职级并行对我国基层公务员的影响及完善路径

□周子威

（作者单位：辽宁师范大学政府管理学院。）

基层公务员作为最直接面对和服务人民群众的国家公职人员，不仅代表政府的形象，也影响人民群众对于政府整体的印象。但是“待遇差”“晋升难”的问题一直以来困扰着基层公务员群体，并对基层公务员的积极性乃至行政效率产生负面影响。面对上述问题，党中央提出建立公务员职务与职级并行制度来提升公务员待遇，调动公务员积极性，并在2019 年以《职务与职级并行规定》的形式正式确定这项制度，但职级并行制度在实践中仍有需要完善的地方。

一、职级并行制度对基层公务员的意义

（一）基层公务员的困境

基层公务员长期面临工作压力大，对比在其他社会经济组织中工作的职员工资待遇低、晋升通道狭窄等问题，基层组织及基层公务员数量庞大，这将严重挫伤基层公务员的积极性，可能导致基层公务员消极怠工影响行政效率乃至出现贪腐现象。作为直面人民群众的国家公职人员，基层公务员的精神面貌也影响人民对公务员群体的评价。将基层公务员看做政治职场上的“经济人”为谋求自身利益最大化而行动，建立一套完善的晋升激励制度是摆脱困境、调动基层公务员积极性和提升行政效率的良计。

（二）职级并行制度的建立与影响

党在十六大报告中首次提出要建立职级制度，《2010—2020 年深化干部人事制度改革规划纲要》提出了建立职级并行制度的时间表和计划书。2014 年推进了县级以下公务员职务职级并行的试点，在2018 年第十三届全国人大常委会第七次会议通过的《公务员法》中，以法律的形式确立了职务与职级并行的制度，最终在2019 年党中央以《职务与职级并行规定》（以下简称《规定》）保障职务与职级并行的落实。

职级并行制度依据公务员职责分类管理，将职级序列分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三大序列，明确了公务员的分工，实现公务员的技术化、专业化。其中综合管理类分为一二级巡视员、一到四级调研员、一到四级主任科员和一二级科员，并与领导职务中的厅局级、县处级和乡科级相对应。依据工作能力、工作成效、政治素养和群众认可建立起了一套晋升机制。

职级并行制度能够很好调动基层公务员的积极性和服务人民群众的热情。首先，公务员职级并行制度打破了原有的职务晋升单通道，解决了因为领导职务数量有限而导致的难晋升难提拔问题。其次，激励了基层公务员通过完善工作质量、提高个人素质而取得回报的热情。最后，职级的晋升不是职务的晋升，也就是说并不是成为单位的领导成员，不影响单位部门统一有效管理。

二、职级并行存在的局限性

（一）制度设计不够完善

首先，对于“德能勤绩廉”的要求过于泛泛，缺乏一个量化的标准。对于是否达到该要求的评判标准的依据是主观方面的，也因此导致晋升选拔不够公开和透明，基层公务员衡量自身工作质量的标准缺失，反而会打击基层公务员的积极性。其次，职级评定的有效性不足。我国疆域宽广发展不均衡，基层组织庞大，各地都有其地域特色和特殊情况，对此，职级评定标准不宜过于单一，应当因地制宜，下放权力到基层，制定符合地方具体情况的衡量标准。

（二）监督和实施不完善

首先，存在职级并行制激励导向不明确的问题。在职级并行制的考核标准中最能量化的标准是任职年限，并且任职年限也是晋升的硬性指标，这也导致论资排辈的现象出现，晋升者往往不是单位中最活跃最积极的工作人员，而是一些“老资历”。职级并行制度就是为了建立一套激励机制，调动公务员的积极性，奖励工作突出、勤劳敬业的公务员，但从实际上看，一级以下主任科员的公务员在基层成了单位老职员的福利。其次，在缺少具体标准的同时还缺少有效监督。注重年度考核，平时考核所占比重不大，评判标准在领导掌握下的职级可能会成为基层领导奖惩下属的工具。

（三）制度激励效果不明显

首先在薪酬上，公务员职级晋升后工资增幅不大，由于边际效用递减，少量增幅起不到太大的激励作用。虽然规定公务员根据所任职级执行相应的工资标准，享受所在地区（部门）相应职务层次的住房、医疗、交通补贴、社会保险等待遇。但由于地区发展不平衡也导致基层公务员收入待遇不均衡。其次，晋升空间仍然狭窄，《规定》中要求乡镇机关二级调研员不超过机关综合管理类职位数量的2%；三级、四级调研员不超过机关综合管理类职位数量的10%，而“我国科级以下的基层一线执行公务员占公务员总数的73%左右”，公务员职级数量比例存在限制，难以满足如此大量基层公务员的需求。

三、推进职务与职级并行落实的路径探讨

（一）健全考核机制

《公务员考核规定》中将公务员考核的工作交给了机关公务员管理部门组织实施，主要是组织人事部门，而在年度考核中考核人员主要是本机关领导，在操作上是“自己人考核自己人”，不能客观体现作为个体公务员的工作成效。基层公务员由于其工作的特殊性，很多时候要直面人民群众，引入人民民主评判，考核中参考接受服务的群众意见，既可以客观了解公务员工作成果，也加强了与人民群众的沟通，有益于对工作中的不足展开自我反思和明确服务导向。同时，量化“德能勤绩廉”的评判标准，现存评判标准主要依据主观印象，上级领导在提拔时总是凭借大致感觉，缺失客观标准。在实际评判中，可以参考更多量化标准，依据工作完成效率、周围同事评价和纪检部门考察综合判断，并依据不同地域和不同工作岗位的具体情况建立“德能勤绩廉”的评估标准。

（二）健全淘汰与监督机制

传统的考核机制流于形式，在不违反组织纪律的情况下，公务员职位都是“能上不能下”，这也促成了基层公务员中一部分无“上进心”群体“混时间”“熬资历”的懒政现象，严重影响行政效率。通过建立监督问责机制，杜绝通过依靠“熬资历”和领导“拉关系”晋升的路径，对工作完成率低的人员从个人问责到领导，发挥领导监督作用，对于问责后仍不能提高工作效率的人员坚决清退，避免冗官冗员。建立客观公正的考核团队，考核人员不仅局限于组织人事部门和本部门领导，联合其他部门形成交叉监督，将考核结果在网络等公共传媒平台公布，接受民众监督。

（三）落实激励政策，扩宽晋升通道

职级并行制度的落实需要财政的支持，落实职级待遇当然会加大财政负担，但基层公务员作为社会运转的“枢纽”，其效率的提高有益于社会经济发展的加快，从长远上看也有利于财政收入的增长。因此，需要将职级待遇落到实处，科学合理地分配公务员收入标准。对于地区发展不平衡导致的“同工不同酬”现象，引入中央财政帮扶。同时，适当提升职级在基层的比例，拓宽基层公务员的晋升通道，完善基层公务员的职业发展道路，让基层公务员无“后顾之忧”，更加全心全意投入对人民群众服务的工作中。

四、结语

总体上看，公务员职级并行制度调动了基层公务员的积极性，这对实现我国治理能力和治理体系现代化全局起到了重要的推动作用。通过实行职务与职级并行，创设了大量职级并享受与职务对应待遇，缓解了因领导职位有限而难以晋升优秀基层公务员的窘境，提高了基层公务员的待遇，培养了大量储备干部，吸引了更多社会上优秀人才加入公务员队伍，提高了公务员整体素质。基层公务员的工作质量与人民群众能受到的行政服务质量直接相关，完善上层法规设计，健全考核机制与监督机制，落实激励政策，可以提高基层公务员的工作热情和行政效率，从而提升民众满意度和政府公信力。