政府采购审计问题及对策研究

2022-12-10谭晓婷

大众投资指南 2022年27期

关键词：政府

谭晓婷

（深圳惠恒会计师事务所（普通合伙），广东深圳 518126）

随着政府采购制度改革的全面推进，政府采购制度在优化政府采购流程、强化审计监督、节约财政资金、提高资金使用效益等方面扮演了重要角色。但这些年来串标围标的采购事件屡禁不止，政府采购制度的完善迫在眉睫。政府采购行为的规范化，是促进国家经济健康持续发展、安全有效运行的有力保证。作为强化财政监督的重要手段，审计不仅促使了政府采购行为的规范，强化了财政支出管理，让“公平、公开、透明”的政府工作不再是句空号。

一、政府采购审计概述

（一）政府采购审计的主要内容

1．审查预算编制的科学性、计划性和合理性

在取得部门预算和财政部门批复预算的文件及全部追加、追减预算文件资料的基础上，核查采购部门预算是否按照相关要求编制，是否存在预算编制不合理、不科学造成预算执行率过低，资金闲置的情况；审查年中预算的调整是否执行严格的审批流程，特别关注追加预算金额、改变政府采购目录的项目性质类别和数额标准或者需要补报的政府采购项目；审查预算编制的完整性和准确性，如是否存在漏编采购预算、部分收支未纳入预算管理的情况。

2．审查政府采购相关制度的健全性

健康、持续发展的政府采购离不开健全的规章制度。作为基本法，《政府采购法》旨在引导政府采购活动合法合规，然而全国的政府采购业务千差万别，采购单位需根据自身经济活动情况在《政府采购法》的指引下和这个框架范围内制定适合的具体执行细则，因此审查政府采购制度内容的规范化和可行性十分必要。以制度建设情况为切入点，审查审计机关是否在现行法律法规指引下制定符合本机关政府采购的各项制度，能否满足采购及相关部门的需要，是否存在制度缺失和管理漏洞；审查制定的政府采购制度是否符合本单位实际，是否直接套用或转发上级的文件规定，搞“上下一般粗”。最后审查采购制度执行的有效性，制定的政策是否与实际工作相脱节、流于形式，是否文件有要求、实际无落实。

3．审查政府采购方式的合理合规性

政府采购方式多样化，主要包括竞争性谈判、公开招标、邀请招标、单一来源等方式，其中大额采购主要以公开招标方式为主，小额采购主要以询价方式为主。因此，政府采购审计应审查是否存在通过分拆及化整为零等隐蔽方式规避公开招标的行为，如将一个预算项目下的同类服务采用公开招标以外的方式分次采购，或需要公开招标的工程项目未公开招投标，未经领导小组审议，仅经过采购领导“一支笔批到底”等方法规避公开招标；检核采购过程中是否存在违规行为。审查招投标过程是否规范合法，如采购项目程序倒置、关键审批环节缺失等；审查采购项目招投标过程是否存在漏洞、流于形式，如招标文件“量身定做”或早与采购单位联系，向其提交设计方案和成果等方式内定中标单位，仅从形式上满足《政府采购法》和招投标法等相关法律法规的规定，邀请关系密切甚至是有关联关系的招标单位参与陪标，其他竞标单位成了名正言顺的陪跑队员。

4．审查政府采购合同的规范性

审查政府采购合同条款额内容完整性、真实性、合规性和可操作性。抽查部分采购合同，检查采购单位是否及时与中标供应商签订书面合同，所签订的合同主要条款是否与招标文件、中标供应商投标文件响应条款一致，有无实际性变更或缺失；审查合同变更的必要性、补充合同是否符合原合同约定的变更或补充条件、合同各方利益是否得到保证；审查合同有效性，包括三方面的审查，一是合同主体的合法性，如是否与参与采购主体一致；二是合同目的正当性，是否涉嫌违法违规；三是合同程序、内容、形式的合法性，如是否具有可操作性，是否存在不对等的权利义务情况。

5．审查政府采购履约验收的有效性

部分采购单位验收意识薄弱，收而不验，验而不实等流于形式的现象经常出现，给某些供应商带来了可乘之机，不惜采取偷梁换柱、以次充好等手段谋取利益，甚至发生与供应商暗中勾结，默认其擅自改变商品参数、配置等情况，因此履约验收环节审查的重要不容忽略。检查相关文件，审查政府采购项目的验收是否实现不相容岗位相互分离，是否由专业人员组成的验收小组来进行，验收单是否填写完整、正确等；审查大额、复杂、特殊的采购项目是否委托具有资质的专业检测机构或聘请专家办理验收事宜，验收人员是否在验收单上规范签字盖章或出具权威的验收证明；抽查部分凭证，确定政府采购的数量、金额商品名称、型号与签订合同的一致性，必要时对重大的设备上进行实地盘点，核对其与招投标文件、采购合同、验收单是否一致；审查合同履行是否执行到位，合同条款是否形同虚设，如存在供应商未按规定足额提供服务；合同无法履行，未进行重新采购，直接变更合同实质性条款；合同约定的服务人员无相关资质；未按合同约定进行考核评分扣款等情况。

（二）政府采购审计方法和措施

1．全面关注，重点审计

政府采购从内容上包括采购范围、采购程序、采购过程及采购管理；从对象上包括采购入、供货商和采购代理机构等；从采购方式上包括询价、竞争性谈判、单一来源、公开招标、邀请招标及其他采购方式。因此，不仅要从总体上统筹，对单位政府采购所涉及的方面实行全面关注，又要在把握总体情况的基础上突出重点，通过综合分析和筛选，对重大资金、重要项目、重点部门的采购给予额外注意和重点审计。

2．综合利用多种具体审计方法

政府采购审计涉及范围广、内容多，可能涉及服务、工程、环保、商品等各行业审计领域，需要综合利用多种具体审计方法。实施审计过程中，通过审阅法，检查国家相关采购政策文件、单位制定的采购制度、业务数据和财务资料等，核查资料的准确性、完整性、连贯性、勾稽关系和逻辑关系，发现其采购业务的真实、正确、合规和有效性；通过座谈与询问、专业分析以及外部调查等方法和手段，从中抽丝剥茧发现线索，然后再深入调查审计，从而查出是否存在采购人、政府采购中介机构与供应商相互串通作弊，操纵操投标，谋取私利等严重违纪问题。利用现场审计，可以深入了解供应商是否严格按照合同条款履约，是否存在偷梁换柱、以次充好、虚假验收等情况。

3．探索运用大数据技术，拓展政府采购审计方法

实施大数据审计是贯彻落实国家信息化建设战略、提高审计效率和提升审计监督效能的重要手段。目前政府采购网站已覆盖全国，日益成熟的政府采购信息系统已形成便捷、高速的信息通道，为政府采购审计搭建了集成、共享的信息平台。应充分利用方便、快捷的政府采购大数据系统，构建大数据思维，强化审计监督的穿透力和时效性。如在某项目的审计中，审计人员利用天眼查、企查查等信息平台分析出不同投标单位背后错综复杂的关联关系，利用公共资源交易中心筛查出不同投标单位的投标文件存在服务方案雷同、方案内容错误相同，相比传统的手工查账方式，大数据审计切实大大提高了审计效率和审计质量。

二、政府采购审计的现状和存在问题

（一）政府采购审计未能全面覆盖

根据审计委员会的会议精神指示，所有使用财政资金的项目和单位都需要进行审计监督，实现审计的全面覆盖，并要求应审尽审，凡审必严。目前我国政府采购审计任务的繁重、审计力量的缺乏严重制约着政府采购审计的全面覆盖。由于大部分审计精力、资源倾斜于“三重一大”项目，反而小额采购往往容易被忽视，此时小额采购成为高危廉政风险区。同时由于赶进度、专业能力有限，工作态度不端正等原因使得一部分政府采购审计工作“蜻蜓点水”式地开展，未能深入挖掘采购活动里面盘根错节的关系，审计范围多维度包括深度和广度的开展受到限制，这也是政府采购审计覆盖面不广的另一重要因素。

（二）审计流程设计、执行不科学

众所周知，政府采购业务活动的连续性，决定了审计流程需根据政府采购业务活动的特点来设计执行，由于人力、成本、资源等方面的制约，采购部门一般对已发生的采购项目进行审计，即所谓的“事后审计”。采取“事后审计”的优点是成本低，效率高，缺点是滞后性明显，审计质量低下，未能及时阻止舞弊行为的发生，政府采购工作的监管也无法更好地全面细致地参与，审计的监督评价“治巳病、防未病”作用也未能很好地发挥作用。

（三）政府采购审计人员素质良莠不齐

首先，政府采购审计人员队伍年龄两极分化严重，实务中往往是“一老”带“多新”，审计力量断层严重。年龄较大的审计人员虽然实务经验丰富，但是固化的思维模式、陈旧的知识机构桎梏着其对审计新方法、新思路的熟练掌握。另外，年轻的审计人员虽然容易接受新知识，但是由于丰富实务经验的缺乏，使得其在面对业务复杂，项目重大的审计工作中往往像“无头苍蝇”般无从下手，同时由于内心的不坚定，对政府采购审计认知不足，人员流失频繁导致审计人员队伍看似庞大，实则中流砥柱人员偏少。其次专业素养不够高。政府采购内容的多样性、重要性和复杂性等特点导致对政府采购审计人员要求偏高，不但需要熟练掌握专业的审计知识，同时对公共服务、信息工程、工程造价、招投标、法律等行业知识也需要有一定的了解，甚至需要更深入的学习研究。

三、加强政府采购审计的对策和建议

（一）扎实推动政府采购审计全覆盖

在实务中，扎实推动政府采购审计全覆盖的前提是需要对全覆盖的内涵、定义等具备充分认识，并依据审计发展规律精准把控着力点，不留盲区和死角。首先，科学制定审计计划，统筹谋划，分类实施，聚焦重点。全覆盖审计并不是浮于表面的数量审计，而是根据项目特点审深审透，从点到线到面，多维发力。比如可以通过建立审计对象数据库，分类确定审计重点和审计频次，保证一定周期内实现全覆盖。其次，不断充实和完善联网审计数据库，充分发挥大数据审计优势，为全覆盖目标的实现提供便利条件，可以通过建立数据分析团队、构建审计模型，从不同维度进行数据分析，拓宽审计深度和广度。最后，聚焦创新审计方式，统筹规划，充分利用“一审多项”“一审多果”“一果多用”“上下联动”等形式，实现了一次进驻、统筹实施、互补互卫、同频共振、成果共享，避免重复审计和资源浪费，最大限度提升审计质效，为进一步有重点有步骤地实现审计监督全覆盖目标打下基石。

（二）建立健全的政府采购审计质量控制体系

众所周知，政府采购过程具有连续性，想要发现问题的根源，需要引入健全审计项目质量控制体系。建立政府采购审计事前、事中、事后三种审计形式，及时介入政府采购活动，实现对政府采购项目的动态监督。事前审计应重点关注政府采购预算编制的科学性与合理性、采购意向公开、授权与审批程序、供应商资质、招投标文件的制定等。采购过程是暗箱操作、钱权交易的高发阶段，此时的事中审计也必须落实到位，如严格把控政府的采购招投标工作，保证采购活动的公平公开；强化监测施工管理和价款结算。最后建立完善的长效审计机制，注重全过程监督，落实“长线审计”，特别关注服务时间长、采购金额大的采购合同执行、履约过程的监管情况和采购资金支付等方面，如检查其是否存在合同签订不合理，随意修改实质性条款，未足额提供服务、合同履约于资金支付挂钩不紧密等情况。

（三）完善人才管理制度，提升审计人员素质

高素质、专业化的人才队伍是实现高质量审计的根本，是审计事业行稳致远的关键，因此完善人才管理制度，提升审计人员素质成为政府采购审计工作顺利开展的重中之重。首先，审计机关要认真思考本单位政府采购审计队伍的真实情况，合理搭配，扬长避短，有的放矢。建立有效的培训考核制度，加强继续教育，有计划地开展经验交流分享、审计培训等活动，拓宽审计人员思路，开阔审计人员视野，促进审计人员业务水平和综合素质的提升，使其广泛掌握政府采购、财务、计算机等知识。其次，健全审计人员选拔、考核机制，为锐意进取、善谋实干的年轻人员搭建施展才华的平台，对工作态度马虎、懒散拖拉的人员给以警告甚至辞退，以打造一支高质量的审计团队。最后，必要时合理借用“外脑”资源，实行“人才借用”，当审计工作遇到不了解的专业外知识时，可以邀请专家或委托具有相应资质的中介机构介入，实现优势互补，切实提升审计工作成效。