中国卫生健康人力资源治理体系构建研究

□ 杨恩明 林新奇 赵国龙

一、引言

新冠肺炎疫情是第二次世界大战结束以来最严重的全球突发公共卫生事件，正在对整个人类产生着巨大影响。[1]构建完善的卫生健康行业治理体系，提高公共卫生突发事件应急响应速度，是保障全民健康的重要一环，是卫生健康事业不可或缺的重要内容，也是建设健康中国的应有之义。公共卫生安全治理体系的成型成熟，卫生健康事业的持续发展进步，是一个复杂系统工程，需要统筹配置好各类资源，尤其需要加强对卫生健康人力资源的配置。在政府层面，构建科学完备的卫生健康人力资源治理体系，发挥好各层人力资源体系的支撑作用，尤为必要也迫在眉睫。

卫生健康人力资源治理体系主要是指对卫生健康行业治理中核心的组织与人力资源，进行组织架构的规划设置，并对不同层次的人力资源体系进行宏观治理。与微观层面的人力资源管理相区别，卫生健康人力资源治理体系主要定位于宏观层面的顶层设计，目的是通过使不同层次人力资源体系各展其能、相互协同，构建坚实有效、科学完备的卫生健康人力资源治理体系，充分发挥出卫生健康行业 人力资源的整体效能。

从总体上看，在疫情防控常态化的时代背景下，推动我国卫生健康事业高质量发展，构建科学完备的卫生健康 人力资源治理体系，首先，需要着力加快构建公共卫生人力资源治理体系，加快推动公共卫生事业协调发展。其次，需要全力打造卫生健康系统完备的“六层人力资源治理体系”，使疾病防控、应急管理、基层卫生、医疗救治、科研、健康宣传等每个层面的人力资源体系都各展其能，发挥出各自的优势专长。最后，需要统筹建设卫生健康系统“五大人力资源协作平台”，使医防融合协作、上下联动协作、医教研防协作、卫生信息协作、国际交流协作等五个层面都能交互协同，发挥卫生健康人力资源治理体系的整体效能。

二、着力加快公共卫生人力资源治理体系构建

习近平总书记提出，要加强公共卫生队伍建设，健全执业人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制。[2]近年来，公共卫生人力资源治理体系建设取得了一定成绩，但仍存在一些短板需要改进。受新冠肺炎疫情冲击，今后一个时期需更加重视公共卫生人力资源治理体系建设，加快推动健全公共卫生人力资源治理体系，加快纳入国家各相关层面人力资源规划，加快推动公共卫生事业协调、可持续发展。

（一）公共卫生人力资源培养的重视程度日益提高

随着社会经济持续健康发展，党和国家对公共卫生人力资源培养的重视程度日益提高。2006 年，财务部、人事部、卫生部等部印发文件提出要加强卫生人才队伍建设，扩大公共卫生人才培养，加强疾病预防控制人才队伍建设。[3]2011 年，卫生部制定医药卫生中长期人才发展规划，提出加强公共卫生人才队伍建设要以培养疾病预防控制、健康教育、应急救治等专业人员为重点。[4]2012 年，卫生事业发展“十二五”规划出台，进一步强调加强公共卫生专业人才队伍建设。[5]2016 年，“十三五”卫生与健康规划出台，强调提高医师队伍的数量和素质，更加注重基层、公共卫生、急需紧缺和健康服务人才队伍建设。[6]2016 年，中央召开的全国卫生与健康大会，提出新的卫生与健康工作方针，即以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享。[7]2020 年，习近平总书记在新冠肺炎疫情专家学者座谈会上从8 个方面对构建强大的公共卫生体系作出了部署和要求，阐明了改革发展的方向，为构建强大公共卫生体系提供了根本遵循。[8]

（二）公共卫生人力资源的紧缺性凸显

前些年，由于编制和待遇等问题，公共卫生机构的吸引力相对下降，公共卫生人力资源流失较多，很少有新鲜血液补充进来，人力资源梯队建设有些失衡。[9]特别是基层公共卫生人力资源流失比较严重，年富力强、高素质、复合型公共卫生人力资源普遍缺乏。公共卫生人力资源治理体系的不完善，制约了公共卫生工作的深入开展。新冠肺炎疫情暴发以来，公共卫生领域人力资源队伍的紧缺性更加凸显，存在不少需要尽快弥补的短板和弱项。比如，在新冠肺炎疫情防控阶段，即时防控指导能力强的人力资源较为缺乏，懂流行病学调查规律的现场流行病学人力资源也极为紧缺，能够“一锤定音”确定防控策略、指导防控疫情的高端专家，更是凤毛麟角。[10]

（三）公共卫生人力资源治理体系的健全迫在眉睫

随着现代健康观念逐步深化，以及新冠肺炎疫情的冲击，亟待在科学定位基础上，把握公共卫生人力资源培养与发展规律，健全公共卫生人力资源治理体系。公共卫生人力资源的培养，应尽早纳入国民健康发展规划，尽快纳入国家人力资源、教育、科技等各种领域的发展规划。同时，需要强化顶层设计，明确并优化公共卫生人力资源培养体制机制、经费投入政策等，保障公共卫生人力资源队伍数量、质量、结构的合理性，保证公共卫生人力资源培养的均衡性以及评估机制的科学性，使其融入一体化的卫生健康人力资源治理体系。

三、卫生健康六层人力资源治理体系的构建

党和国家领导人强调，要坚持预防为主的卫生与健康工作方针，加强公共卫生队伍建设；要着力发挥广大医务人员积极性，从提升薪酬待遇，优化发展空间、执业环境，提高社会地位等方面入手，关心爱护医务人员身心健康，通过多种形式增强医务人员职业荣誉感，营造全社会尊医重卫的良好风气。[11]发展卫生健康事业，需要科学合理分配有限的卫生健康资源，调动各层人力资源体系的积极性，竭力打造卫生健康六层人力资源治理体系，发挥人力资源体系能力专长，做到平战结合、各司其职、各展所能，面对各类突发公共卫生事件，能够防治结合、来之能战、战之能胜。

（一）打造疾病防控人力资源治理体系，确保前沿阵线防控得力

预防是最经济最有效的健康策略，疾病预防控制不仅对个体极其重要，对人类整体也是如此。将预防关口前移，确保前沿阵线防控得力需要强化疾病防控人力资源队伍建设。疾病防控控重在防患于未然，在疫情暴发时，能够及时分析研判疫情态势，做出动态风险评估，及时发布防控指引，这些非常重要，都需要发挥疾病防控人力资源体系的作用。但由于“重医轻防”的传统观念，疾病防控人力资源体系的社会价值被低估，卫生健康人力资源在疾病防控层面配置得相对较少，影响了疾病防控人力资源治理体系的发展。

疾病防控人力资源治理体系建设，一方面，需要立足当前，坚持问题导向，尽快补齐短板，解决好疾病防控人力资源队伍的现实待遇问题，调动好这支队伍的积极性；另一方面，也需要着眼长远，坚持目标导向，通过多种途径打造更加坚实的疾病防控人力资源体系，满足当前和今后卫生健康事业发展的需要。在外部环境中，需要提高疾病防控机构在社会公众中的影响力，进一步提升社会化认知水平，提高社会各层面对疾病防控机构的认可度，提升疾病防控人力资源体系的社会地位，营造良好的社会环境。在内部环境中，需要统筹推动各类人力资源政策倾斜支撑，加大对疾病防控领域骨干人力资源的培养力度，设立公共卫生高层次人力资源体系建设项目，创设针对性的职业发展环境，开展针对性的职业培训，通过老中青专业传承和人才梯队建设，实现疾病防控人力资源治理体系发展的良性循环。[12]

（二）打造卫生健康应急管理人力资源治理体系，确保突发事件响应快速

党和国家越来越重视应急管理体系和能力，为此，需要充分发挥卫生健康应急管理人力资源治理体系的作用。卫生健康应急管理人力资源治理体系，需要建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的卫生健康应急救援队伍，衔接好防控和救治的责任链条，确保无缝对接，形成整体合力。对于卫生健康应急管理人力资源治理体系来说，涉及层面比较多，包括应急情报收集发布、急救转运、社区管控指导、卫生物资调配、疫情形势研判等多个环节的人力资源队伍建设，相应各个领域都应组建专家人力资源体系，同时还需组建多学科专家组成的风险评估体系，开展风险评估工作，提升疫情监测和应急响应能力，健全突发公共卫生事件应对预案体系。

大数据时代的公共卫生突发事件，对应急管理人力资源治理体系建设提出了新的挑战。突发卫生事件的快速响应和有效应对，需要应急管理人力资源体系中包含兼具应急管理素养以及大数据思维的人力资源队伍，确保应急人力资源体系能够运用新型的大数据技术，分析处理海量、多源的异构数据，及时向应急管理决策者提供高效优质的情报信息。是大数据、人工智能等专业技术人力资源体系的融入，对提高卫生健康信息情报水平、强化应急管理人力资源治理体系建设至关重要。另外，需要从法律法规、制度、教育和培养体系等方面，加大应急管理人力资源的培养力度，满足卫生健康应急管理工作的需要。同时，需要重视医疗急救转运人力资源队伍建设，建立完善的医疗急救转运人力资源队伍体 系，借鉴一些国家急救中心的先进培训方式，强化急救应急转运人力资源治理体系建设。

（三）打造基层卫生健康人力资源治理体系，确保关口防线织密织牢

新冠肺炎疫情的暴发，进一步凸显了基层卫生健康服务在疫情防控中的“关口”作用，疫情防控中通过建立基层医疗机构发热筛查机制，做到了早发现、早隔离、早诊断、早治疗。加强基层卫生健康人力资源治理体系建设，优化卫生健康资源投入结构，有助于提高农村、社区等基层防控能力，利于健全公共卫生服务体系。加强基层卫生健康人力资源治理体系建设，提升快速判断甄别和先期处置能力，提高前哨预警意识、能力和效率，有助于让“强基层”的目标真正落地，对于推进疫情防控的关口前移、夯实公共卫生应急管理体系的基础，具有不可或缺的重要意义。

加强基层卫生健康服务涉及多方面内容，最关键的就是要加强包括全科医生队伍在内的人力资源治理体系建设。全科医生作为患者的第一接触者，是疫情监测预警的“守门人”，可发挥疫情防控的“哨兵”作用。[13]强有力的基层卫生健康人力资源治理体系，可以赢得患者更多信任，提高患者诊疗的依从性。当前，基层卫生健康人力资源队伍总体数量不足、队伍不稳定现象仍然突出，基层卫生健康人力资源面临职业发展空间有限、薪酬待遇偏低、社会地位不高等问题，需要打破传统激励机制的思维，既关注物质激励，也关注精神层面需要的满足，充分调动基层卫生健康人力资源的主观能动性。[14]今后，需积极探索基层卫生健康人员导师制，让基层卫生健康人力资源在执业过程中，学习有场所，科研有基地，遇到问题有人问、遇到困难有人帮，扎扎实实打造好基层卫生健康人力资源治理体系。

（四）打造医疗救治人力资源治理体系，确保病患救治及时有效

医疗机构处于突发公共卫生事件监测的前哨位置，承担着紧急医疗救治相关的重大任务。[15]医务人员是战胜疫情的中坚力量，新冠肺炎疫情防控过程中，医疗机构及其内部的医疗救治人力资源体系发挥了不可磨灭的作用，展现出了强大的人力资源实力保障，涌现出一大批优秀人力资源，特别是急诊、感染、重症、中医等方面的专家人力资源。应对突发公共卫生事件，医疗救治人力资源体系的协同作战能力、联合攻关能力至关重要。医疗救治人力资源治理体系建设要重视包括呼吸与危重症医学科、感染性疾病科、急诊科、重症监护、精神卫生等方面的人才队伍建设，同时也要重视包括医疗、护理、院感等的医院管理类人才队伍建设。遇到突发公共卫生事件时，要使医疗救治人力资源体系能够协作制定相关救治流程和应急预案，发挥这些人力资源在疫情识别、救治指导、患者会诊、预测研判等方面的协调作用。

医疗救治人力资源治理体系建设要重视中西医结合，提高重大传染病的综合救治能力。一方面，应重点扶持高水平中医药防疫专业人力资源，实施优秀中医临床人力资源研究项目、名老中医药专家学术经验传承项目，完善中医药师承制度，培养熟悉重大传染病救治的中医药创新专家人力资源；另一方面，应健全中医院感染性疾病治疗服务体系，发挥精通中医药救治经方、熟悉重大急性传染病诊疗规范的中医药专家的作用。医疗救治人力资源治理体系建设也要重视加强护理康复人力资源尤其是高层次护理康复人力资源体系的培养，努力打造治疗、护理、康复有机衔接的重大传染病应急救护人力资源体系。

（五）打造卫生健康科研人力资源治理体系，确保战疫科技武器锐利无比

科学技术是人类同疾病斗争的锐利武器，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。卫生健康科研人力资源治理体系建设，能够支持科研人力资源共享，以强带弱、以点带面，发挥整合协同优势，促进卫生健康科研人力资源整体能力提升。卫生健康科研人力资源治理体系建设需要加大卫生健康领域科技投入，深化卫生健康科研人力资源发展体制机制改革，完善创新型卫生健康科技人力资源发现、培养、激励机制，为更多优秀卫生健康科研人才脱颖而出创造条件。

卫生健康科研人力资源治理体系建设需健全临床科研一体化机制，对于突发公共卫生事件的防控，需发挥多学科力量开展救治和科研攻关，加大药品、疫苗等的研发力度，及时总结推广有效诊疗方案。聚焦临床救治和药物、疫苗研发、检测技术和产品等主攻方向，需设立科研攻关应急专项，搭建高水平科研平台，通过国际公共卫生学术论坛和展会等多种形式，吸引国际公共卫生人力资源发挥科研作用。推动卫生健康科研人力资源以解决我国公共卫生实际问题为荣，以在突发公共卫生事件应对和重大疫情防控中建功立业为耀，把科研论文写在祖国的大地上。加强公立医院对卫生健康科研人力资源的培养，提高卫生健康科研人员待遇，调动卫生健康科研人员积极性，提升对科研人员的吸引力，扩充公立医院卫生健康科研人力资源体系，推动卫生健康科研工作突破创新。

（六）打造卫生健康宣教人力资源治理体系，确保媒体舆论导向正向有序

卫生健康领域内的宣传教育工作，特别是突发公共卫生事件的宣传教育工作，需要打造一支优秀的卫生健康宣教人力资源队伍。卫生健康宣教人力资源治理体系建设，需要注重培养卫生健康宣教方面的通才，其应既懂医疗、懂健康、懂预防、懂媒体、懂舆情、懂新闻，又懂宣传教育。卫生健康宣教人力资源治理体系的有效构建，有助于加强全民健康教育，及时发现舆情信息和社会热点问题，加强舆情跟踪研判，有利于对社会公众的正向引导和舆论管控，避免群体性恐慌和焦躁情绪的发生。

卫生健康宣教人力资源治理体系建设，需要加强对卫生健康宣教人力资源的媒体素养培训，提升其信息发布水平及与媒体、公众沟通的能力，以便在突发卫生事件时更好地满足公众的知情权和监督权，能够主动发声、正面引导，及时回应社会舆论关切内容，营造良好的舆论环境。需要加强卫生健康宣教人力资源队伍对新媒体的运用，注重利用新媒体平台及时发布真实信息，加强对非正式传播渠道信息的重视，及时回应舆论关切，有效澄清事实，掌握信息发布主导权。[16]需要积极发挥卫生健康宣教人力资源体系作用，开展重大疫情防控的训练和演练，提高群众对突发公共卫生事件认知水平、预防自救互救能力，使群众面临重大疫情时能够从容应对。六层人力资源治理体系见图1。

图1 卫生健康六层人力资源治理体系

四、卫生健康五层人力资源协作体系构建

习近平总书记指出，要推动公共卫生服务与医疗服务高效协同、无缝衔接，健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制。健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制，推动建立健全集预防、控制、治疗职能于一体，医防合作、上下联动、新型有效的传染病防控体系。防控体系的有效建设，需要强化卫生健康系统顶层设计，科学构建卫生健康五层人力资源协作体系（如图2），推动卫生健康人力资源体系的医教研防一体化培养。

图2 卫生健康五层人力资源协作体系

（一）建设医防融合协作体系，确保卫生健康人力资源能防能治

搭建医防融合协作平台，创新医防协同机制，密切医疗机构与公共卫生机构人力资源体系的联系，有助于实现人员通、信息通、资源通。通过医防融合协作平台，开展两类机构间人力资源的交叉培训，搭建跨领域、跨专业、跨学科的人力资源交流合作机制，有助于提高突发公共卫生事件应对能力，提高防治结合的能力。医防融合协作平台的构建，需要重视发挥中医药特色人力资源的作用，打造高水平的中医疫病防治人力资源体系，推动中西医药相互补充、协调发展。

一方面，充分发挥协作平台中医疗机构人力资源体系的作用，鼓励医疗机构人力资源体系更多参与公共卫生机构合作项目，了解防病保健和健康管理相关层面工作，将传染病等监测报告、预防控制和健康教育纳入绩效考核评价体系。另一方面，要充分发挥协作平台中疾病防控机构人力资源体系的作用，注重通过运用医防协同机制，与各级医疗机构开展合作，使其熟练履行疾病防控的重要职能。更重要的是，统筹推动疾病防控机构公共卫生专业人力资源体系与医疗救治人力资源体系互动合作，统筹考虑两层人力资源体系的待遇平衡问题，充分运用各种激励手段，推动两个人力资源体系发挥合力，共同做好疾病防治工作。

（二）建设上下联动协作体系，推动卫生健康人力资源贯通合作

搭建公立医院、疾病防控机构与基层医疗机构上下联动协作平台，推动成立各级各类医联体、健联体，不断健全三类机构人力资源体系密切协作机制，推动三类机构人力资源体系主动融合发展。通过上下联动协作平台，助力强化乡镇卫生院和社区卫生服务中心人力资源体系的疾病预防职责，夯实联防联控的基层人力资源基础。

强化三类机构基本公共卫生服务职能，强化人力资源体系的应急管理职能合作，区分并落实重大传染病的防控任务和责任，充分考虑基层卫生机构人力资源体系的条件和承受能力，避免不符合实际的考核要求，使其积极发挥好应有作用。进一步出台激励措施，统筹好重大人才项目，鼓励上下贯通合作，适当向基层机构倾斜，不断提高三类机构公共卫生人力资源体系合作积极性、主动性，推动提高整体服务能力、服务水平。

（三）建设医教研防协作体系，推动卫生健康人力资源复合多元

传染病防控体系的建立以及卫生健康人力资源治理体系的构建，需要重视发挥医疗机构、教育机构、科研机构合力，加强高层次、复合型、国际化卫生健康人力资源队伍的培养。重视强化三类机构内部临床资源、教育资源与科研资源融合，充分发挥教育机构优势，在教学资源组织、培训模式和内容制定方面进行完善，提高卫生健康人力资源体系培养质量，建立健全卫生健康人力资源职前、职后一体化教育体系。进一步促进临床医学与公共卫生学教育的有机融合，打造具有较强的临床技能，又懂得开展适宜的预防保健和卫生服务的人力资源体系。加强综合大学相关学科的合作教学与实践，如信息技术与数据科学、环境科学与工程、公共管理与政策研究等，培养具备医学、法律、管理、人文等多学科背景的多元化卫生健康人力资源，重点培养具备国际视野、宽泛知识结构的高级国际化卫生健康人力资源。

推动各类机构联合开展研究，加快产学研用机制建设，推动疾病防控新技术、新产品、新药物联合科研攻关，奖励取得重要成果、表现突出的卫生健康人力资源团队。推动科研人员定期参与医疗机构临床科室疑难病例讨论、医疗机构科室学术交流等活动，促进各类科研人员与医疗机构科室开展多向交流合作。推动跨单位、跨行业、跨国交流合作，共享科学研究平台，促进临床医学学科与基础医学、公共卫生等学科的交叉，提升整体综合科研创新能力，推动卫生健康人力资源体系复合多元。[17]

（四）建设卫生健康信息协作体系，推动卫生健康人力资源共享

搭建统一的卫生健康信息系统，推动医疗机构、公共卫生机构、社区卫生机构以及医疗机构内的人力资源共同参与构建。鼓励运用大数据、人工智能、云计算等新技术，在疫情监测分析、流行病学调查、疾病防控救治、互联网健康咨询、疾病防控宣传教育等方面发挥更大的人力资源体系支撑作用，实现对患者的精准有效管理。注重消除存在于卫生健康系统内部的信息孤岛，打破利用信息化手段开展疾病防控等工作的壁垒和瓶颈，使一些重要卫生健康信息能够被相关不同机构的人力资源共用共享，推动科研、管理以及应急决策等工作更好地开展。

强化各类卫生健康人力资源体系对卫生数据信息的科学分析、分类利用，深入推进预约挂号、双向转诊、远程会诊、检查检验、疫情监测等基础数据共有共享，发挥数据信息的最大效用。通过搭建统一的卫生健康信息平台，协助各类机构人力资源及时发现重要流行疾病、普遍健康问题，尽早筛查高危人群，及时采取有针对性的防治措施，迅速了解卫生健康服务工作的质量和效果，为区域卫生健康规划、卫生健康政策制定以及突发公共卫生事件的应急管理提供科学决策依据。

（五）建设卫生健康国际协作体系，推动卫生健康人力资源开阔视野

加强卫生健康人力资源体系国际合作交流，有效利用国际合作项目，主动引进具有国际影响力的高层次人力资源、高水平团队，特别是公共卫生领域的领军人才资源，通过采取协议工资制、项目工资制、年薪制等多种灵活的分配方式，增强国内岗位吸引力。注重引进或联合培养具有全球化视野的卫生健康人力资源，特别是一些有国外留学经历、与国外合作开展过研究项目、在国际组织或者跨国机构任过职、曾参与对外援助项目等的卫生健康人力资源。

积极学习借鉴其他国家先进经验，将一些政治学、经济学和法学等相关专业的人力资源，派遣到国际卫生健康机构的总部等，使其通过接触不同文化背景、学科背景下的卫生工作人员，提升自身工作能力，积累国际卫生健康合作交流经验。[18]注重引进国际知名专家参与国内卫生健康人力资源培养，提高国内卫生健康人力资源队伍的整体实力水平。推进卫生健康事业的国际化进程，拓宽卫生健康人力资源国内外学术交流渠道，增强国内卫生健康人力资源的学科话语权，扩大其国际影响力，推动人类健康事业高质量发展。