价值上讲，推动治理重心下移，既要公权力主体尽职尽责，也需要社会主体形成良好的秩序与公共意识，社会治理共同体的公共精神和责任意识，为治理重心下移提供了必要的内在动力。

图1 治理共同体视角下治理重心下移的分析框架

基于上述分析可见，推动社会治理重心下移必须将之置于自上而下的政府科层体系与社会治理共同体之间的结构性关系中进行考量，治理共同体是否拥有充足的治理资源、资源配置是否合理、治理共同体三种治理类型是否形成均衡的结构关系和互利共生的良性关系、治理共同体是否具有凝聚力和公共精神和责任意识、社会力量是否具有参与治理的内生动力等，对治理重心在基层落地具有实质性的影响。

三、社会治理共同体的结构性失衡及其对治理重心下移的影响

社会治理共同体是由资源、结构和价值构成的概念和实体。资源上的共享与依赖、结构上的调适与均衡、价值上共同体主义的取向是构建有效治理共同体的必备要素。然而，现实中，我国社会治理共同体建构在资源、结构、价值三重维度上存在着结构性失衡的现象，并在改革实践中不可避免地导致了治理重心向基层下移的关系梗阻。

(一)治理共同体建构中的结构性失衡

当前我国社会治理共同体的构建面临着诸多困难，距离构建人人“有责、尽责、享有”的社会治理共同体目标仍有较大差距。我国社会治理共同体建构面临着结构性失衡困境，这种困境主要体现在三个方面：

1.资源配置的依附性。治理资源与治理主体之间是共生关系，治理主体是资源依附的对象和组织载体。拥有独立和充足的资源，是多元主体形成治理共同体的基础，也是不同的治理机制发挥资源合理配置功能、形成治理合力的关键。然而，在“强政府-弱社会”的现实关系中，无论是对资源的占有还是分配，政府都具有绝对的优势。社会组织在资源上对政府具有显著的依附性，这种资源上的依附性给治理共同体的建构带来两方面的不利影响：其一，资源上的依附性必然导致合作治理中主体上的依附性，治理主体上的依附性使社会组织在参与治理中缺少合作协商、权责对等的地位和保障。因此，多元主体合作共治的治理共同体事实上成为行政一元化的治理格局。其二，资源上的依附性难以在合作治理中实现资源的再生循环。与任何合作关系一样，政社合作的基本动力在于通过资源的交换与共享，以满足合作各方的利益要求。政府与社会组织交换的资源一般分为运作性资源(财政资金、公共设施等)和治理性资源(知识、观念和认同等)，前者进入合作状态后则会相应地减少，后者不会因合作而减少，并被不断地再生产出来[9]。对于那些适合由社会组织提供公共服务的事项，通过运作性资源的交换，社会组织参与公共服务的功能得到了较好发展。但是，对治理性资源而言，由于资源和治理主体上的依附性，社会组织的民主协商、理性代言、增进共识的功能则没有很好展现出来。治理性资源没有随着合作治理而不断循环再生，反而不断减少。

2.治理结构的非均衡性。如前所述，从治理类型上看，治理共同体呈现出政府对于社会的治理、政府与社会组织的合作治理、社区自治三种形态，其中，政府对于社会的治理与合作治理中的政府参与构成了国家统合性的力量，社区自治与合作治理中的社会组织和公民的参与构成了社会自治力量。两者之间应在法律框架内和在各自边界、责任明晰的基础上形成良性互动、均衡发展、共同生长的结构关系，这是实现社会治理现代化的必然趋势。如果在治理共同体内部没有形成均衡的结构关系，人人有责、尽责、享有的理念就缺少实现的基础。但是，就基层治理共同体的现状而言，仍呈现出国家强而社会弱的结构失衡态势。其中，政府对社会的治理呈现出有效状态，强国家的取向不断强化，尤其是在危机管理状态下(如在抗击新冠疫情中)取得的显著成效，即是最好的证明。在政府与社会组织的合作治理中，社会组织普遍存在因“组织外形化”“弱正外部性”“偏向性生长”等因素制约而导致的公共性不足的困境[10]，这对合作治理的绩效产生了不利影响。社会自治弱化甚至缺失，近年来的城市社区居委会“去行政化”改革，均未能改变其“行政化”的倾向和行政社会的实然状态[11]。林尚立将治理共同体结构失衡的状态描述为“‘行政有效、治理无效’，并以上海居委会工作现状为例，认为社区居委会本应是居民自治组织，现在成了政府的行政‘末梢’，本应并存的两套管理系统——政府行政系统与居民自治系统，不可避免同化成一套系统。如此一来，看似政府可以一管到底，行政确实有效，但造成的后果是基层社会的组织能力衰败”[12]。由此，以实现政府治理和社会调节与居民自治良性互动为目标的治理共同体，事实上沦为行政一元化的基层治理结构[13]。

3.公共精神和责任意识的弱化。在传统社会中，“共同体”一般是在地缘、血缘、宗教信仰基础上生成的群体。滕尼斯指出，“共同体”强调的是有机的生命结合和持久的共同生活[14](P68)。然而，这种传统的共同体观念在现代化进程中遭遇了前所未有的挑战。“从现代化的角度看，基于稳定的共同生活、共享价值、共有观念来维系的社会团结是传统的社会共同体，而当代社会共同体已经不是同质同构的组织型态，而是异质化功能性的，由此提出的公共议题、公共利益必须依靠基于文明理性、公共精神之上的民主协商、责任分担才能达成可接受的共同原则”[15]。可见，在现代社会中，公共精神和责任意识是形成治理共同体必不可少的价值基础，而公共精神和责任的培育和维持则是构建治理共同体必须面对的重要挑战。随着市场经济的发展，中国社会日益多元化、异质化和个体化，这给社会治理带来重新组织化的重任和日益紧迫的社会整合压力。“城乡基层的发展在某些方面缺乏紧密的社会联系、高度凝聚的社会资本和指向团结的公共意识，在个体化背景下催生出一些原子化、个体导向的精致的利己主义者”[16]，更加凸显了公共精神和责任意识的淡薄甚至缺失与构建现代社会治理共同体之间的内在张力。当前，社会治理共同体建构中出现的动力不足、参与乏力、凝聚力不强等问题，在很大程度上与公共精神和责任意识薄弱有关。

(二)治理共同体的结构性失衡对治理重心下移的影响

1.依附性的资源配置使治理重心下移难以形成充足的资源条件。治理资源是推动社会治理重心向基层下移的重要条件，治理重心下移，要求将权力、责任、人财物等资源尽可能地向基层下沉并进行优化配置，从而提高公共服务水平，强化基层治理效能。因此，对基层治理而言，资源尤为稀缺，基层常常面临“权大责小”的资源困境。更重要的是，在治理共同体内，政府在资源占有和控制上都处于绝对的优势地位，社会组织在资源获取和实际运作上对政府具有较强的依附性。这种依附性的资源结构，在很大程度上忽视了对体制外资源的吸纳和社会自治力量的发掘，因此虽然通过运作性资源的交换，能够发挥社会组织参与公共服务的功能，实现对运作性资源的有效利用，但是在参与协商、理性代言和增进共识上能力有限，无法实现合作治理中“治理性资源”的有效利用和循环再生。

2.非均衡性的治理结构使治理重心下移缺乏显著的治理效能。治理重心向基层下移有两个关键性的方面：其一是权力、管理、人财物等资源的下沉；其二是治理资源得以有效作用并发挥应有的功能。前者是治理重心下移的手段，偏重于资源性强化；后者是目的，偏重于功能性提升。然而，经验研究表明，资源强化与效能提升之间并不具有通常意义上必然性的因果关系，推动治理重心下移以强化治理效能，并不是传统上所认为的简单地向基层“放权、送物、派人”，关键是在下沉的治理资源与治理效能之间形成调适性的结构关系，其在两者之间发挥着关键性的调节作用，即不仅将体制内资源下沉至基层，还将体制外的市场资源、公益资源、群众资源等吸纳到基层以提升基层治理体系的资源含量[17]。而形成这种调适性的结构关系，就是要形成政府对于社会治理、政府与社会合作共同治理、社会自治三者间良性互动、均衡发展、共同生长的治理共同体。就治理共同体的现状而言，仍呈现出“强国家-弱社会”、政府力量不断强化而社会自主性治理日益弱化的结构失衡态势。在共同体治理结构失衡的状态下，推动治理重心下移，则会进一步强化“强国家”的倾向，加剧了治理共同体中国家与社会、管理与自治间的关系失衡。并且，在当前社会快速转型、基层治理任务日益繁重和社会主要矛盾转变的背景下，失衡的治理共同体结构则又进一步强化了对“强国家”的路径依赖。可见，治理结构的非均衡性在资源与效能之间造成了事实上的关系梗阻，导致治理重心下移难以形成有效的治理效能。

3.公共精神和责任意识的弱化使治理重心下移缺乏内在的参与动力。推动治理重心向基层下移，构建以基层为重心的治理结构，不仅体现在资源下沉、放权赋能，而且还要激发社会主体参与基层治理的公共精神和责任意识。对于治理共同体而言，公共精神和公共责任的培育和维系过程，就是社会主体和公众基于理性精神参与治理、维护共同体利益和价值的过程。如无公共精神和责任意识持续生产，就无法形成有序稳定的参与机制和高效协同的合作治理，治理重心下移也就因为社会参与和自治功能的缺失而无法在基层落地生效。一方面，公共精神和责任意识的弱化导致社会力量参与治理的内生动力不足，无法形成多元主体良性互动的治理结构，治理重心下移缺少稳定的结构基础；另一方面，基层政府的力量在不断强化，其责任也在不断加强，在属地管理的原则下，甚至承担无限责任，而政府力量的强化和扩张则加剧了社会对政府的依附，这又不可避免地导致社会自主性治理缺失和公共精神和责任的弱化。由此，治理重心下移与公共精神与责任意识的弱化之间形成了内在的张力。当前，治理重心下移改革中的诸多问题和关系掣肘与公共精神和责任意识的淡薄而导致的社会主体参与动力不足密切相关。

四、治理共同体视角下实现治理重心下移的现实路径

(一)整合与优化治理共同体的资源配置，为治理重心下移输送充足必要的资源条件

资源是治理共同体维系和运行的基础。从理论上讲，治理资源主要包括政府注意力、权力、责任、管理、服务、资金、人才、技术等诸多因素。党的十九届四中全会明确提出，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，其实就是将人财物、权责利等治理要素作为“资源”变量，对等地下沉至基层，以增强基层治理效能。因此，必须整合与优化治理共同体的资源配置，为治理重心下移输送必要的资源条件。从组织学的角度看，治理共同体的资源配置主要是通过两种机制来实现的，一是以“命令-服从”关系为基础的纵向科层机制，二是以平等协商为基础的合作机制。从宏观政策设计来看，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理格局，其实就是这两种资源配置机制的有机融合，关键是如何从中观和微观上使两种机制有效链接和相互配合，这是以整合和优化共同体的资源配置来推动治理重心下移的关键。近年来，基层治理中逐渐形成的以“体制动员、组织嵌入、政治吸纳、契约合作、资源支持”为主要内容的“政党整合治理”模式[18]，取得了显著成效，具有重要的借鉴意义。

(二)平衡与调适治理共同体的结构关系，为治理重心下移奠定必要的效能基础

推动治理重心向基层下移，强化基层治理效能，必须构建以基层为重心的治理结构，即平衡与调适治理共同体中政府对于社会治理、政府与社会合作治理与社会自治三者间的结构关系，实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动。在治理共同体中，政府、市场、社会三者之间应该具有各自正当法理基础、边界合理、共生共强、合作协同的关系。

鉴于我国治理共同体内部结构失衡的现状及其对治理重心下移造成的“关系梗阻”，应从平衡与调适治理共同体的结构关系着手，为治理重心下移奠定必要的效能基础。构建政府与社会边界清晰而又良性互动、相互衔接的保障性机制既是塑造均衡的治理共同体结构和强化基层治理效能的现实基础，也是实现政府治理、社会调节和居民自治有效互动的必备条件。当前，构建结构均衡的治理共同体面临的最大挑战在于政府治理所强调的纵向秩序整合机制与社会力量参与治理所借助的横向秩序协调机制“各自暗含着一些相互矛盾的诉求，并在各自运作的领域中自发地排斥另一套机制的涉入”[19]。因此，必须从深层次构建能够克服纵向整合机制与横向协调机制的相互衔接与融合路径。而在向来具有强国家的治理传统下，就必须构建超越于政府机制和社会机制之上的、更具有包容性和弹性的制度框架和整合机制，从而使具有内在张力的两种机制在这一制度框架内相互促进、共生共强。党的十八大以来，党建引领社会治理的创新实践在弥合政府机制与社会机制间的张力中起到了显著的作用。中国共产党通过发挥组织和政治优势，依托其政治整合功能和社会整合功能，“在基层治理场域推动了治理主体的跨组织协同、治理价值的共识性维护以及治理权威的社会化建构”[20]。在党建引领社会治理模式中，基层社会治理共同体中多元主体间形成了“行政吸纳治理”的结构关系[21]，即以资源相互依赖为基础、将合作关系嵌入政府主导的地方治理结构之中。这种结构关系既区别于传统的全能主义，又不同于西方多元共治的共治发展模式，有利于促进合作治理，形成治理合力，为推动治理重心下移奠定了效能基础。

(三)培育和塑造治理共同体的公共精神，为治理重心下移提供必要的内在动力

从本质意义上讲，治理共同体的维系离不开公共精神和公共责任的培育和维持。对于社会治理共同体而言，不仅要增强政府的公共精神和公共责任，也要培育社会主体的公共精神和责任意识，需要政府、社会、公众等治理主体对公共问题和共同体利益予以应有的持续关注，并在此基础上形成基于公共精神和责任意识以及相互理解和信任的合作治理模式。这是塑造治理共同体均衡结构、促进政社互动的关键，也是推动治理重心向基层下移的基础。

对于现实中公共精神和责任意识的不足甚至缺失，传统的观点认为，这是由于国家权力过大、干预过多，抑制了社会的成长，也挤占了公共精神和公共责任的生长空间，因此主张政府边界收缩、向社会放权和赋权和在政府之外培育更多的社会组织。但经验表明，政府收缩边界、向社会放权和培育更多的社会组织并不必然带来公共精神和公共责任的生长。从根本上来讲，公共精神的培育、生长和维持，在于社会组织和公众在参与治理中主体性地位的确立。但是，在政社的现实关系中，社会组织对政府具有明显的人员和资源的依赖性，社会组织惯常以政府的附属组织或延伸角色而运作。因此，在政社关系中，社会组织的工具性在很大程度上遮蔽了其主体性。公共精神和责任意识的淡薄甚至缺失，就是这种主体性丧失的反映和结果。因此，营造以培育主体性为核心的制度环境和保障机制，是塑造治理共同体的公共精神关键所在。政府既要在理念上对社会组织及其自主性予以充分的尊重和信任，又要通过税收优惠、财政补贴、放松募捐资格、鼓励社会捐赠等政策措施为社会组织自主化运作提供必要的资源条件，还要为社会组织在提供公共服务、参与治理、对话协商等方面提供制度和法治保障。