对西式治理理论的反思与超越——兼论中国式国家治理的理论逻辑

江天雨

（北京航空航天大学 马克思主义学院，北京 海淀 100191）

自党的十八届三中全会提出将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革总目标之一以来，“治理”一词受到了高度关注。关于什么是好的治理以及如何实现好的治理，成为当前中国政治学界关切的理论命题。在作为政治学概念之前，“治理”（governance）一词在语义上和“统治”（government）同源，原意是控制、引导和操纵，二者常常被交替使用。直到20世纪末，“治理”开始拥有新的含义，并与“统治”一词渐行渐远，甚至构成对传统统治观念的一种“对立”，尤其是伴随全球化发展及全球治理的兴起，“治理”变得更加时髦起来。然而，西式治理理论的流行并未给其所到之处带来假想中的良好结果，一些国家和地区因此陷入政治内耗的恶性循环，甚至沦为“失败国家”。为什么西式治理理论能够一度风靡世界？为什么广泛流行的理论未能达到预期的“善治”？要回答这些问题，就必须弄清楚西式治理理论的内在逻辑，并从中找到它的适用限度和超越之道。

作为一种社会科学理论，治理理论脱胎于其诞生地的社会文化和社会结构。社会是政治的“母体”，世界上不同国家和地区的社会具有异质性，由此必将产生不同的治国之道和相应的治理理论。因此，诞生于中国社会的治理理论，一定不同于西式治理理论。而能够指导中国实现“善治”的治理理论也一定要从中国社会的历史文化和现实实践中去总结发现。目前，基于国家治理现代化的“中国之治”已成为中国式现代化新道路的重要组成部分，通过对西式治理理论的反思和比较研究，有助于为构建中国式治理理论提供立论基础和理论自信。

一、西式治理理论的内在逻辑

（一）基于理性人假设的社会形式

治理理论的出发点，和西方世界自霍布斯开始流行的“理性人”假设一脉相承，理性人假设认为人可以利用理性建立起相应的制度或者规则，使国家免于兴衰循环。由理性人构成的社会，被认为是“公民社会”。该“公民社会”的概念不同于古希腊时期来源于亚里士多德的“politike koinonia”（英文中的“political society”），后者主要指区别于野蛮民族、具有文明象征意义的城邦，而前者则与契约论者所设定的自然状态紧密相连，构成一个先于政治国家的社会。理性人之间通过契约建立起的共同体，最根本的目的就是需要通过公民社会对天赋自由和个人的自然权利加以保护。

这一观念被托克维尔所继承，虽然他没有使用“公民社会”这个词，但他对美国民主的描述中最重要的部分就是体现为“结社”生活的乡镇自治。在他的观察中，美国“社会是由自己管理，并为自己而管理。所有的权力都归社会所有……人民以推选立法人员的办法参与立法工作，以挑选行政人员的办法参与执政工作。可以说是人民自己治理自己，而留给政府的那部分权力也微乎其微，而且薄弱的很，何况政府还要受人民的监督，服从建立政府的人民的权威”①托克维尔.论美国的民主［M］.北京：商务印书馆，2011：63-64.。通过结社、乡村自治等方式，美国社会践行了“个人是本身利益的最好和唯一的裁判者”②托克维尔.论美国的民主［M］.北京：商务印书馆，2011：72.。托克维尔分析，除了特殊的地理位置之外，美国社会之所以能够实现自我管理，主要依靠完善的法治、特殊的文化和“民情”。这种“民情”强调人民具有自治精神和责任感，培养和提高自身参与公共事务的公民素养。通过结社，实现将民主时代的人从消极公民向积极公民的转变③罗轶轩.论托克维尔的政治自由观及其局限［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2018（05）：90-98.。

事实上，尽管托克维尔热情颂扬了美国社会自治式的民主，公民社会却并不是西方自由主义政治学的热门概念，相反，正是在马克思主义的学术传统里，时常被译为“市民社会”的概念才是一个受到重视的概念。黑格尔第一次明确把社会从国家中分离出来，公民社会的“各个成员作为独立的单个人的联合”，是一个不受国家干预而独立存在的私人自治领域、独立于国家和家庭之外的中间地带。马克思则认识到公民社会有其经济本质，“公民社会包括各个人在生产力发展一定阶段上的一切物质交往”④马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集（第1卷）［M］.北京：中央编译局，2009：582.，都发现和强调了公民社会中充满私人利益的追求。在自由主义的政治话语中，公民社会概念的复兴直到苏联东欧剧变才重新“被发现”，同时被赋予了推动政治变革的新内涵，进而才成为当代世界政治中一种普遍性的新思潮⑤杨光斌.发现真实的“社会”：反思西方治理理论的本体论假设［M］.中国社会科学，2019（03）：13-26.。

20世纪70年代以来，现代福利国家的危机和社会主义国家中斯大林模式国家主义的危机，令许多国家普遍出现了质疑和批判国家作用和能力的论调。进入80年代，市场化改革和与之相应的行政改革浪潮在世界范围内兴起，反对国家干预、主张市场有限和私有化的新自由主义日益成为西方政治社会思潮的主流，并逐渐向非西方世界扩散。

与此同时，以波兰为代表的东欧国家，出现了以团结工会等为代表的社会组织，这些组织与当地的工人、传统教会等机构和组织相结合，成为反对苏联共产党政权统治、削弱东欧各地共产主义政府的统治权威的力量。这一过程被参与其中的波兰思想家米奇尼克概括为用公民社会对抗极权主义的过程。1981年，他首次在文章中提出了“公民社会”这一概念①Agnes Arndt， Premises and Paradoxes in the Development of the Civil Society Concept in Poland［EB/OL］，Discourses on Civil Society in Poland， Discussion Paper Nr.SP IV 2008（402）：9.，把“公民社会”与反对极权主义联系起来：公民社会的概念诞生于十八世纪用来反对封建制度，共产主义制度是二十世纪后期、一种更为野蛮的封建制度，因此，反极权主义的反对派采用古典斗争的形式来争取一个民主秩序，就不足为怪了。捷克知识分子雅克·拉尼克（Jacques Rupnik）1979年把波兰1968—1978年之间的社会变革定义为“修正主义的结束与公民社会的复兴”②Jacques Rupnil. Dissent in Poland， 1968–78： the end of Revisionism and the rebirth of the Civil Society［J］.Opposition in Eastern Europe.1979：60-112.。公民社会概念开始在东欧国家的语境下复兴。

此时的“公民社会”概念，把公民社会视为与极权主义和共产主义相对立的概念，极权主义的衰败就意味着公民社会的必然兴起③Zbigniew Rau .The State of Enslavement： The East European Substitute for the State of Nature［J］. Political Studies.1991：253-269.。公民社会作为与国家对抗的机制存在，它的强大往往意味着对庞大的国家权力的抑制，公民社会与极权统治是此消彼长的零和博弈④Ernest Gellner，The conditions of Liberty：Civil Society and Its Rivals［M］. New York，：Allen Lane Penguin Press.1994：32.。伴随着苏联、东欧政变所标志的“冷战”结束，“历史的终结论”广为流传，公民社会理论成为解释苏东政变的重要理论视角。

与此同时，对“第三部门”“志愿组织”的推崇，开始出现与“公民社会”理论的合流。许多学者开始重视这些社团作为“民主巩固者”的性质和作用——以社团为中心的公民社会，正是“自下而上”（bottom-up）权力运动方向的代表，“公民社会”被认为是培育心智习惯和民主的温床，是良好社会的基础。这一思想开始深深镌刻在自由主义的权利话语体系中，即个人权利才是一切的起点，公民社会的作用就是维护个人自由权利、防范政府权力。一个社群中的成员、家庭中的一分子，都必须拥有权利、成为公民才能立身。这种权利话语价值中最重要的就是保护公民的自由，防止政府权力的干预，由此，“一套由权利构成的体制不能仅仅由权利来维持”⑤琼·贝丝克·埃尔斯坦.审判民主：市民社会在支持民主价值中的角色［A］.唐.E·艾伯利主编.市民社会基础读本［C］.北京：商务印书馆，2012：134.。

在公民社会概念复归后，以罗伯特·帕特南为代表，一批学者投入到对“社会资本”的研究中，认为公民结社是促进社会资本产生和积累的重要条件，也是让民主运转起来的关键。帕特南通过研究意大利南北部社会资本的差异来分析民主化程度的差异。社会资本所产生的领域并非在“公权力”的领域，而是在国家之外的社会领域，公民在这一领域被认为应该享有充分的私密权，公共权力不应该侵入。因此，唯有通过开放、平等、参与的社会自治和社团，才能够积攒足够的社会资本，实现社会自治，达成民主目标。

（二）西式治理理论的兴起与流行

20世纪90年代兴起的治理理论正是在公民社会的复归基础上兴起的。它们二者之间分享着工共同的基本价值和假设，也同样诞生于新自由主义浪潮兴起后。

“二战”后，“发展”成为民族国家为主体的新兴经济体建设的主要议程，政府被视为推动国家经济发展的主角。这一时期，国际社会的主流看法是，要想让那些尚未发展起来的国家改变自身的处境，只需要从外部输入资本和技术，这些外部资源的输入能够在这些国家孕育和产生“现代化”。不过，自20世纪六七十年代起，以非洲为代表的发展中国家的经济发展陷入困境，对非洲、拉美和亚洲开展融资项目和融资计划的国际发展机构看到，战后推行的现代化并没有带来他们预期中的成果。这种情况促使发展思路产生转变。

进入20世纪八九十年代，新自由主义成为主流观点，“发展”也在这一语境中被重新定义。新自由主义思潮让“市场”回归，进一步促使“公民社会”受到重视。在这一背景下，“治理危机”一词首次出现于1989年世界银行报告中①即《南撤哈拉非洲：从危机走向可持续增长》，用于描述撒哈拉以南的非洲为代表的后发国家的困境。这些国家具有相似的境遇和特征，即在国家获得独立后追求高速发展，将工业化作为经济上的主要追求，国家在其中扮演了主要角色。这类举措起初带来明显成效，但是到了20世纪80年代，这些国家都遭遇了经济衰退，从中等收入国家倒退成为低收入国家。这一问题在题为《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》的世行报告中，被归因于国家干预过多，忽视扶持民间组织发展，主张通过发挥社会的力量来实现有效的治理，由此，报告提出了“投资于人民”（investing in people）、培育和扶持民间组织、私营企业、提升非政府组织能力的建议，并认为这一地区首要任务是设计、创造“多元制度结构”的政治革新。

此后，治理概念被应用于多个学科，并被赋予许多新的界定，其中最广受认可的就是詹姆斯·罗西瑙在其代表作《没有政府统治的治理》中的定义，将治理定义为一系列活动的管理机制，参与这些管理活动的主体不一定是传统公共事务的主体政府，而是非政府主体建立在合作、互惠基础之上的自愿参与。20世纪90年代，以新自由主义学说为依据的“华盛顿共识”希望通过“释放和鼓励私有市场的办法得到问题最有效率的解决”②莱斯特·M.萨拉蒙.全球公民社会［M］.北京：社会科学文献出版社，2007：4.，推动转型国家实行以新自由主义、市场原教旨主义为核心的转型策略。治理理论与新自由主义的理念不谋而合，认为社会本身具有“提供福利、解决公共问题”的能力，从而可以通过去政府化、去国家化的方式实现治理。“无政府的治理”逐渐成为治理主义者的信仰，相信通过公民自治能够实现比政府为主体的治理更高的公正性、透明性和参与度。

二、找回国家：西式治理理论限度的反思

（一）西式治理理论的问题与限度

戴维·伊斯顿曾说，政治就是社会价值的权威性分配。治理所面向的公共问题天然包含权力属性，不过在西式治理理论中缺乏必需的政治纲要，反而试图将公共问题降级为公共管理领域的具体问题，将治理问题转化为管理上的技术问题、专业问题，实现对公共治理的“去政治化”，也就意味着“去国家化”。

实际上，从地方性经验脱胎的治理理论本身具有具体、明确的社会条件限定。回顾托克维尔的理论就不难发现，公民自治的民主根基在于当时农业社会生产条件下高度的平等，唯有在一个高度平等化、同质化的社会，才能够实现结社的平等和相对平等的政治参与。正如托克维尔所说，“美国在其社会情况方面呈现出一种非凡的现象，人在这里比在世界上任何地方，比在历史上有记录的任何时代，都显得在财产和学识方面更近乎平等，换句话说，在力量上更近乎平等”①托克维尔.论美国的民主［M］.北京：商务印书馆，2011：59.。这种力量的平等一方面是财产的平等，如奉行平分原则的继承法和消失了的世袭特权；另一方面是学识的平等，“无知识的人竟如此之少，而有学识的人又如此不多”②托克维尔.论美国的民主［M］.北京：商务印书馆，2011：58.，这是典型的平等化的农业社会特征。

即便在美国，托克维尔所描述的社会环境也是暂时的，这种平等状态在美国并没有维持多久。然而“公民社会达成民主”的假设却超越了这种高度平等化社会的限度，来到了有着不同运行逻辑的工业化时代和有着不同历史文化、社会结构的异质化社会。在这一过程中，公民社会的地域限定被淡化了。这些结构各异的社会被认为是同一性概念，正如霍布斯所说的同一个性质的“质料”（matter），这些社会被视为可以用同一种模式来改造成同一种“性状”，公民社会由此成为一种普世性的、跨文化跨时空的概念。

不难发现，治理理论提供的是建立在美国实践基础上的特殊经验，不管是托克维尔的社团、民情还是帕特南的公民共同体，它们都只是基于美国社会传统所建构的地区性知识。正如迈克尔·曼曾在《社会权力的起源》第三卷中所提到的，志愿组织是盎格鲁撒克逊文明中的一个特征，也有学者将美国称为“没有国家”的国家，在建国之初没有等级制的包袱，如果以黑格尔的视角来看，美国也是没有以政治秩序来表现统一、理性的意志，而仅有个人的私利和对自由的激情③丹尼尔·贝尔.再谈美国例外论：市民社会的作用，载市民社会基础读本［C］，北京：商务印书馆，2012：484-486.。也就是说，美国是一个政治的市场，是一个各种利益在此竞争和交易的舞台。美国的这一现实和传统，与有强大贵族传统的欧洲社会尚且不同，更遑论完全属于不同文明体系和历史基因的东亚、中东、非洲等地区。

因此，当公民社会成为治理的普遍模式和价值追求被推而广之的时候，其实是试图把这种特殊性下的地区性知识包装成普世适用的“常识”。治理的兴起建立在公民社会概念复兴的基础上，但这一复兴并不是对公民社会原本概念的复归，而是“旧瓶装新酒”，使之被赋予推动政治变革、推动民主化的新内涵，成为冷战后期对抗苏联、共产主义的象征。

在新自由主义改革在苏东国家全面合法化之后，对公民社会的讨论又与“第三部门”相联系而兴起，并从此从一种政治思潮学理化为一种政治学概念。作为一种价值而流行的公民社会所蕴含的价值判断，是在两极格局下通过重新解释社会，实现瓦解社会主义阵营、开展意识形态斗争的目标，带有明显的政治意涵和建构色彩，正如亚当·塞利格曼所说：“公民社会的理念因此包含了许多对社会秩序的道德性判断，比如认为公民社会即便不能克服、至少能够让个人利益和社会善之间的斗争分歧更加和谐化”④亚当·塞利格曼.近代市民社会概念的源起［A］.邓正来，J.C.亚历山大.国家与市民社会：一种社会理论的研究路径［C］.北京：中央编译出版社，1999：77-103.。

因此，建立在公民社会基础上的治理理论，本质上也是针对社会主义阵营的意识形态工具。治理理论的兴起和流行离不开一些国际组织的积极应用和传播，将公民社会基础上的治理作为达成民主善治的模板而推广，塑造成一种可以跨越空间、超越文化或传统的具有普世效用（universal validity）的结构性框架，被认为不仅仅是一种可以用来对抗暴政、抵御专制和极权统治的必要的手段，而且还被视为当然的目的①邓正来.国家与市民社会［M］.北京：中国法制出版社.2018：115-116.。

西方学者和国际机构假设，公民社会中的社会组织能够代替政府实现治理，通过社会组织、市场与国家互动合作解决经济社会危机，罗西瑙等学者更是在治理基础上发展出以公民权为基础的全球治理理论，认为全球治理能够以社会团体等非国家行为体自发形成的国际规则来调节政府机制所失效的部分，这意味着主权国家不再是最重要的治理主体，削弱了国家在全球治理中的客观作用，甚至为某些社会组织、跨国组织借机干预别国内政、谋求国家霸权提供了支持。

这种从建立公民社会到实现良好治理的必然逻辑链条，也受到一些学者的质疑。谢丽·伯曼（Sheri Berman）在对魏玛共和国的研究中发现，活跃的公民社会非但没有保护民主，反而为纳粹上台提供了准备，因此她提出公民社会并不能必然导向“民主”的结局，甚至可能是“反民主”的，公民社会与民主是否呈现正向关系取决于政治制度和政治结构是不是有能力去建立渠道来疏解公众的诉求、意见和情绪。伯曼就此提出，公民社会是否导向民主，是由它所处其中的政治结构和政治制度决定的。这些研究充分说明，要想达成善治，公民社会的作用并不是决定性的，提供合理、有力的政治制度的国家才是最关键的要素。

（二）找回国家：国家是不可替代的治理主体

治理理论假设社会组织可以代替政府，成为解决社会问题、承担公共服务责任的主要角色，这种“社会中心”的治理模式有其局限性。首先，社会组织在承担任务的可靠性和可持续性方面就存在明显短板。从资金来看，政府可以从税收中获取基本水平的资金，哪怕是再小规模的国家，其税收收入也是一笔稳定、可观的来源。但社会组织的资金通常来源于捐赠、承包，难以保证长期、稳定的资金来源，也使社会组织的项目容易缺乏持续性。另外，我国许多非政府组织、社会组织的资金来源中都有部分来自公共部门，也就是政府的资助和财政拨款，而这意味着代表国家的政府才是我国社会组织部分功能能够稳定运转的保证。

其次，如果仅仅依靠捐助者的资助，尤其在制度化水平和法治化程度有限的国家或地区，拥有大量经济资本的强势企业或利益集团往往利用资助社会组织的方式掌握其活动权力，使社会组织成为其私利的代言人。这不但会削弱公民社会组织的公平性，也会削弱其为特殊群体提供服务的能力。因为公民社会组织的捐助者和获益者群体往往并不重合，资助者很容易迫使非政府组织偏离帮助特殊群体的目标②Roger C. Riddell， Mark Robinson. Non-Governmental Organizations and Rural Poverty Alleviation［M］.Oxford University Press，1995.。

再次，社会组织往往只能专注于某一具体领域的问题，或是局限于某个地区、社区的公共问题，但无法提出一个系统性、总体性的框架，这使各社会组织分散地活动，需要通过国家的整体性框架，才能解决社会组织各自为政的问题。社会组织基于自身的局限性，既无法超越自己的领域、也无法超越自身的利益，在异质性严重的社会中，社会组织不仅无法形成合力，反而会进一步加剧社会分裂，导致碎片化治理。

二战后各国的发展事实尤其是后发国家第三波民主化后的发展历程，使各种各样的社会中心主义理论对政治现象的解释变得越来越不可靠。越来越多的学者意识到，要想实现有效治理，国家的角色和作用不可替代，国家的力量正在被学术界重新发现。因此，以斯考切波为代表的回归国家学派提出要在政治学研究中“找回国家”，认为国家具有一般社会组织所不具备的地位和功能，在国内政治社会秩序和国际关系之间，国家依然扮演着保护本国安全和生存优势的角色，竞争也依然是在国与国之间展开①Theda Skocpol. Bringing the State Back In， In Peter Evans， Dietrich Rueschemeyer［A］，Theda Skocpol eds.，Bringing the State Back［C］. Cambridge：Cambridge University Press，1985：8.8.，国家的角色在现实中始终不可替代。

回归国家学派的国家理论以韦伯的国家定义为基础，将国家视为是声称对一定的领土及该领土之上的人民拥有控制权的强制性团体。行政、立法、征税以及强制机构，是一切国家的核心所在②彼得·埃文斯，迪特里希·鲁施迈耶，希达·斯考切波编著.找回国家［C］.北京：生活·读书·新知三联书店，2009：8.。国家是比‘政府’还要宽广的范畴，并不仅仅指代表行政权力的狭义政府，也包含持续性的行政、立法、官僚和强制系统，因此国家不仅要尝试构造某个政体中的公民社会和公共权力之间的关系，还会力图构造公民社会内部的诸多重大关系纽带”③希达·斯考切波，“找回国家——当前研究的战略分析”［A］.彼得·埃文斯，迪特里希·鲁施迈耶，希达·斯考切波编著.找回国家［C］.北京：生活·读书·新知三联书店，2009：8.。

回归国家学派看重国家的角色，尤其着重强调国家自主性概念，即国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标④彼得·埃文斯，迪特里希·鲁施迈耶，希达·斯考切波编著.找回国家［C］.北京：生活·读书·新知三联书店，2009：10.。也就是说，国家并不仅仅是公民社会中多元社会组织相互争夺、毫无自主意志的工具，而是一套由国内主权所协调的自组织系统，它能够独立设立目标。为了实现这些目标，国家需要强有力的国家能力。国家自主性和国家能力决定了国家能否在遭遇强势社会团体和利益集团的时候能够保有自身的独立性，不被社会势力俘获。一旦一个国家面对着无序的制度安排，那么再好的国家目标也无法实现。

事实上，即便在实行自由主义的国家的历史中，国家依然发挥着重要作用，乃至是实现个人权利的最重要主体。自由主义理论似乎忽略了历史上重商主义的发展正是源于国家的强力支持。按照治理理论的假设，个人权利和自由只有在公民社会、结社自治的情况下才能更好地实现，不过真实的历史经验表明，个人的自由、主体性以及尊严等，都依赖于国家对公民权利的保护，只有在国家保护的前提之下，它们才得以存在和显现⑤克劳斯·奥菲.福利国家的矛盾［M.］长春：吉林人民出版社，2006：28.。正如20世纪60年代的美国民权运动参与者所提出的，联邦政府实际上才是自由的监护人。作为国家化身的政府往往并不像被大力渲染的主流观点中那样，是个人权利的侵犯者和剥夺者，相反，很多权利是国家护佑甚至赋予的——比如美国长期以来的种族隔离问题一直被白人社区强化，其公民社会的各种体制，包括企业、工会、家庭住房联合协会和其他社会机构，不但不是维护权利的堡垒，相反却充满种族主义的色彩，象征着分权的地方政府和虽无恶意但也愿意容忍种族隔离的白人民众，是无法自主地行动起来去干预和抵制种族隔离的问题的。

相反，代表国家机构的最高法院，却将这一民权问题不可逆转地推上了国家政治议程，包括做出决定强制性取消公立学校中种族隔离制度；60年代约翰·肯尼迪发表电视讲话支持黑人获取公民权利；到了1965年，种族隔离被法院的命令禁止，在使用公共设施、就业和选举中的种族歧视行受到新联邦法的制止①埃里克·方纳.美国自由的故事［M］.北京：商务印书馆，2002：161.。美国黑人的经历说明，恰恰是联邦政府，才是他们争取正义的希望，才能够自主地介入和解决原有的社会结构下不平等、不均衡的自由和权利问题。民权运动和社会权利，正是从联邦政府那里获得了全面而有力的支持。这充分表明，自主性和有能力的国家，可以克服公民社会中利益集团、多重社会势力的矛盾和利益纠纷，超越各种私利和既有社会结构，赋予个体，尤其是弱势群体中的个人以基本的、应有的公民权利。

因此不难想见，在传统社会结构更为根深蒂固、族群关系更为复杂的非西方语境的国家当中，公民社会将更难以克服当地的权力结构，甚至常常沦为加强当地固有社会传统和势力的工具，此时唯有国家能力强大的国家及其所带来的公共权威才是个体及群体的权利保证。

三、以国家治理超越西式治理：强大的国家能力是实现善治的基础

（一）“强社会—弱国家”为何导向“无效治理”

面对发展中国家的政治脆弱和政治衰败，亨廷顿早就给出了诊断，即“社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢所造成的”②塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：4.，其中非洲和南美洲已经沦为“普力夺社会”，在普力夺社会中“各种社会势力直接相互作用，很少或压根儿就不将他们的私人利益和公众利益联系起来”③塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：163-164.，普力夺社会可以分为许多类型，但它们共同的特征是缺少政治制度的合法中介和政治共识，没有有效的权威和权力，缺少政治共同体或政治机构、各种社会势力直接相互作用，多种社会势力之间的冲突和紧张关系随着它们自身规模、力量和差异性的扩大而变得越来越严重。

对此，亨廷顿提出，区分各个国家的最重大差别不是它们政府的形式，而是它们各自政府实行统治的程度，即治理有效性。尤其是第三世界的新兴国家面对从传统到现代的过渡、需要在短时间内跨越发达国家上百年的发展历程，经历经济的高速发展、利益集团的分化和冲突、价值观的转换、民众的参与和期待，这些急剧的变化往往超过政治体制的承载能力，如果没有一个强大的政府必将导致社会的动荡。因此在后发国家，强大的政府既是秩序的保障，又是发展的基础。一个能够规范政治参与、并把政治参与转化为权力的制度化表达的国家恰恰是达成有效治理的前提条件和必然选择。

在亨廷顿的基础上，米格代尔提出了对于普力夺式的“强社会”的应对之道，即必须建构强有力的国家能力。在这些“强社会”当中缺乏强有力的、可靠的政治制度和权威，“社会控制可能分布于众多相当自主的群体中，而非大量集中于国家”④乔治·S.米格代尔.强社会与弱国家［M］.江苏：江苏人民出版社，2012：30.，可见并不是所有社团丰富的社会都是公民社会，也并非所有的社会自治都通向善治。基于差异巨大的社会性质和结构，单一的“自治”在发展中国家复杂、多样的社会中并不能自动得到有效治理，相反可能会加剧国家的碎片化从而导致无效治理。一旦缺乏政治体制的有效规范，或者国家没有能力为超出规则的活动“喊停”，那么无限扩张的、充分自由的公民社会，很容易滑向损害他人权利、秩序混乱最终造成失序的深渊。保守主义的政治理论家称之为“不可治理性”（ungovernability），认为当利益竞争集团或党派的“期望不断上升”，并通过媒体而不断得到扩散时，会超出国家机构满足这些期望和欲求的能力，国家权威日益衰弱，导致公民对国家的不信任、怀疑和挫折感日益提升，经济稳定和经济增长的基础不断受到挑战①克劳斯·奥菲.福利国家的矛盾［M］.长春：吉林人民出版社，2006：30.。这意味着社会当中产生冲突的潜力超过了其自身解决冲突的能力，而要想消解这些矛盾、把冲突控制在可控范围之内，就需要有能力的国家出场。

正如亨廷顿所说，“问题不在于举行选举，而在于建立组织”②塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：6.，要想实现现代化，首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序，必须先存在权威③塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：6.，而后才谈得上社会参与。这与西式治理理论认为必须先建立公民社会，通过选举式民主来达成治理目标的诉求相反，即限制权威、分散权威并不是最主要的，而要求必须构建强有力的政治体制，通过强大的国家能力来树立国家的权威，将社会性的冲突和活动限制在有限的制度框架内，保证短暂的激烈活动和冲突不会变成永久和普遍的现象。米格代尔也认为，国家需要有“制定规则”的能力，即用法律和规则规范来约束公众行为，用政策在公众行为上达成预期效果。即便是托克维尔所描绘的美国社会自治，也建立在以法治、包含公共责任感的民情之上。因此，有效治理离不开由国家所提供的制度性保证，唯有在法治、权威的匡正下才能实现真正的民主。可以说，对于发展中国家的有效治理而言，民主是第二位的，而以法治为表现的国家权威能否树立才是第一位的。

实际上，即便是在实行新自由主义改革的英美国家中，无论是撒切尔政府还是里根政府，也都没有完全废除公共福利的基本政策，并且改革始终在法治的框架内进行，对公权力应该负责的基本领域，依然保持国家应负有的责任，这是维持社会依然稳定的根源，也是市场化改革得以进行的前提。也就是说，对国家权力的限制是建立在能够维持稳定的秩序和有序的国家权力结构的基础上进行的。这保有了国家确立秩序、树立权威、规范政治参与的能力。

秩序是自由的前提，国家能力则是国家确立秩序、树立权威的基础。政治学视角的国家能力一般包括了强制能力、汲取能力、调控能力和合法化能力等能力，尽管不同学者对国家能力的内涵与构成定义有所不同，但对国家能力的认识基本上都是在国家与社会关系的框架内进行分析。其中，以国家能力和社会能力为基础，关于“强国家弱社会”还是“强社会弱国家”的讨论始终未决，西方主流意识形态一直是“强社会”模式的拥趸，批判强大的国家、大政府，为了约束国家权力，甚至罔顾治理的有效性，正如福山所说“新兴和老牌的民主国家都面临一个难题，那就是未能提供国民所期待的实质性功能：人身安全、共享的经济增长和优质的基本公共服务，即实现个人机会所必需的教育、卫生和基础设施……民主的支持者关注的是如何限制暴虐或掠夺型国家的权力，却没有花更多时间来考虑实施有效的治理。”④弗朗西斯·福山.政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化［M］.毛俊杰，译.桂林：广西师范大学出版社，2015：497.如果说担心“强国家弱社会”会抑制社会活力，损害社会资本，容易过度扩大国家权力的范围并形成权力垄断和滥用，长此以往会阻碍治理的话，那么流行话语中的“强社会弱国家”则容易导致国家在强大的社会势力面前无法保持自主性，被社会利益集团绑架，从而成为强势社会力量的提线木偶，一样导致无效治理。

需要注意的是，没有国家能力就不可能达到有效治理，但国家能力不等于国家权力。国家权力即国家活动范围指的是各国政府不同的功能和目标，而国家的政权力量，或国家清晰透明地计划和执行政策和法律的能力，就是我们常说的国家能力或制度能力①参见弗朗西斯·福山.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序［M］.郭华，译.上海：学林出版社，2017：65..。一个国家的权力范围广不等于国家能力强，强国家不是指一个权力不受限制的“利维坦”，也不是国家权力范围的无限扩张，而是指高度的政府权威和有效的国家能力。因此，需要超越西式治理理论单纯的防范国家、限制政府、依靠社会的治理观，又需要防止国家权力的过分扩展导致的治理困境，这呼唤更平衡、更有利于有效治理的国家与社会关系。

（二）基于“强国家—强社会”的有效治理

一般而言，当一个国家失去合法性、有效性和权威性时，就会沦为失败国家，这是二战后诸多新兴国家所面对的困境，西式治理理论并没有解决这一问题，却使“治理”理念及其内涵的公民社会和理性人假设深植于人心。在与治理理论这种强势话语相逢相对的过程中，中国建立起基于马克思主义理论和中国特色社会主义建设实践的中国特色治理理论，即国家治理理论。顾名思义，“国家治理”之于“治理理论”的不同，就在于将国家这一重要角色置于不同的治理位置上，国家成为最主要的治理主体。

从党的十八届三中全会正式提出“国家治理现代化”的命题之后，国家治理已日益成为学界研究的显学，并逐步构成作为研究范式的“国家治理范式”。中国人理应谈论国家治理，《二十四史》等中国史书自古就是记述“治国理政”的历史，追求“善治”本就是中国历代仁人志士的追求。近代以来，孙中山以“政治，政是众人之事，治是治理，政治就是治理众人之事”表达了政治的目标是实现治国理政，“善治”其实就是如何构建好政治、如何实现强国的问题，这也极大地影响了源于中国土壤、受到中国传统政治文化影响的中国共产党。作为执政党，中国共产党对于国家治理体系和治理能力现代化的追求，完全不同于西方以社会中心主义为核心的治理理论，而是将国家作为最重要治理主体，探索和完善治国理政的方式。对国家治理理论的探索，不仅来自中国的社会传统和政治文化，也来自中国革命与建设历程的现实需要。

作为一个后发国家，中国在革命时期面临着推翻“三座大山”、获得主权独立的目标，切实经历过碎片化的社会所带来的动荡与失序；也在中华人民共和国成立后，面对着从落后农业国转向先进的工业国的重大发展问题。这一系列问题和世界上其他的发展中国家所曾面对的问题具有内在的一致性。这些经历使中国对于实现有效治理、建设更有效的国家能力，有着更深入的思考。

亨廷顿指出，社会主义国家经常能够提供有效权威，具有建立能统治的政府的能力，这对于发展中国家而言难能可贵，也正是现代化过程中的国家所亟须的。中华人民共和国成立伊始，在中国共产党领导下，通过一系列制度的建立和巩固，为国家治理奠定了坚实基础，比如确立了人民代表大会制度这一根本政治制度，为人民当家作主奠定了最重要的制度根基，也为70年来的国家能力提高奠定了基础；确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，为国家能力建设提供了统一战线的有力保障；通过确立民族区域自治制度，确保了国家是各民族人民权利的体现，为国家能力的构建在不同民族间取得了广泛共识和支持。在改革开放新时期，通过一系列的制度建设和改革举措，增强市场活力、释放社会活力，调整国家权力的范围、提高国家能力的水平、提升国家治理的有效性。

进入新时代，中国共产党将国家治理的有效性和能力问题提升到一个新高度，明确提出“国家治理体系与治理能力现代化”，并把国家能力的建构追溯到一个根本性问题上，即“怎样治理中国，怎样治理社会主义社会”。党的十八大以来，各项中国特色社会主义制度更为完善、完备，不仅使人民代表大会这一根本制度越来越完善，而且使社会主义初级阶段的基本经济制度和三大基本政治制度也越发焕发生机，保证了制度的稳定性和活力之间的平衡，既不出现僵化和衰退、保持发展的动力，也具有强大的稳定性和韧性，面临重大挑战和危机也能够保持大局稳定，能够挺过困境，迅速调整和恢复，不因为挑战和危机而滑向政治衰败、治理失效、国家失败。这一国家的调适能力、韧性能力在当前强调统筹发展与安全的新发展阶段更加凸显出优势。

因此，国家治理理论既是对流行的西式治理理论的纠偏，也是建立在中国的国家与社会关系和社会结构基础上所提出的理论，符合中国治理实践的需要。实践证明，当代中国要努力实现的国家治理现代化，其要点之一就在于国家治理现代化是国家或政府主导的国家治理体系和治理能力的现代化，人民的利益并不会自然而然地实现，需要一个可靠的、有能力的国家或政府去代表、去努力，国家必须是国家治理中的主导角色。

当前，我国正处于百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的关键时期，国内局势和世界格局都在发生复杂而深刻的变化，机遇与挑战并存。尤其在新冠疫情肆虐全球的情况下，统筹发展与安全、应对内外部风险挑战，成为我国所面对的客观要求和重要任务，这对我国的国家治理水平提出了更高的要求。在新冠疫情迅速蔓延之时，正是举国体制的“集中力量办大事”，通过“全国一盘棋”，进行了有效的顶层决策，实现了统筹协调、整合了社会资源、开展了广泛的社会动员，从而实现了对疫情的有效控制，彰显了巨大的国家能力。尤其在党的领导下通过民主集中制的原则，能够实现我国“民主基础上的集中，集中指导下的民主”，把党和国家领导体制有效组织起来，增强国家协调、高效运转的能力，这种从历史中而来、在现实中管用的制度，正是中国成功的法宝，也是国家治理赖以实现的制度原则和政治逻辑。

当然，加强国家能力，与约束国家的权力并行不悖，国家能力的增强必须在法治化的框架下进行。首先需要为国家建立清晰的权力边界。必须运用法律和制度来约束国家权力，强化对政府权力的制约和制衡，充分意识到有限政府与有效政府、国家权力受限制和国家能力有效力并不对立，有限政府才是有效政府的前提，国家权力有边界才能真正有助于实现国家有能力。既要对政府权力严加限制，使其不能为非作歹，危害社会自由，又要赋予它足够的权威、能力和自主空间，让政府能够积极为善，保护和促进自由①燕继荣.从“行政主导”到“有限政府”［J］.学海，2011（03）：85-96.，即建立一个“有能力的有限政府”，使权力有边界、权力受制约，同时保持行动的能力，这是现代治理的必然要求。

同时，国家治理的落脚点毕竟在于“治理”。治理不同于统治，它意味着更多元的治理主体的共同参与，也需要更充分的社会共治。在治理过程中需要尊重市场规律、发挥社会主体优势，让更多的社会主体和市场主体加入进来，充分发挥社会组织和民众在社会治理中的能动性，从而克服国家权力的“手伸得过长”、政府越位等问题。对此，有学者提出中国应该探索建设“强国家、强社会”的新型国家与社会协同发展模式①杨立华.建设强政府与强社会组成的强国家——国家治理现代化的必然目标［J］.国家行政学院学报，2018（06）：57-62，188.，即在加强国家能力的同时，增强社会自身参与治理的能力，一方面让社会具有相对的独立性，在法律允许范围内享有更广阔的自主活动领域；另一方面，国家作为社会总体利益的代表在，尊重社会及其各种组织法律上的独立性前提下积极介入社会生活过程，对后者的活动进行多种形式的协调和引导，或者为它们创造出适宜的活动环境与条件。

在国家治理理论中，社会治理并不是对国家的限制或反对、也不是对国家治理的替代，而是国家治理中的重要组成部分；社会治理的现代化，也是建设国家治理现代化的题中之义。自2018年政府工作报告中提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”之后，我国的社会治理在体制建设、治理方式、治理层级优化等方面不断发展。尽管我国的社会组织的成熟度、社会参与的深度与广度、社会事业发展的程度等社会治理现代化的领域都还需要长期的发展，但毋庸置疑的是，一个更成熟、完善、有自主参与治理能力的社会正在逐步培育起来，在社会建设和社会治理方面也已经取得了长足进步，正逐渐锻造一个人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，迈向一个具有更强治理能力、更高治理水平的强社会，推进实现兼具强国家和强社会的国家治理格局。