昆明市地方生态环境标准现状、 问题及对策研究

吴 雪，朱启凤，何 佳，张 英，赵云梅，周鸿斌，邓伟明，王燕彩

（1. 昆明市生态环境科学研究院，云南 昆明 650032；2. 昆明理工大学环境科学与工程学院，云南 昆明 650500；3.石林彝族自治县节能监察大队，云南 石林 652200）

0 引言

生态环境标准作为环境保护执法、环境管理、监督、监测、治理等工作的技术依据，对保护改善环境质量具有重要意义[1]。地方生态环境标准作为国家生态环境标准的重要补充，是开展地方环境保护监管工作、打好污染防治攻坚战的技术依据和有力武器[2]。昆明市位于长江上游，是长江水源的重要涵养地和生态屏障[3]。截止2020年底，昆明市25个国考、省考地表水水质监测断面全面达标，滇池水质保持Ⅳ类，主城区空气质量优良率达100%，全市污染地块安全利用率达100%，受污染耕地安全利用率达80%，森林覆盖率达52.62%，湿地面积达62403 hm2，全市生态环境质量稳定改善[4]。在取得历史性成就的同时，昆明市生态环境保护依然压力巨大、形式严峻，生态环境保护与经济发展矛盾仍在加剧，生态环境质量改善任重道远，生态环境保护科技支撑水平亟待加强。从2018年发布第一项地方生态环境标准开始，昆明从水、气、固体废物污染控制及滇池保护治理等方面开展了昆明市地方环境标准的制定工作，逐步建立完善地方生态环境标准体系，助力打好污染防治攻坚战，促进昆明市生态环境质量持续改善。

1 昆明市地方生态环境标准状况

地市级地方标准研究工作历史较短，自2017年《标准化法》修订以后才从国家层面赋予地市级人民政府标准化行政主管部门制定地方标准的权利[5]。昆明市2015年出台了《昆明市地方规范管理办法》，2019年修订了《昆明市地方标准管理办法》，鼓励各企业、社会团体和教育、科研机构开展地方标准化工作。截至2021年底昆明市共计发布了21项地方生态环境标准，其中水污染防治类4项、固体废物污染防治类5项、大气污染防治类1项，滇池保护治理类11项，见表1。

表1 昆明市地方生态环境标准汇总表

1.1 水污染防治相关地方标准

针对昆明市水污染防治压力较大的城镇生活源、工业源及农村生活源，在大量监测分析及调研的基础上，考虑技术可达性、经济可行性和环境友好性制定发布了4项地方生态环境标准。

1.1.1 城镇污水处理厂主要水污染物排放限值

滇池的主要水环境问题是氮磷过量输入导致的富营养化，急需削减氮磷入湖负荷。随着截污治污体系的完善，流域内污水处理厂尾水已成为入湖污染负荷的主要来源之一，2015年尾水贡献的总氮占滇池总氮入湖总量的59%[6]。滇池流域水资源极度匮乏，人均水资源量仅209 m3，仅为全国人均水资源量的9.2%。为缓解水资源缺乏问题，2013年底牛栏江-滇池补水工程通水运行，年补水量5.66亿m3，但牛栏江补水水价为2.0元/m3，加重了地方财政负担[7]。针对这些问题，2020年昆明市制定了严于、细于国家标准的昆明市《城镇污水处理厂主要水污染物排放限值》，对5项主要水污染物提出了“分区分级”的执行要求，划分为A、B、C、D、E五级标准。其中，A级为特别排放限值，适用于生态环境敏感区域且尾水对水环境影响较大的城镇污水处理厂，是现阶段全国范围内最严的排放标准；B级和C级标准分别适用于滇池流域和螳螂川-普渡河流域内富民大桥国控断面上游流域的城镇污水处理厂；D级标准适用于昆明市其他流域的污水处理厂；E级标准适用于雨季污水处理厂一级强化处理，主要针对合流制区域雨季超量溢流污水处理，允许污水处理厂在雨季对超量污水进行一级强化处理后单独排放，是国内首个针对溢流污水处理排放的标准。

1.1.2 工业企业废水氮、磷污染物间接排放限值

根据第二次全国污染源普查统计，昆明市排放废水氮、磷污染物的企业约有750家，其中间接排放企业约占83%；全市氮磷污染物排放量较大的行业分别为食品制造业、农副食品加工制造业、化学原料和化学制品制造业、酒饮料和精制茶制造业、医药制造业等5个行业[8]，氨氮、总氮、总磷间接排放量占比分别为95.11%、74.71%、95.67%。目前，大部分工业企业间接排放废水氮、磷主要执行《GB/T 31962-2015污水排入城镇下水道水质标准》标准的规定，但现行国标中对氮、磷的间接排放限值却宽松于工业企业当前实际排放值，既不利于引导污染防治技术进步，也不利于下游公共污水处理厂的稳定运行。为此，昆明市制定了《工业企业废水氮、磷污染物间接排放限值》，针对五大行业提出氨氮、总氮、总磷间接排放限值分别为25 mg/L、45 mg/L和7 mg/L，较GB/T 31962中的A级标准分别收严44%、36%、13%，预计可削减五大行业工业点源氨氮、总氮、总磷间接排放量分别为1016 t/a、1270 t/a和50 t/a。同时，针对昆明市特有的磷肥工业，考虑本地氮磷水环境容量不足的现状和长江经济带总磷控制的要求，提出了较严格的磷肥工业废水间接排放限值。

1.1.3 农村生活污水处理设施水污染物排放限值

截至2019年，昆明市辖区共有9901个自然村，农村污水治理率为49.81%。已建设施以三池及氧化塘为主，运行管理较为薄弱，处理水平较低，无法满足昆明市水环境保护目标需求。尽管2019年云南省发布了地方标准《DB 53/T 953-2019农村生活污水处理设施水污染物排放标准》，但省级标准兼顾全省各州（市）农村生活污水处理水平，不能适应于昆明市社会经济发展水平和区域主要水污染控制指标的需要。因此2021年昆明市制定了更为严格的《农村生活污水处理设施水污染物排放限值》，分区域、分等级制定排放限值，适当增加控制指标，预计可在执行省级标准的基础上新增化学需氧量、总氮、总磷削减量分别为429 t/a、2149 t/a和21 t/a，有助提升农村人居环境，助力昆明市“乡村振兴”。

1.1.4 中药类制药工业水污染物排放限值

云南素有“药材之乡”的美誉，中药材种植规模位居全国第一[9]，2019年中药产业被列入云南省重点发展产业。昆明市共有中药类制药企业58户，约占整个昆明市医药制造业的83%，且大部分企业分布在滇池流域内。中药企业废水基本为间接排放，厂内预处理对主要污染物去除率不高，特别是滇池流域较为严格的总氮、总磷控制要求，仍有进一步收严排放限值的必要。为此，昆明市制定了《中药类制药工业水污染物排放限值》，该标准在《GB 21906-2008中药类制药行业工业水污染排放标准》和《GB/T 31962-2015污水排入城镇下水道水质标准》基础上提出了更严格的直接排放限值和间接排放限值，对引导和倒逼中药类制药企业提升污染治理设施管理及运行水平，削减入河（湖）污染负荷具有重要意义，预估可削减总氮、总磷、氨氮污染负荷分别为26.3 t/a、1.1 t/a、21.0 t/a。

1.2 固体废物污染防治相关地方标准

城镇污水处理厂污泥是城市污水处理的副产物，既含有氨、磷、钾营养元素和钙、镁、铁等微量元素，又含有寄生虫卵、病原菌、重金属等有害物质，若不妥善处理处置，易造成“二次污染”和资源浪费[10]。2018年中央环保督察“回头看”指出了昆明市污泥处理处置不规范的问题。针对城镇污水处理厂污泥处理处置这一短板，2019—2020年昆明市制定发布了5项地方标准。其中，《城镇污水处理厂污泥处置土地利用技术规范》将国家和各行业的土地利用标准集成整合，提出了不同土地利用方式的泥质要求和相关规定，为污泥土地利用处置提供了技术依据。《城镇污水处理厂污泥处理处置规范》从污泥出厂、运输、贮存、计量、处理、处置全过程作出技术要求和管理规定，填补了目前国家标准中关于污泥处理处置全过程规范化管理的不足，规范了城镇污水处理厂污泥处理处置全过程参与者的行为。《城镇污水处理厂污泥处理处置项目环保验收技术指南》《城镇污水处理厂污泥处理处置企业环保检查技术指南》《城镇污水处理厂污泥处理处置环境监测技术规范》三个地方标准分别从环保验收、环保检查、环境监测等方面明确相关要求和规定，使污泥处理处置企业及其监管主体从污染源头、过程、末端均有据可依。

1.3 大气污染防治相关地方标准

昆明市环境空气质量总体较好，在大气污染防治方面有天然优势，但大气环境质量稳定和提升难度较大，尤其臭氧污染已成为大气环境质量改善的主要瓶颈之一。2019年昆明市环境空气质量超标天数为9 d，其中8 d的超标首要污染物为臭氧。随着城市建成区工业化进程不断加速及各类大气污染防治措施的不断推进，大气污染已由早期的燃煤型大气污染向餐饮、机动车复合型大气污染转变，主要污染物包括颗粒物、挥发性有机物、二氧化硫、氮氧化物等，其中挥发性有机物是臭氧污染物的主要前体物，而餐饮油烟是昆明市主城区挥发性有机物排放的主要来源之一。随着生活水平的提高，外出就餐的人员增多，餐饮行业蓬勃发展，餐饮油烟污染成为近年来环保投诉的热点[11]。为此，昆明市针对餐饮业制定了《餐饮业油烟污染物排放要求》，该标准不仅严于国标《GB 18483-2001饮食业油烟排放标准（试行）》的相关要求，还补充了非甲烷总烃限值要求，提高了昆明市餐饮污染管理水平，有助于进一步提升昆明市环境空气质量。

1.4 滇池保护治理相关地方标准

滇池是昆明市的母亲湖，也是我国重点治理的“三河三湖”之一，经过多年治理，“十三五”期间水质已从劣Ⅴ类改善到Ⅳ类，但滇池保护治理形势依旧严峻，存在水环境承载力不足、生态环境退化、水资源匮乏等问题[12-14]。2018年以来，昆明市围绕滇池湖滨湿地恢复和水生态改善制定发布了11项系列地方标准，构建完善生态保护屏障，提高滇池治理管理水平。针对滇池湖滨湿地存在的进水浓度高、水质净化功能弱、生态屏障功能丧失、水陆系统能量物质交换有障碍等问题[15]，制定了涵盖建设规范、监测规程、管护规程、植物应用推荐名录、水鸟栖息地修复等5个方面的系列标准，使得滇池湖滨湿地从规划、建设、监测、管理、维护等多方面有据可依；同时发布了《一般湿地认定》地方标准，指导有关部门开展湿地认定工作，提高湿地管理水平。此外还针对滇池蓝藻水华周年性发生和滇池保护治理科研示范项目管理效能不高等问题，制定了“五采区”植被恢复技术规程、蓝藻水华分级预警及应急处理、藻泥氮磷计量方法和科研示范项目管理规范等4个地方标准，针对水环境承载力已经超载的滇池流域特别制定了农村生活污水排放要求及限值。

2 标准的应用

2.1 将标准纳入生态环境保护相关管理文件

地方标准出台后，昆明市组织相关部门和县（市）区政府开展了宣贯活动，同时出台了相关文件及通知，使标准的执行得到了有效保障。

《城镇污水处理厂主要水污染物排放限值》标准出台后，昆明市发布了《关于印发〈昆明市滇池流域城镇污水处理厂尾水提标运行考评办法（试行）〉的通知》（昆滇指办[2021]2号），采取价格机制、考评等手段推进滇池流域内《城镇污水处理厂主要水污染物排放限值》的实施；滇池流域外发布了《昆明市滇池流域外执行<城镇污水处理厂主要水污染物排放限值>地方标准的方案》（昆建通[2020]290号），明确了流域外各污水处理厂执行标准及提标改造完成的时限。

城镇污水处理厂污泥处理处置系列标准出台后，昆明市发布了《关于在昆明市林地、园林绿化及矿山修复地中开展使用处理达标后城镇生活污泥试点工作的通知》（昆滇管联发[2020]109号），要求进行林地、园林绿化及矿山修复地开展使用处理达标后的污泥，必须满足昆明市五个城镇污水处理厂污泥处理处置地方标准。

滇池湖滨湿地恢复与建设系列标准出台后，昆明市将其纳入《昆明市环滇池生态区湿地建设管理办法》和《关于进一步贯彻落实〈云南省滇池保护条例〉的实施意见》中，用标准指导滇池湖滨湿地的建设。

2.2 用标准倒逼企业提标改造

《城镇污水处理厂主要水污染物排放限值》出台后，昆明市污水处理厂按照标准要求，开展了污水处理厂尾水提标改造工作。截至2021年底滇池流域内已有昆明市第一、三、六、七（八）、九、十二、十三、倪家营、环湖洛龙河（污水）、洛龙河（雨水）等10座水质净化厂完成总磷的提标改造，共计完成提标尾水量106万 m3/d，削减总氮1203 t、总磷71 t、氨氮157 t；同时提标后的尾水作为第二生态补水水源补充滇池，促进了水资源高效利用。滇池流域外已有安宁市第二污水处理厂、东川区污水处理厂、富民县污水处理厂、嵩明县污水处理厂、宜良县污水处理厂、宜良县第二污水处理厂、石林县污水处理厂、寻甸县污水处理厂、禄劝县污水处理厂、阳宗海污水处理厂等10座城镇污水处理厂完成了提标改造工程。标准的实施持续推进昆明市重点污染源减排，实现全市水环境质量及人居环境的进一步改善。

城镇污水处理厂污泥处理处置系列标准出台后，昆明市各污泥处理处置点依据标准进行整改完善，2020年11月昆明市污泥处理处置问题整改通过省级验收，2020年昆明市污泥无害化处置率达95.94%，较2019年上升了9%，达到“水十条”目标要求[16]。

2.3 用标准指导环境管理工作

标准颁布实施后，昆明市依据标准开展工业企业、餐饮业、农村生活污水设施等环保验收和检查工作，督促企业按照相关地方标准要求进行环保设施设备的建设与安装，对存在问题的企业下达整改通知。昆明市在审核及批准相关污染治理方案及决策咨询报告时，要求将昆明市地方生态环境标准作为重要技术依据，为生态环境保护工作的精准决策、重大治理工程的优化实施等提供支撑。地方生态环境标准作为环保验收和检查工作的依据，有助于环保验收、监测、检查工作更加规范、全面和高效。

3 存在问题

3.1 尚未形成完整体系

目前昆明市地方生态环境标准大多以环保督察反馈问题为导向，缺乏统筹谋划，系统性不强。已发布地方生态环境标准主要以技术指南、规范、规程等为主，服务对象狭窄，排放标准和质量标准较少，特别是水污染排放、大气污染控制类缺乏系统性的规划，未紧密衔接国家现行的法律法规和政策要求，尚未构成完整的生态环境地方标准体系，难以满足昆明地方环保工作的需求。

3.2 宣贯和执行有待加强

昆明市地方生态环境标准的宣贯工作力度参差不齐，部分地方标准未积极开展宣贯工作，导致有关单位和人员未能及时、充分了解标准内容及要求。由于地方标准为推荐性标准，且严于国家标准[4]，导致《工业企业废水氮、磷污染物间接排放限值》《中药类制药工业水污染物排放限值》《餐饮业油烟污染物排放要求》等地方排放限值标准的标准化对象企业不买账，推行受阻，执行效果不佳。

3.3 后评估及管理机制不健全

依据《地方标准管理办法》，“设区的市级以上地方标准化行政主管部门应当建立地方标准实施信息反馈和评估机制，并根据反馈和评估情况，对其制定的地方标准进行复审”[17]。但由于昆明地方标准工作起步晚，基础薄弱，地方标准发布实施时间较短，标准后评估及管理机制尚不健全，目前尚未开展实施效果评估工作，地方标准实施后是否达到预期目标、实施过程中是否存在弊端，尚且不知。

3.4 经费和技术保障欠缺

2015年以来，昆明市对地方标准起草单位给予每项标准不超过2万元的补助，补助经费较少，而标准研究制定过程中需要开展大量的监测、调查、咨询等工作，补助经费远不能覆盖标准制定的成本费用。因此，目前昆明市地方生态环境标准制定主要基于科研院所已有研究成果，企业、社会团体和大专院校参与度不高，而昆明市科研院所数量、人才有限，标准化工作技术支撑相对薄弱。

4 对策建议

4.1 继续构建完善昆明市生态环境地方标准体系

加强顶层设计，编制地方生态环境标准发展规划，紧密衔接国家标准、地方需求和生态环境领域的新要求新趋势，增强地方标准的系统性和协调性。针对昆明市突出的、重点的、特色的生态环境问题，如“三磷”行业环境管理及磷石膏综合利用、生态系统健康评估及保护修复、城市排水系统溢流污染控制等方面制定相应的地方标准。加强立项管理和标准的前期研究，不断增强标准的适用性、可行性和科学性。通过地方生态环境标准的制定，提高生态环境保护治理工作的规范性和科学性。

4.2 加大地方标准的宣贯力度，积极推进标准的实施

完善地方标准推广机制，地方标准出台后，采用发布会、报纸、电视、新媒体等方式，开展标准的宣传活动，同时起草单位应对标准相关利益方开展培训和解读，不断提高行业内对地方标准的认识，促进标准的推广和实施。行业行政主管部门将地方标准纳入政府相关政策性文件，通过“地方标准+政府文件”的形式，形成“推荐性标准强制执行”的格局，使地方标准的执行得到有效保障。

4.3 建立完善地方生态环境标准后评估和管理机制

建立完善涵盖标准立项、起草、征求意见、技术审查、报批、后评估全过程的管理机制，明确各环节工作要求。立项阶段举行专家论证会，论证标准立项必要性和可行性；起草阶段对时间节点、时限作出控制要求；征求意见重点对征求意见的广泛性作要求；标准发布实施1年后，委托第三方采用问卷、调研、座谈会、咨询等方式客观开展标准的实施效果评估，对实施存在问题的，提出相应修订、废止等建议。同时，由地方标准行政主管部门负责对标准起草单位、牵头部门进行标准制定全过程考核。

4.4 加大资金投入，培育标准化人才

设立地方生态环境标准研究专项经费，加大地方标准补助经费额度，鼓励企业、社会团体和大专院校与科研院所联合研究制定地方标准。加强与国家生态环境标准研究院所的沟通，积极参与国家生态环境标准的制定，把经过地方先行先试的好经验通过国家标准制定进行推广。加大地方标准编制培训力度，培育一批生态环境标准研究制定人才，提升地方标准编制技术水平。

5 结论

2018年以来昆明市发布实施了21项地方生态环境标准，涉及滇池保护治理、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染防治等领域。通过标准实施削减了污染负荷，提高了环境管理水平。然而，昆明市地方生态环境标准制定工作起步较晚，还存在系统性不强、推行效果不佳、管理和保障机制欠缺等问题，需要从统筹规划、强化执行、跟踪评估、经费和人员保障等方面进一步完善地方生态环境标准化工作，充分发挥地方标准对区域生态环境保护工作的促进作用。