基于面板数据的西部省域高等教育经费投入现状分析与趋势展望——以四川、重庆为例

娄 坤，苏竞马，雷喻婷

（西南医科大学 人文与管理学院，四川 泸州 646000）

教育经费投入是影响高等教育质量高低的一个重要因素。我国西部地区受经济水平的影响，其高等教育投入远远落后于东部地区和沿海经济发达地区。随着成渝地区双城经济圈这一国家战略的实施，为西部地区高等教育多元化办学、筹资融资等体制机制改革带来重大机遇。本文以四川、重庆两省市（以下简称“川渝两地”）为例，以高等教育经费投入为研究对象，分析西部地区高等教育的投入现状和存在问题。本文中的高等教育仅指全日制普通高等教育，不包括成人教育。文中数据均来源于各年度的《中国教育经费统计年鉴》《中国统计年鉴》《四川统计年鉴》《重庆统计年鉴》（备注：2000—2004年部分教育经费数据为《中国教育经费统计年鉴》相应数据计算所得）。

一、川渝两地高等教育投入现状

（一）高等教育投入总量情况

2000—2018 年期间，川渝两地高等院校的收入呈逐年稳步增长趋势。从增长总量来看，四川从2000 年的36.69 亿元增至2018 年的527.50 亿元，增长了14.38倍；重庆从18.65 亿元增至279.08 亿元，增长了14.96倍。同期，全国高等院校收入从904.43 亿元增至11 858.77 亿元，增长了13.12 倍。川渝两地的增长倍数均高于全国平均水平。从年平均增长率来看，四川、重庆均为15%，和全国15%持平。从年增幅来看（图1），2001、2002 年全国和川渝两地年增幅均保持在26%以上的快速增长；2003—2012 年期间（除2007 年外）全国和川渝两地的年增幅稳定在13%～26%之间；从2013 年开始，年增长幅度显著下降，降至10%左右及以下。三者相较，川渝两地的年增长幅度大部分年度都高于全国水平，而四川又略高于重庆。

图1 2000—2018 年四川、重庆和全国高等教育收入年增长幅度图

（二）高等教育投入结构比例情况

教育投入分为财政性资金投入和非财政性资金投入两类。财政性资金投入一般是指国家财政性教育经费。非财政性资金投入包括除了财政资金以外的所有其他收入，包括学费、社会捐赠和社会资本办学投入等。对于我国来说，高等教育对经费需求的迅猛增长使得政府与个人承担高等教育经费的比例发生较大变化[1]。随着川渝两地高等教育收入总量的逐年递增，高校收入来源结构比例发生了较大变化，财政性资金投入、个人成本分担和社会资金投入在高校办学中重要性的差距程度日趋拉大（图2、图3）。

图2 2007—2018 年四川省高等院校收入来源比例图

图3 2007—2018 年重庆市高等院校收入来源比例图

1.财政性资金投入

财政性资金投入情况直接反映了政府对高等教育的重视和发展程度。我国《中华人民共和国教育法》规定，“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”，从法律上决定了我国高等院校的收入来源以国家财政性投入为主。从图4 可知，2000—2006 年，川渝两地高等教育收入中财政性投入的占比在持续下降，最低时仅占总量的35%。但从2007 年开始，随着川渝两地公共财政体制转型的完成和不断完善，两地财政性投入的占比开始呈逐步上升趋势，并最终稳定在高校收入总量的55%左右，成为川渝高等院校收入的最主要来源。说明随着我国经济的快速发展、公共财政体制的建立和完善、中央政府对高等教育事业发展的要求，川渝两地逐渐认识到发展高等教育的重要意义并持续加大财政投入。

图4 四川、重庆和全国财政性投入在高等教育收入总量的占比情况

2.事业收入

高校事业收入主要分为教育事业收入和科研事业收入两类，其中教育事业收入就是人们常说的“学费”，是高校事业收入的主要组成部分。1986 年，美国教育经济学家约翰·斯通提出了成本分担理论，认为按照“谁受益、谁付费”的原则，高等教育成本应当由政府、学生家长、学生和社会共同分担。这一理论逐渐发展成为世界各国制定高等教育学费政策的重要理论依据和高等教育经费多元化筹措的主要财政政策依据。高等教育收费制度在我国的出台，并不完全是为了拉抬经济。新公共管理理论在政府管理中的运用，市场经济地位的确定，教育财政面临的困境和压力，成本分担理论被政府的接受和应用也是其主要原因[2]。与财政性投入占比相比较，四川、重庆以及全国学费收入占比情况呈相反的变化趋势。在2000—2007 年我国高等教育大发展初期，招生人数急速扩大，政府财政性经费投入严重不足，学费成为高校重要的收入来源之一。最高时四川省的学费收入占到高校收入总量的35%，重庆达到37%，均高于全国的34%。随着政府加大对高等教育的财政投入，虽然在2018 年四川、重庆高校的学费收入分别达到了129.49亿元和72.37 亿元，较2000 年分别增长了16 倍和15倍，但在高校收入总量的占比却分别降至25%和26%，较最高峰值下降了10 个百分点左右（图5）。学费收入已从学校的重要收入来源转变为重要补充来源，既反映了政府对高等教育投入力度的不断加大，也体现了国家控制学费增长，减轻学生及家庭负担的政策导向。尽管如此，四川、重庆两地的学费占比仍比全国的21%高出大约5 个百分点，所以川渝两地的学费收取依然存在偏高的情况。

图5 四川、重庆和全国学费收入在高等教育收入总量的占比情况

3.社会捐赠和民办高等教育投入

虽然社会捐资、民办学校举办者投入被列入高等院校五大收入来源之中，但是和财政性投入、事业收入相比存在着极为显著的差距。川渝两地高校社会捐资、民办学校举办者投入情况存在以下共同的特点：一是收入总量较小。数据显示，两者年收入合计总量最低为4.56亿元（2018 年），最高时也仅为12.65 亿元（2016 年）。二是增长趋势不稳定。与财政性投入、学费收入最明显不同的是，社会投入并没有形成稳定的增长趋势，而是呈现出时而增长、时而减少的不规律变化情况，并且增长极为乏力。三是所占总量的比例极低。在2007 年，川渝两地的社会捐资和民办学校投入两者的合计尚能占到收入总量的3.1%；到2018 年已降至0.5%，在高等学校的收入总量中已几乎可忽略不计。

（三）生均经费支出情况

高等院校收入总量受学校数量、在校生人数和地区GDP 等因素的影响，还不能完全真实地反映省域高等教育投入情况，高等学校生均教育经费则代表了每个学生平均所投入的教育成本，更能客观地反映高等教育投入的情况。2000 年，川渝两地高校生均教育经费支出分别为14 069.27 元、14 213.13 元，2018 年分别增至31001.26元和32 754.74 元，增幅为120.3%和130.5%，高于全国127.2%的增长率，但是低于全国36 286.97 元的平均水平（图6）。

图6 2000—2018 年四川、重庆和全国高校生均教育经费支出变化图

其中，生均教育支出中的生均公共财政预算教育经费支出则直接体现了省级财政对高等教育的投入情况。2000 年川渝两地高校的生均公共财政预算教育经费支出分别为6 647.71 元、6 899.51 元，2018 年增至18 088.76 元和17 899.39 元，增幅为172.1%和159.4%，高于全国152.6%的增长率，仍然低于全国21 792.44 元的平均水平（图7）。

图7 2000—2018 年四川、重庆和全国高校生均公共财政预算教育经费支出变化图

由于不同国家和地区的经济状况、消费水平和物价指数的差异，相等的生均教育经费并不表示相同的教育条件，因此需将其换算成生均教育经费指数以具可比性[3]。生均教育经费指数一般是指生均教育经费与人均国内生产总值之比。2000—2018 年，川渝两地的生均教育经费指数有了较大幅度的下降（图8）。四川从284%下降至63%，下降了221 个百分点；重庆从227%下降至50%，下降了177 个百分点，最低时曾降到45%。同期全国水平从204%下降至56%，下降了148 个百分点。川渝两地指数的变化趋势和全国水平呈相同状态，说明在川渝两地经济水平和人均GDP 快速增长的同时，政府也在努力加大对高等教育的投入。

图8 2000—2018 年四川、重庆和全国高等教育生均教育经费指数变化图

（四）预算内高等教育支出占比情况

预算内高等教育支出，从一般公共预算支出角度看，是指政府的财政预算支出中用于高等教育的部分；从预算内教育支出的角度看，是指在政府用于教育事业的财政预算支出中，高等教育在各级教育层面所占据的份额。前者反映了政府对高等教育的投入程度，后者体现了政府对高等教育、基础教育、职业教育等的重视程度。

2005—2018 年期间，川渝两地预算内高等教育支出占一般公共预算支出的比例整体呈现出先升后降的趋势（图9）。所不同的是，四川在2012 年达到峰值3.60%后呈逐年下降趋势；重庆在2008 年达到峰值3.82%后则逐年开始下降。在预算内的高等教育支出比例方面，重庆略高于四川。与全国同期相比，尽管全国平均情况也基本呈现出先升后降的相同趋势，但占比情况均明显高于川渝两地，几乎都在3.50%以上。

在预算内教育支出的内部分配比例方面，川渝两地呈现出截然不同的两种情况（图10）。重庆用于高等教育的支出占比基本保持在20%～25%之间，略高于全国水平。四川高等教育支出占比则基本维持在15%～20%，明显低于全国水平，说明四川预算内教育经费更多地投入到了基础教育、职业教育等教育领域。

图10 2005—2018 年四川、重庆和全国预算内高等教育支出占预算内教育支出的比例变化图

其原因主要有：一是重庆直辖初期，获得了中央大量的政策扶持和资金投入，经济指标增长较快，区域社会发展水平显著提升，具备向高等教育领域投入更多资金的条件。二是四川受省情的制约，地域幅员广、人口基数大、适龄学生多；少数民族地区、贫困地区基础教育薄弱；省市财政紧张，人均收入偏低等诸多因素，使得四川预算内教育支出不得不更多地投入到基础教育、职业教育中。

（五）高等教育总投入、财政性投入占地区GDP 的比例情况

高等教育总投入占GDP 的比例反映了国家（或地区）对高等教育的重视程度和支持力度，是衡量高等教育发展程度的一个重要指标。川渝两地高等教育总投入占地区GDP 比例的变化趋势呈现“M”型。其中2000—2010 年期间是整体上升趋势，进入2011 年后趋势逐渐回落，截止到2018 年川渝两地高等教育总投入占地区GDP 的比例已基本回到21 世纪初期阶段。川渝两地该指标的变化趋势和全国水平基本保持一致，并优于全国同期水平。据已有研究结果，OECD 国家中发达国家的高等教育投入占GDP 比例一般在1.1%以上[4]，在这一指标方面，四川和重庆达到了发达国家标准。这既有川渝两地政府和社会重视对高等教育投入的原因，也有川渝两地本身GDP 指标偏低的因素。

高等教育财政性投入占GDP 的比例则反映了国家（或地区）高等教育政策方向和发展路径选择，是政府对高等教育事业投入的重要标志。2000—2018 年，川渝两地和全国水平呈现同样的变化趋势，即虽有波动但整体稳步向上增长。在川渝两地GDP 快速增长的背景下，高等教育财政性投入占GDP 的比例仍呈现稳步提高，说明了四川、重庆在财政性收入有限的情况下，依然努力加大高等教育的财政性资金投入，履行政府办学的主体职责。

二、川渝两地高等教育投入存在的主要问题

（一）政府财政性投入总量不足

政府财政性投入不足仍然是四川、重庆高等教育办学投入所面临的最为突出的问题。主要表现为：一是，2018 年四川高等教育财政性投入为301.42 亿元，占全省高等教育总投入的57%；重庆为152.75 亿元，占比为55%，均低于全国同期占比（63%）。二是，2018 年高等教育在各层次的财政性教育投入占比中，四川为16.8%，重庆为17.4%，均低于全国同期平均水平（20.4%）。三是，2018 年高等教育财政性投入占GDP 的比例，四川为0.7%，重庆为0.8%，和全国0.8%的比例基本持平。在发达国家，这个比例一般保持在1.3%以上[5]。

（二）高等学校经费来源组成呈现二元化结构模式

自从20 世纪90 年代我国高等教育经费来源实行多元化结构变革以来，已基本形成了财、费、税、产、社、基、科、贷等教育经费来源渠道，总趋势表现为：国家财政预算内拨款逐年下降，非财政性经费占教育总经费的比例越来越大[6]。随着川渝两地高等教育投入总量的逐年稳步递增，高校收入来源结构比例并没有呈现出相适应的变化。财政性资金投入、学校事业收入呈显著增长趋势，占据了高校总收入的绝对比例；社会投入资金和其他收入增长缓慢且波动较大不具有稳定性，在总收入的占比中已逐渐弱化和边缘化。原本应为多元化结构的办学收入模式在川渝两地已演变为二元化结构模式。

（三）生均经费投入偏低

从生均教育经费这一指标看，2018 年，川渝两地的高等教育生均经费支出、生均公共财政预算经费支出均低于全国平均水平，说明川渝两地高等教育投入总量虽然相对较多，受在校学生人数的影响，实质上投入依然不足，导致生均经费投入偏少，不能满足高等院校的办学资金需求，制约了地区高等教育的发展。

从生均教育经费指数这一指标看，1998 年，对世界OECD 国家的高等教育生均教育经费指数进行调查发现，其高等教育生均教育经费指数在27%～61%之间[7]。从2018 年的数据来看，重庆达到发达国家1998 年的水平，四川离发达国家20 年前的水平都还有一段差距。高等教育生均教育经费指数过高，在一定程度上说明政府和社会对高等教育的投入超出了其承受范围，与当地经济发展水平不相协调，如果这种状况长期得不到改善，将透支政府和社会对初等、中等教育及其他经济项目的支出，最终会对地区经济发展起消极作用[8]。

（四）社会捐资助学不发达

川渝两地社会捐资总额长期保持在一个极低的水平，2018 年在高等院校办学总收入中约占0.2%。除了受地区经济水平的制约外，税收优惠政策的缺位、捐资助学程序的僵化、社会思想观念的陈旧及高校主动精神的缺失等也是关键原因。一是川渝两地属于经济欠发达地区。这样的区域经济状况直接决定了川渝两地社会捐助力度远远落后于经济发达地区。二是我国现行的税收优惠政策不利于高等教育。我国当前相关税收法规对个人和企业捐赠者的税收优惠限额分别设定为30%和3%。这种不鼓励大额捐赠行为的税收政策很难调动社会力量捐赠的积极性。三是捐资助学程序的僵化。我国法律规定，须通过经国家审批同意的非营利性社会团体或机构代为捐赠，纳税主体才能享受相关税收的减免优惠。不能直接面对学校或学生，税收减免手续的繁琐，都较大程度地影响了有意向捐赠者的积极性。四是社会思想观念的陈旧。我国传统优秀文化一直都有大爱精神，但是家庭为重的传统思想观念使得人们更加愿意将绝大部分财富留给家人，全社会慈善公益的群众基础还很薄弱，社会捐赠文化还没有广泛形成。

（五）高等院校自身“造血”能力羸弱

从前文的数据可以看出，当前川渝两地高校依靠自身实力获得办学经费的能力不高。主要表现为：一是学费收入占据高等院校自身收入较大比例。2018 年川渝两地高校学费在事业收入中的占比分别为63.35%和67.40%，占到了学校事业收入的三分之二左右，成为高校自身收入的最主要来源，并且年平均增长率高于川渝两地GDP 的年平均增长率。目前四川、重庆两地高校学费已经达到一个较高的结构水平，后期的增长空间极为有限。二是高校教育基金会发展滞后。当前川渝两地高校教育基金会呈现规模小、数量少和收益低的现状。在2014 年全国各地区高校教育基金会净资产排名中，四川、重庆分别位列全国第15、16 位；截至2020 年底四川、重庆分别有19 所和9 所高校成立了教育基金会，分别占高校总数的15%和14%；除中央部属院校外，川渝两地高校教育基金会大多数规模很小，尚处于资金积累阶段。三是校办产业与社会服务收益反哺教育能力较低。川渝两地校办产业与社会服务收入在高等教育总投入的占比却极速弱化，分别从2000 年四川的1.0%和重庆的1.1%下降至2018 年的0.12%和0.13%，在高等院校办学收入中已逐渐地趋于边缘化。

三、对今后川渝两地高等教育投入趋势的展望

（一）省域经济总量的持续增长能够确保对高等教育投入的稳步增加

近年来，伴随国家新时代西部大开发、“一带一路”建设、长江经济带等的陆续出台实施和释放出的政策红利，川渝两地的经济总量逐年稳步增长，财政可用于支配的经费越来越充足，家庭和个人可支配收入不断增长，社会资本愈发充裕和安全。同时，在进入“后4%”时代，我国高等教育处于从普及化阶段转型为大众化阶段的关键时期，中央对各省（区、市）的教育投入也提出了明确的要求。这些都能够确保川渝高等教育投入的稳步增长。

（二）成渝地区双城经济圈战略的实施将给高等教育投入带来宝贵的改革机遇期

被定位为国家战略的“具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地”的成渝双城地区，其高等教育和高等院校的重要作用将愈发凸显，先行先试的改革政策红利将赋予川渝两地高等教育发展、高等教育财政制度和高等教育筹措机制等改革更多的新的发展机遇。

（三）省级政府履行高等教育财政投入职责的任务依然艰巨

自1994 年我国实施分税制改革以后，我国高等院校逐步形成了中央和地方两级管理，以地方管理为主的管理模式。分权财政体制一方面调动了地方投资发展高等教育的积极性，另一方面也给地方财政带来巨大经济压力。从法理角度看，我国《中华人民共和国教育法》明确规定了教育经费以财政拨款为主。从经济学理论看，高等教育属于准公共产品，不能完全由私人市场来筹资，应由政府和市场共同分担，并且以政府投入为主。从教育分权管理体制和财权与事权相对应原则看，地方政府不仅是高等教育行政管理的主体，也是地方高等财政的主要提供者和规范者[9]。从实践来看，我国正在高等教育普及化背景下倾力开展“双一流”高校的长期建设，力争打造高等教育强国，考虑到现实教情，新增投入主要依靠财政资金解决[10]。

（四）新一轮的高职教育和研究生教育的扩招将带来新的学费增长期

为适应高等教育的改革和发展，从1999 年开始我国高校开启了持续至今的大学扩招，同时这也是我国大学进入教育收费阶段的伴生产物。这一阶段的扩招主要集中在本专科阶段。为加快我国职业教育改革发展，从2019 年起国家实施了高职扩招计划，除了扩大高职院校在普教中的招生计划外，还打通了中职（中专）学校的升学渠道。受新冠肺炎疫情的持续影响，高校毕业生的就业形势不容乐观，在“稳就业”和“人才强国、科教兴国”战略的背景下，2020 年国家出台政策，启动新一轮的研究生扩招。新一轮的高职教育和研究生教育的扩招，在本专科持续扩招的基础上，将带来新一轮的学费增长期。

（五）一大批民办院校的新建将会提高社会办学资本的投入总量

民办院校是我国高等教育体系的重要组成部分。随着《中国教育现代化2035》的实施，国家进一步放开社会资本对高等教育领域的准入，鼓励社会资本参与高等教育办学。而高等教育产业作为一种可持续发展的朝阳产业、绿色产业，一直以来都受到社会资本的青睐。从目前川渝两地的高等教育规模来看，今后会有更多的民办院校将被新建，高等教育的规模将进一步扩大，随之也将带来整个高等教育投入总量的增长。

（六）社会捐资助学依然面临较大困境

我国现行纳税制度是制约社会捐赠规模的一大瓶颈，捐赠还要缴税，捐赠越多纳税就越多的矛盾抑制了企业和个人教育捐赠的积极性，税收政策的激励作用没有充分发挥出来[11]。虽然许多专家学者都发现了这一弊端，但是纳税制度在没有修改的前提下，教育捐赠的激励机制就无法真正的建立起来。学校对募捐活动缺乏足够的重视和主动精神，基金运作缺乏市场化的增值手段，基金会与学校管理关系的梳理，基金会团队成员的专业素养，基金会绩效考核机制的缺失等等，这些问题都制约着川渝高校基金会的健康良性发展。

（七）地方经济社会发展的内生动能需求将促使高等教育的投入增加

随着近年来高校社会服务职能的不断凸显，越来越多的地方政府意识到高等教育对经济社会发展的重要贡献作用，“政产学研用”紧密结合的合作模式得到普遍推广应用。一个地方的高等教育质量和高等院校办学水平，对当地的人才培养和供给、产业结构优化和转型升级、城市空间规划和开发、城市文明和市民素养、城市品牌形象塑造等软硬件实力的提升都具有重要影响。因此，越来越多的地方政府对本地高等教育的支持和投入已不再拘泥于是否存在隶属关系。同时，还主动邀请外地高校前来兴办分校或研究院，吸引和支持新建民办院校落地办学。