公立幼儿园内部控制存在的问题及策略研究

孙丽娜

（北京市海淀区龙岗路幼儿园，北京 100192）

近年来，无论从国家学前教育三年行动规划，还是到现在的“十四五”教育改革和发展规划方案，要求毛入园率从85%提高到90%，体现了国家办好人民满意的学前教育的决心。国家通过对新建扩建公立幼儿园、将部分民办幼儿园收归国有、加大普惠幼儿园范围、增加办园资金成本投入、提高公立幼儿园师资待遇、加大偏远山区幼儿园的扶持力度、加强师德培训、全覆盖督导工作等方面采取了一系列举措，充分体现了我国对学前教育的重视。国家为我们提供了这么好的平台，这就要求公立幼儿园必须在内部控制的管理和监督下把国家的资金管理好、利用好，使其发挥到最大效用，让我们的孩子得到发展。本文通过分析公立幼儿园内部控制的问题和策略，希望不断加强人们对内部控制重要性的认识，加强组织领导、强化协调配合，优化内部控制工作。

一、公立幼儿园内部控制的意义

公立幼儿园是由国家开办的公有性质的事业单位，一般为公益一类或公益二类，经费来源为财政补助，办园宗旨是面对学龄前儿童开办的学前教育。根据开办部门不同，可以分为教委办园、部队办园、地方他办园、社会集体办园等。截至2021年，北京市幼儿园的入园率、普惠率、公办幼儿园占比均已达到教育部督导评估办法中的指标和标准，适龄儿童毛入园率达到90%，普惠性幼儿园覆盖率为86.65%，全市公办幼儿园在园幼儿30.3万人，达到公办园在园幼儿占比50%的指标要求，公立幼儿园占比51.91%。

公立幼儿园加强内部控制，符合公立幼儿园内部管理需要，以社会责任为己任开展内部控制活动，逐步完善内部控制制度及流程手册，加强内控总体架构的把控，对各层次的运行和管理进行控制和自评。同时，内部控制各项制度和流程符合“规范”等法律法规要求，公立幼儿园在遵守法律法规的同时，也要做好自身管理，接受国家和社会的监督，履行一定的社会责任。另外，内部控制符合《幼儿园教育指导纲要》和《幼儿园工作规程》等幼儿园专业层面法律法规的要求。公立幼儿园注重素质教育、艺术教育、品德教育、养成教育，一切出发点是为了孩子的发展。

二、公立幼儿园内部控制存在的问题

（一）内部控制建设及实施重视不够

一是领导责任制落实不到位。内部控制是内部管理的重要环节，与幼儿园业务运行融为一体，需要引起领导的高度重视，同时也需要全体成员的高度参与。现实状况是在一些公立幼儿园里，内部控制领导小组责任制不健全，没有很好落实领导责任，内控领导小组会议召开不及时，领导层对内部控制的重要性认识不足，未重点关注内部控制的规划和实施情况，认为内部控制单纯是财务管理，容易出现管理层凌驾于内部控制之上的情况。二是各部门责任不明晰。公立幼儿园在进行建设内部控制规划方案的初期，没有动员全员参与，使全体成员对内部控制工作的概念和意义认识不够、理解不足，部门责任不明，人员不能充分理解内控各环节的衔接关系，缺乏系统性，内控的意义和价值认识不到位。在执行内部控制过程中，理论与实际相脱离，或者对不相容岗位不明晰，发生混淆等现象。三是监督和自我评价不认真。国家要求各单位每年对上一年度的内部控制情况进行梳理，形成内部控制报告，每年下半年对当年的内部控制情况进行自我评价，形成评价报告。一些公立幼儿园在内部控制的监督和自我评价方面不认真，有的幼儿园未设立内审监督小组；未落实用有能力的人员负责自我评价检查工作；未按要求编制内控评价工作方案；不明确总体要求、评价主体、分工任务、组织领导、人员及进度安排、评价程序和方法等，使评价工作效用大打折扣，起不到监督效果。

（二）风险控制不到位

一是找不准风险点，风险意识淡薄。公立幼儿园内部控制实施过程中，未找准单位层面的风险点、业务层面的风险点以及自我评价与监督方面的风险点，风险意识淡薄。如果单位层面风险点考虑不到位，有可能导致“三重一大”事项的管理和监督不到位，议事程序混乱，人员遇到责任互相推诿，关键岗位职责不明，财务人员配备不合理等现象。如果业务层面的风险点考虑不到位，可能导致预算管理环节，审批程序混乱，预算数未经审核或预算数缺乏合理性和可行性；导致财政收入支出环节存在漏洞，容易出现支出用途不明确，未专款专用或支出浪费现象；导致保育费和伙食费的收取环节有误，与实际应收金额不一致的现象；导致合同环节签订内容有误，给幼儿园造成损失；导致幼儿园资产管理环节出现固定资产或低值易耗品的保管不善，造成损失。还有可能导致采购环节中应纳入政府采购范围内的采购事项未纳入政府采购，存在置换采购对象，混淆集采目录内项目的行为。公立幼儿园常年抓一线安全风险控制，对于环境、制度、流程方面的风险意识淡薄。二是未及时进行风险评估。为进一步提高公立幼儿园内部管理水平，需要每年对幼儿园内部控制制度的建立及执行情况进行风险评估工作，旨在判断现有的内部控制体系在内外部环境发生变化时能否满足内部管理的需要，并为后续提升内部管理水平提供依据和参考，然而一些幼儿园并没有按要求执行。三是内部控制培训学习不到位。有些单位对内控培训只停留在等待上级单位组织的层面，并且只派个别人员参加，没有把做好本单位内部控制培训学习放到首位。

（三）内部控制信息系统建设缺失

由于公立幼儿园自身规模限制，有的幼儿园内部控制信息化系统缺失，有的幼儿园内部控制信息化系统不完善。例如，幼儿园预算业务未实现信息化管理，则预算编制、审核、审批、执行等环节不能在网络环境下运用强大数据库进行数据流转，降低及时性和准确性；幼儿园政府采购业务未实现信息化管理，则不能建立与政府采购平台的有效联系，仅仅将事后结果反映出来，缺乏动态监控；幼儿园支出业务未实现信息化管理，则不能利用网络将每个职能部门连接，不能动态跟踪支出审批进度，不能实时了解经济活动的全过程。

三、完善公立幼儿园内部控制的策略

（一）做好公立幼儿园内部控制规划方案

一是设立目标。公立幼儿园在设立规划方案目标时，先明确指导思想，并结合幼儿园教育指导纲要和指南，目标应包括控制目标，可考虑法律法规、会计信息真实完整可靠、资金使用效果、反腐倡廉等方面；实施范围，为本单位范围内；实施原则，包括全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则等。其中，对“三重一大”事项的实施原则是集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。二是明确任务分工。重点领域和关键岗位容易滋生风险，是应当重点关注的，可能给幼儿园造成不利影响。为了降低风险，要实行决策、执行和监督的“三权分离”，细分岗位职责，科学分工，确保不相容岗位分离，建立轮岗制度，起到相互制约和监督的作用。三是制定方案步骤。制定内部控制建设时间节点。阶段一，成立内部控制规划领导小组，明确各自分工；阶段二，制定培训宣教形式和次数；阶段三，实施阶段，全面分析风险点，进行流程设计，完善各项制度；阶段四，自我总结及改进。

（二）加强公立幼儿园风险控制

1．根据内控层面的不同，进行风险控制

成立内部控制领导小组，明确全园组织架构，制定组织架构中各层级的关键岗位责任制。对于组织架构中存在的职能重叠风险和职能疏漏风险，通过细化流程图、建立员工手册和岗位说明书等形式控制风险；对于人力资源风险方面，通过建立健全人事制度把控风险；对于社会责任风险方面，通过完善安全管理手册、加强师德培训、社会满意度调查等方法提升园所信誉度，从而降低风险。在业务层面控制中，对幼儿园收支管理、资产管理等日常经济活动，采用流程控制。对幼儿园预算管理要高度重视，对关键岗位要采取制衡机制。对专项资金，建立“部门负责制、归口控制、内部监督”三维控制体系，业务部门负责纵向流程管控，归口部门对专项资金使用的不同环节进行归口控制，内部监督部门通过内审流程、信息反馈、抽查考核、绩效评价等方式对专项资金使用的全过程进行监督。不断完善内部控制体系。

2．定期进行风险评估

在运行内部控制时，应至少每年进行一次风险评估，并将评估报告纳入内控工作考核体系中，以此来应对内外部环境变化可能给幼儿园的经济活动带来的重大影响。风险评估时，需建立风险评估领导小组，统一领导幼儿园全面风险管理工作。领导小组的职责包括制定总体目标、确定风险承受度、确定重大事项和重要资金的评估结果、审议评估报告、提出解决方案等。同时完善幼儿园风险评估制度，制度中明确主要内容、责任分工和工作程序。重点要做好评估对象风险点的识别、分类和预测，通过细致的调查研究、查阅资料，调查问卷等形式汇总相关依据，采用定量或定性方法，分析目前公立幼儿园风险现状，确定风险的级别，并提出降低风险的对策。

（三）加强内控过程中各部门通力配合

一是统一思想，加强沟通。幼儿园内外部环境作为内控要素之一，是不断变化的，这就要求我们要统一思想，明确内部组织架构，做好任务分工，整合资源，在实施过程中涉及组织、实施、监督、评价等内容，其中组织环节需要结合政策要求，其他环节需要加强信息共享与沟通。信息与沟通作为协调管理的必要手段和核心要求，在内控管理中起到积极作用。首先，应增加沟通的途径。通过开展内控领导会议、班子会、园务会等形式加强交流，提高运行效率和质量。其次，在实际实施的过程中，对问题信息的充分预测。做好问题信息的收集、处理和传递，这里既涉及内部环境信息之间的传递，也涉及外部环境信息之间的传递。还可以通过构建先进信息化技术收集和传递信息，降低信息收集过程中的不科学和不完善。二是明确不相容岗位。公立幼儿园应合理设置内部控制的关键岗位，形成相互制约、相互监督的工作机制。不相容岗位主要包括：编制与审核岗位分离、申请与审批岗位分离、审批与执行岗位分离、执行与分析岗位分离、会计收款与核算岗位分离、资金保管与账目登记岗位分离、资产保管与清查岗位分离、合同拟定与审核岗位分离等等。三是加强内控制度培训学习。公立幼儿园要明确后勤管理人员和一线教师的职责和分工内容，做好教育培训工作，进而形成完整的内控理念体系。根据上级部署安排，公立幼儿园不仅每年要参加市级和区级财政局组织的内控报告编报培训、内控管理制度及软件培训，而且还应在每年自行组织单位内部全员参与的内控制度相关培训，旨在提高单位整体管理水平。

（四）做好内控年度报告和自我评价

一是做好内控年度报告。对内可以了解单位内部控制执行情况，了解公立幼儿园内部现状；对外接受社会监督，分析是否存在重大缺失等问题，有无改进措施，从而帮助公立幼儿园提高对内部控制的重视程度。二是做好自我评价和监督。年度末，为了促进公立幼儿园内部控制的有效运行，应邀请单位内部有能力的部门牵头，以国家法律法规和幼儿园自身内控制度和手册为评价依据，结合实际工作，定期或不定期检查幼儿园内部内控制度和机制的建立与执行情况，分级给出相应得分，公立幼儿园用到的评价方法主要有个别访谈法、证据检查法和实地观察法。充分收集有效证据，如实填写评价工作底稿，研究给出内部控制执行效果评价和风险及缺陷评价，最终形成评价报告，敦促对发现的缺失及时进行反馈调整，进而达到最佳效果。

（五）合理建设内控信息系统

内控信息系统的建设是一个复杂的过程。公立幼儿园应通过合理建立一系列内部控制管理信息系统，来防范经济活动风险，规范经济活动运行过程，提高幼儿园的管理效率，避免人工控制产生的负面影响，实现管理的透明化。通过融合网络技术，融合信息，构建信息管理平台，如资产管理信息系统、预算管理信息系统、会计核算管理信息系统、非税收入管理信息系统、合同审批管理信息系统、教师管理信息系统、事业单位人事管理信息系统、考勤统计信息系统、学前教育综合管理信息系统等多方面打造智慧幼儿园体系。内部控制管理信息系统通过监控经济活动开展运行情况或者定期评价内部控制运行情况，及时发现幼儿园经济活动管理过程中存在的问题，并对业务系统提出优化改进建议。