“体制有效”：环境治理体制研究的组织学范式论述*

张则行

（中共浙江省委党校/浙江行政学院 公共管理教研部，浙江 杭州 311121）

学术研究的范式（paradigm）概念是指拥有相同或近似价值标准的学术共同体对客观世界的某些特定现象建构起来的具有鲜明特色、不可通约的分析模型或解释框架。①朱爱军.论库恩的范式概念及其借用［J］.学习与探索，2007（05）：49-52.而作为环境治理体制研究的传统范式，经济学的公共产品、外部性等经典理论阐释了经济要素对环境质量的影响机制以及环境公共服务的供给效率问题并逐渐衍生出财政联邦主义、环境联邦主义等理论模型，后者集中讨论了政府事权与财权的横向与纵向配置对其环保职能的履行以及环境管理绩效的影响。但“地方政府追求公共福利最大化，财政分权可以使得地方政府准确获取属地公民对于环境偏好的异质性信息”是基于新自由主义政治哲学而作出的理论假设，并不完全适用于中国环境治理的实际。鉴于中国国家治理体制与西方发达国家之间存在根本差异的现实，人们愈加认识到，将西方的经济学范式机械套用于中国环境治理实际将引发理论与经验之间的巨大张力。与环境治理体制研究的经济学范式专注于财权分配效率有所不同的是，组织学范式聚焦于政府组织结构与环境治理绩效之间的关系，试图回答府际间的体制性变迁对其环境治理效应的贡献及其背后的影响机制。那么，环境治理体制研究的组织学范式的理论基础与遵循的优选策略是什么，如何从选定的策略出发建构全新的研究议题及分析框架，以及这些研究议题和分析框架怎样完整诠释“体制有效”（systemdoeswork）的真实意涵？本文将尝试对以上问题作出初步解答。

一、复归环境治理体制研究的组织学范式：一项研究议程

（一）理论基础：概念重释与路径选择

1.核心概念的重释

从最一般的定义来看，环境治理（environmentalgovernance）就是指以政府为主体的环境管理者处理环境问题（environmentalproblems）的过程。但环境（environment）本身是一个较难理解的概念，它与生态（ecology）或生态环境（ecological environment）等概念的内涵和外延，在不同历史阶段都随着人类对人与自然之间关系的认知水平的变化而变化。与对人们日常生活影响最为广泛、最为直接的环境问题相一致，本文所指的环境问题仅指包括大气、水、土壤等直接危害人类身体健康的环境污染问题。

在某种程度上，“体制”（system）的概念就如“环境”一样，是一个内涵宽泛、边界模糊的论证对象。在某种程度上，凡涉及组织的人类活动都可以纳入“体制”的框架内，而人类的组织活动不仅包含着组织的物理存在，也包含着思想、制度、技术等非物理形式的存在。这种概念上的模糊性使得既有的研究文献广泛存在着逻辑上的缺陷、模棱两可的表述以及摇摆不定的论点，最终将损害“体制研究”的应用价值和现实意义。①大卫·哈维.世界的逻辑：如何让我们生活的世界更理性、更可控［M］.周大昕译.北京：中信出版社，2017：58.从组织学的视角看，体制的本义是某一组织的制度体系，亦即涵盖了构成组织的诸多要素的规范性设计，这些设计将有助于组织实现目标并成为维持理性化秩序的工具。

本文理解的体制包括两个层次：外部结构框架与内部控制体系。每个组织都有可以从外部观察得到的物理结构，比如所谓直线式结构、职能式结构、矩阵式结构等，但组织结构化的模式只是框定了组织的任务目标及其各自之间的报告关系。②Silverman，David. The Theory of Organization［M］. New York：Basic Books，1971：78.而“目标设置是一回事，动员力量实现目标是另一回事”。③W·理查德·斯科特，杰拉尔德·F·戴维斯.组织理论：理性、自然与开放系统的视角［M］.高俊山译.北京：中国人民大学出版社，2011：299.对于政府组织而言，数不胜数的经验和事实表明，政府在组织结构上的物理变化（通常表现为组织机构的增设、撤销、重组、拆分等物理变化）往往容易实现，但其机构设置的初衷却在实践过程中没有得到很好的呈现。因此，理解“体制”的重要视角——外部结构框架并非决定组织职能实现和目标达成的关键变量。与之对应，包括组织间职责配置、奖惩制度设计以及信息沟通渠道和方式等内部控制制度将扮演着更为重要的角色。

2.体制研究的功能主义路径

从组织研究的功能主义传统来看，体制存续的价值在于将组织目标付诸实现的过程。在这一过程中，组织结构内的职责关系、激励制度以及信息结构等基本构成要素将以各种物理结构或制度设计的方式贯穿于目标达成的实践之中。环境治理体制作为政府管理环境公共事务的组织结构实体或制度载体，也必然地通过政府组织的基本构成要素发挥相应功能，亦即通过政府间的职责配置、履行职责的激励机制以及最优化激励效能的信息结构重组等方式，不断放大环境治理体制的治理效应，实现“体制有效”的最终价值。

政府组织的体制效应可以追溯至组织理论家对科层制组织的批判，即对科层制低效率、刚性、目标置换等反功能特征的反思。①彼得·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制［M］.马戎等译.上海：学林出版社，2001：141.细言之，科层制组织存在“非人格规则”“判断性决策集中化”“等级地位的孤立化”以及“出现平行权力”等与组织成立之初的目标相违背的反功能“怪圈”。②米歇尔·克罗齐埃.科层现象：论现代组织体系的科层倾向及其与法国社会和文化体系的关系［M］.刘汉全译.上海：上海人民出版社，2002：6.这些结论都指向权力集中的科层制结构无法应对突发的不确定事件、无法对不可控因素进行快速反应以及无可避免地增加组织协调和控制成本。因此，组织的功能分化成为必要选择。威廉姆森（Oliver Williamson）就曾指出：通过用每一个对自己的绩效负责的自主性单位替代集中控制，能够使组织产生极高的效率。③Williamson，Oliver E. Markets and Hierarchies：Analysis and Antitrust Implication［M］.New York：Free Press，1975：25-46.当然，这一结论对于政府组织的适用性还有待商榷。因为，对于政府而言，很难使用单一指标衡量互不关联的几个部门的绩效，而且，政府部门的存在意义也非仅仅依靠绩效排名就可以解释的。但这些组织分权的元理论确实为环境治理的分权体制提供了某种理论上的合法性来源。

对于环境治理研究的基本路径而言，秉持组织理论研究视角的学者将观察触角深入到履行环保职能的政府组织内部，尝试从组织（organization）这一目标、职能、职责等现实功能的承载者入手，打开政府组织内部的诸如目标设置、职责关系、绩效考核、组织间关系（或更具体一些，比如地方政府环境治理的标尺竞争、央地府际关系等）、环保部门独立性等变量与环境质量之间的因果机制的黑箱。换言之，环境治理体制研究的组织学范式应扭住环境体制（environmental system）中的组织结构（organization structure）这一环境治理的核心解释变量，将功能主义视角下的“体制有效”视为环境治理体制研究的价值依归。

（二）研究策略：内控视角与中观层次

1.内部控制的研究视角

环境治理体制研究的组织学范式应从“内部控制”（internal control）的视角解释环境治理体制的内涵。这是因为，高度关注绩效的组织不仅要重视由于应对外部复杂性而引入的非正式控制，更要通过正式的结构化机制让下级组织及其成员内化和自愿兑现其承诺。④Etzioni，A. Modern Organizations， Upper Saddle River［M］.NJ：Prentice Hall， 1964：59.政府组织的控制模式主要体现在人际控制机制——组织的权力结构及其衍生的科层化、层级体系、协调、集权、激励、绩效、程序和督导等一系列与控制相关的方式或手段。⑤Hardy，Cynthia，Stewart R. Clegg. Some Dare Call It Power，in Handbook of Organizational Studies［C］.CA： Sage，1996：622-641.因此，从这个意义上看，我们可以将环境治理体制定义为：政府为了履行环境职能、实现环境目标而进行的内部控制过程，包括权力结构调整及其激励方式、运行程序的变革。同时，组织内控视角下的环境治理体制研究需要进一步澄清其内涵边界与具体范畴，即聚焦于政府及其环保职能部门的横向职能架构与纵向职责分配以及与之相配套的政策体系与运作机制。

2.中观层次的研究策略

环境治理体制研究的组织学范式整体上采用中观层次的研究策略（以下简称“中观研究”）。这类研究介于宏观与微观研究之间，既借鉴了宏观研究注重认识和理性思考以及抽象化概括的特征，又吸收了微观研究注重对某一事件细致观察、追根溯源的优点，在摆脱碎片化经验束缚的同时，又可以从更加综合的视角相对全面地观察和分析研究对象。具体的操作方法可参考如下思路：一是对于1949年建政以来我国环境治理体制变革的演进脉络、内在逻辑以及体制转轨的动力机制等问题，或可更多采用抽象概括、逻辑推演与理论演绎的研究方法；二是对于环境治理体制的实践逻辑以及改革效应的检验等实证问题，则宜更多采用经验归纳、数理模型与案例分析的研究方法。

（三）三大题域：职责、激励与信息

内控视角与中观层次的研究策略有助于清晰地厘定“体制”研究的边界，使得原本宽泛模糊的题域变得更易掌控、观点更加贴合实际，但如运用不当，其弊端也是显而易见的。比如，组织学范式下的“环境治理体制研究”如被纳入过繁的分析变量，则将严重影响理论研究与实证分析的深度和力度。为此，我们尝试提出纾解该矛盾的初步解决方案，意即从组织控制的视角出发析解出职责关系、激励机制与信息结构等最为关键的变量，由此构建更加简化的分析框架。①张则行，何精华.党的十八大以来我国环境管理体制的重塑路径研究——基于组织“内部控制”视角的分析框架［J］.中国行政管理，2020（07）：22-27.由此，可将环境治理体制研究的组织学范式粗略划定出三大题域，即环境治理体制的制度前提——职责配置、职责履行的效能工具——激励机制及其技术保障——信息渠道等。

综上，在组织控制视角下，环境治理过程是纵向政府间围绕着环境治理责任的分配及其落实而开展的组织控制过程，亦即在环境责任关系重构的基础上为确保各级政府忠实履行各自责任而进行的激励结构调整与信息渠道畅通的组织变革过程。

二、职责配置：环境治理“体制有效”的制度前提

（一）环境治理职责配置的组织学溯源

环境治理体制中的职责关系是政府组织结构分化的结果，集中表现为将环境治理的任务分解到若干职能部门的水平分化（horizontaldifferentiation）、将环境治理职责分配至不同层级的垂直分化（verticaldifferentiation）以及在不同区域设立履行环保职能机构的地域分散（geographicaldispersion）。②理查德·H.霍尔.组织：结构、过程及结果［M］.张友星等译.上海：上海财经大学出版社，2003：71-73.本文集中讨论对环境治理效应影响最大的垂直分化，即环境治理中的央地关系及其职责配置模式。

从央地互动的角度进行考察，环境治理中的央地关系可以概括为三种模式：命令——控制型、互动——妥协型和政治动员型。③余敏江.生态治理中的中央与地方府际间协调：一个分析框架［J］.经济社会体制比较，2011（02）：148-156.在实践层面，上述类型存在着互为补充的嵌套关系，而非泾渭分明、非此即彼。环境治理作为一种主要由政府供给的公共产品，也将受到“公地悲剧”“搭便车”等集体行动困境的影响。④埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进［M］.余逊达、陈旭东，译.上海：译文出版社，2012：2-8.在财政分权与晋升锦标赛政治激励的背景下，这种影响折射至环境治理的政策执行环节，则主要表现为中央无法完全通过科层制式的命令控制的方式影响地方政府的环境偏好，不得不与地方政府建立一种基于财权与事权分配框架的谈判关系和展开纯策略的序贯博弈。①周雪光，练宏.政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例［J］.中国社会科学，2011（05）：80-96.在不完全信息条件下，中央政府将应对地方政府为了追求短期经济效益而与企业的合谋策略，这种策略往往造成中央的环保政策难以有效执行。②Van Rooij B. Regulating Land and Pollution in China Lawmaking， Compliance and Enforcement； Theory and Cases ［M］.Amsterdam University Press，2006：98-100.

（二）环境治理职责配置的基本模式及其转换

从传统的“条块关系”进行区分，环境治理体制可以分为属地管理与垂直管理两种模式。环境属地管理是财政分权与行政分权体制相结合的产物，在一定程度上缓解了行政层级延长而为地方环境治理带来的资源紧张。③张铮，包涵川.属地管理：一个关于行政层级延长的分析框架——基于对Z街道办事处的观察［J］.中国行政管理，2018（06）：94-99.在这种管理模式下，地方政府负有环境治理的属地责任，由地方环保部门具体履行环境质量监测、环境监督管理、环保宣传教育等职责，地方政府为其提供人、财、物的支持。有学者总结出属地治理体制的优点，包括：属地管理可以激发地方政府发展经济的能动性和保证地方政府有充足的权力空间因地制宜地调整相关政策。④尹振东.垂直管理与属地管理：行政管理体制的选择［J］.经济研究，2011（04）：41-54.然而，属地治理体制的弊端也十分明显。比如，环境属地治理体制将催生地方环境治理的“逐底效应”（raceto bottom），而属地管理引发的地方保护主义也将导致环境公共品供给动力不足。⑤王永钦，张晏，章元，陈钊，陆铭.中国的大国发展道路——论分权式改革的得失［J］.经济研究，2007（01）：4-16.其原因在于属地治理体制使得环保机构的独立性、稳定性、公正性和专业性受到地方政府的干预。

从组织结构的角度展开分析，中国的环境问题在某种程度上就是“体制问题”。这个问题集中体现在环境政策制定的权威性与环境政策执行的碎片化之间的深刻矛盾，即中央政府虽然在环境政策制定方面具有绝对的权威，但履行环保职能或执行环境政策的主体却分散于十余个党政部门之间。⑥冉冉.道德激励、纪律惩戒与地方环境政策的执行困境［J］.经济社会体制比较，2015（02）：153-164.换言之，在环境属地治理体制下，环境管理机构具有典型的非独立性特征，作为环境监管主体的地方环保机构不仅受到地方政府的干扰，还将面临与其他具有相似职责的部门之间的协调困境，进而出现环境治理领域的“碎片化威权主义”（fragmented authoritarianism）现象。故此，有学者提出实行环境垂直治理体制的主张。其理由是：相比于属地治理体制，垂直治理体制一方面可以帮助环保部门摆脱地方政府干预，增强机构独立性，保证环保政策的有效执行，另一方面可以有效整合基层监测监察等执法力量和资源，增强环保执法的权威性和提升地方环境治理的绩效。⑦鞠昌华.环境保护垂直管理的探讨［J］.环境保护，2013（08）：56-57.但同样地，单纯的垂直治理体制也有其自身难以克服的弊端。例如，环境垂直管理可能会损害地方行政职能的完整性，导致垂直管理部门与地方政府产生权力摩擦甚至利益冲突；更为严重的是，垂直管理部门由于缺乏充分的监督和制约，容易诱发环保领域的滥权或腐败现象。⑧皮建才.垂直管理与属地管理的比较制度分析［J］.中国经济问题，2014（04）：13-20.因此，垂直治理体制能够解决地方政府干扰环境监管机构的问题需要特定的条件，即“监管任务相对容易考核和坏项目造成的损失比较大时”。①尹振东，聂辉华，桂林.垂直管理与属地管理的选择：政企关系的视角［J］.世界经济文汇，2011（06）：1-10.

上述研究观点启发我们，环保机构垂直治理体制改革取得预期成效的关键在于实现环保机构垂直管理与环境治理属地责任的动态平衡，即如何通过科学合理有效的职责配置以及建构强有力的履责监督机制，将垂改后的生态环境机构与地方政府的环境治理职能有机衔接起来，充分释放生态环境机构改革的治理效能。

三、激励机制：环境治理“体制有效”的效能工具

（一）环境治理激励机制的组织学溯源

组织研究的功能主义学派强调目标的认知功能，即目标为决策和行动提供了方向与约束。②W·理查德·斯科特，杰拉尔德·F·戴维斯.组织理论：理性、自然与开放系统的视角［M］.高俊山译.北京：中国人民大学出版社，2011：209.与其他组织相类似，各级政府基于各自偏好，亦经常陷于层级间、部门间、个人间的目标冲突。③Cyert， Richard M.，and James G. March. A Behavioral Theory of The Firm［M］. Cambridge， Mass： Blackwell Business，1992：22.环境治理的目标体系是央地之间经过复杂谈判而形成的偏好集合。在环境治理领域，政府间的目标冲突对环境治理绩效的影响主要集中于地方政府与环保部门间的差异性偏好。比如，地方政府对环境治理存在偏好将抑制企业的排污动机，减少污染品的生产量，对环保具有正效应。④朱小会，陆远权.地方政府环境偏好与中国环境分权管理体制的环保效应［J］.技术经济，2018（07）：121-128.而在环境联邦主义的分权治理体制下，当中央政府的生态环境目标与地方政府的经济发展目标产生冲突时，后者在以GDP为主要考核权重的晋升锦标赛的激励制度安排以及生态补偿机制尚未健全的情况下，将缺少增强环境偏好的动机。在此背景下，环境属地管理下的地方政府将会选择降低环境标准、弱化环保政策执行甚至逃避政府环保职责，以实现地方经济增长目标。⑤Lieberthal K. China’s Governing System and Its Impact on Environmental Policy Implementation［J］.China Environment Series， 1997，（01）：3-8.因此，如何确保地方的环境偏好与中央的环保目标保持一致，或者使得地方政府落实自身的环保职责，重构与优化央地之间的激励机制则显得尤为重要。⑥Li W，Higgins P. Controlling Local Environmental Performance： an Analysis of Three National Environmental Management Programs in the Context of Regional Disparities in China［J］. Journal of Contemporary China，2013，22（81）：409-427.

在组织理论看来，所谓激励就是通过物质或精神上的报酬以促使下级组织采取与上级组织目标相一致的行动。激励机制能够有效发挥作用有赖于激励活动坚持四项原则：有效信息原则、激励强度原则、监督强度原则、平衡激励原则。其中，有效信息原则是指在设计合同环节，委托方给予代理方激励时应选取那些可以明确传递目标信息的指标，同时，这类指标被要求产生的误差越小越好；激励强度原则主要是强调下级或员工的努力程度与产出之间应相匹配（影响激励强度的因素，除了努力程度与产出之间的关系，还包括测量员工表现的精确度、个人承受风险的能力与个人对激励的反应程度等）；监督强度原则则是为了减少随机因素的干扰；平衡激励原则是指员工注意力要与激励强度保持均衡状态。①周雪光.组织社会学十讲［M］.北京：社会科学文献出版社，2003：188-190.

（二）环境治理的激励结构及其调整

从激励的动态过程分析，环境治理过程中的激励是指中央政府采取政治、经济等手段对地方政府行为进行干预，使其向着中央政府所期待的目标转变。②唐啸，陈维维.动机、激励与信息——中国环境政策执行的理论框架与类型学分析［J］.国家行政学院学报，2017（01）：76-81.而从激励的方式进行分类，环境治理的激励机制可细分为政治激励与经济激励两大类。众所周知，在公共部门（尤其是政府部门）开展有效激励存在重重困难，政府内部往往采取弱激励手段（weak—incentive）进行相对绩效评估，比如以职务晋升的方式激励官员。③王永钦，丁菊红.公共部门内部的激励机制：一个文献述评——兼论中国分权式改革的动力机制和代价［J］.世界经济文汇，2007（01）：81-96.对于环境治理而言，地方政府普遍存在环保激励不足的问题。从本质上看，这是由于政府机构的多任务（multi-tasking）取向、垄断地位造成缺乏比较的参照系、异质性委托造成的考核指标难以确定以及努力程度与代理人（下级政府）所获效应之间的非货币化等分权治理体制决定的④Bengt Holmstrom， Paul Milgrom. Multitask Principal-Agent Analyses： Incentive Contracts， Asset Ownership， and Job Design［J］. Journal of Law， Economics & Organization， 1991，（7）：24-52.，即是中央政府（委托人）对地方政府（代理人）存在经济增长的单一任务激励，而诸如环境保护等次级目标将无法得到后者的全力执行。易言之，环境治理的激励效应与分权化的环境治理体制存在较强的因果联系。

鉴于环境分权体制的弱激励模式难以有效激发地方环境治理动能，可供替代的环境治理模式应在遵从国家治理整体演进逻辑的前提下，寻求一条从“控制”走向“激励”的“内部改进”的优化路径。⑤臧晓霞，吕建华.国家治理逻辑演变下中国环境管制取向：由“控制”走向“激励”［J］.公共行政评论，2017（05）：105-128.面向“体制有效”的激励机制将生态环境改善作为约束性指标纳入官员考核体系中，在生态环境治理领域引入“晋升锦标赛”的激励方式，压实地方政府的环保责任，强化地方政府履行中央环保目标的意愿。⑥任丙强.地方政府环境政策执行的激励机制研究：基于中央与地方关系的视角［J］.中国行政管理，2018（06）：129-135.一些研究已揭示出激励机制在中国环境治理过程中扮演的特殊角色以及独特的运作机制。这种独特性就是地方环境治理高度依赖中央的政治考核手段加以推动。⑦黄冬娅，杨大力.考核式监管的运行与困境：基于主要污染物总量减排考核的分析［J.政治学研究，2016（04）：101-112.然而，毋庸讳言，长期依托诸如环保督察、约谈、“回头看”“一票否决”等方式的负向激励机制在较大程度上可以增强地方政府治理环境的压力或动力，但长期来看，单纯依赖科层制的内部监控体系而排斥外部非法权主体的监督，则难以充分释放激励效能。

四、信息渠道：环境治理“体制有效”的技术保障

（一）环境治理信息渠道的组织学溯源

在国家治理中，信息（information）的作用是不言而喻的。在组织学家看来，信息对于组织的作用至关重要，信息沟通是保证组织有效运行的三个基本要素之一（其他两个是共同目标和协作意愿）。①切斯特·巴纳德.经理人员的职能［M］.孙耀君，译.北京：中国社会科学出版社，1997：66.组织结构影响信息流动和权力安排，而信息是决策的基础，信息的质量决定着激励的有效性和决策的科学性。在环境经济学家看来，环境污染问题就是由于信息不对称与环境外部性相互作用的结果。②托马斯·思德纳.环境与自然资源管理的政策工具［M］.张蔚文，黄祖辉，译.上海：上海人民出版社，2005：71.在组织社会学的视阈下，信息的质量又取决于信息结构及其渠道的畅通性。③彼得·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制［M］.马戎等，译.上海：学林出版社，2001：98.

根据阿罗（Kenneth J.Arrow）的研究，信息结构是指组织在任何时候的知识状态，也指组织获得相关信息的可能性。④肯尼斯·阿罗.组织的极限［M］.万谦，译.北京：华夏出版社，2006：33.这种可能性又包含三层含义：组织内有谁进行观察、观察怎样的信息和如何传递信息。⑤龚梦洁，齐晔.从信息结构视角解析地方政府环境监管行为——以“十一五”污染物总量减排为例［J］.南京工业大学学报（社会科学版），2014（01）：39-46.组织通过信息渠道接收外部世界的信号（即可以改变个人“期望”的任何事件），信息渠道的容量和通过其传递信号的种类取决于对利益和成本比较后的考量。⑥肯尼斯·阿罗.组织的极限［M］.万谦，译.北京：华夏出版社，2006：56-66.此外，信息结构的差别将导致组织内决策权安排的差异，而信息结构与决策权安排的匹配程度将对组织行为和绩效产生深刻影响。⑦程德俊.信息结构、决策权结构与高参与型组织的变革［J］.中国工业经济，2005（11）：111-117.信息的传递过程为委托—代理理论分析政府行为提供了重要的观察视角。比如，有学者将信息作为央地政府间权力配置和行为博弈的约束性条件，而地方政府的行为受到信息在二者间流动机制的深刻影响。⑧周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理［M］.上海：上海人民出版社，2008：54-55.

（二）环境治理体制的信息渠道及其优化

信息对环境治理激励机制的影响主要通过其在环保考核中的作用加以体现。自1995年我国环境治理实行属地管理原则以来，中央政府设计了一系列旨在促进地方政府履行环保职责的考核机制。从“十一五”规划开始，中央政府更是将环境监管的重心由“督企”向“督政”转变。但是，环境治理“一票否决”的考核压力却催生出许多地方政府诸如环保政策执行的“一刀切”懒政现象、“逆向激励”和目标替代等机会主义行为，使得严格的约束性指标也难以发挥对环保政策执行的有效激励作用。⑨Schreifels， J.Yale Fu，Wilson E. J．Surfur Dioxide Control in China： Policy Evolution During the 10th and 11th Fiveyear Plans and Lessons for the Future［J］. Energy Policy，2012，48（6）：779-789．有学者认为，在环保属地治理体制下，环境政策执行受制于地方核心领导人的个人意志，而其个人偏好是财政约束和晋升激励等因素的函数，上级政府的约束性指标无法从根本上改变具有经济决策权的地方核心领导人的注意力配置。⑩Yanqi， Tong. Bureaucracy Meets the Environment： Elite Perceptions in Six Chinese Cities［J］. China Quarterly，2007，189（189）：100-121.另外，地方政府隐瞒、捏造、篡改环境数据的现象屡见不鲜，使得中央政府环保考核的激励效果大打折扣。

对此，有研究者提出：中央政府可以通过对信息观察对象（主要是指地方政府及环保职能部门）进行聚焦并重新设计考核内容，构成“以考核与审核为主要特征的网络状信息流动机制”，中央政府以环保部门和区域督查中心为信息获取窗口，掌控着绩效信息的最终解释权并将信息举证责任下放至地方政府。①龚梦洁，齐晔.从信息结构视角解析地方政府环境监管行为——以“十一五”污染物总量减排为例［J］.南京工业大学（社会科学版），2014（01）：39-46.不过，这种按照中央制度设计初衷的规范性阐述仍然缺乏“信息是否有效、真实并得以可靠传递”的实证基础。正如信息是组织有效运作的基础要件一样，在很大程度上，环境信息的有效传递构成了环境治理“体制有效”的基础。②唐啸，陈维维.动机、激励与信息——中国环境政策执行的理论框架与类型学分析［J］.国家行政学院学报，2017（01）：76-81.那么，如何保证信息的有效传递？

在当前，我国环境管理体系主要通过环境监测机构获取地方环境质量的信息。可以说，环境监测是制定环境政策和检验政策有效性的主要依据，环境监测体制也成为环境治理体制的重要组成部分。③柏仇勇，赵岑.中国生态环境监测40年改革发展与成效［J］.中国环境管理，2019（04）：30-33.鉴于以往地方环境监测机构隶属地方政府及其环保部门，其监测能力和独立性都受到较大限制，导致环境数据质量较差，无法充分发挥环境监测在整个环境治理过程中的基础性作用。故此，有学者主张上收环境监测重心，建立“中央与地方双重管理、以中央管理为主”的环境质量监测体制。④王海芹，苏利阳.环境空气质量监测体制改革的对策选择［J］.改革，2014（10）：136-142.还有学者提出依靠“全景敞视技术”作为信息控制方式，以纾解环境治理委托-代理关系造成的激励困境。⑤孙雨，邓燕华.技术治官下的剩余信息生产权博弈——以环境空气质量监测为例［J］.南京社会科学，2019（02）：93-100.

综上，组织学视阈下环境治理体制的信息结构研究主要聚焦于信息、激励与技术等变量之间的因果关系。通过观察我们发现，在环境联邦主义的体制框架下，政府间关系、地方保护主义、环保政策执行异化、激励失灵和环境质量恶化等现象是相互关联、彼此影响的“一体多面”的问题。其中，由于信息不对称造成的“信息渠道受阻”，环境治理过程中的信息结构由于地方政府的机会主义策略而呈现出混沌、扭曲的状态，造成信息这一稀缺资源在环保体制中的基础性功能大打折扣。而中央环保督察与环境监测监察垂直管理制度改革对于优化环境治理激励机制及其信息渠道的作用还有待进一步的实证检验。

五、结语

环境治理体制研究需复归组织学视角和思路，运用组织理论的基本观点、组织研究的经典范式和前沿方法，在充分吸纳融合前人优秀成果的基础上，将环境治理体制研究划分为权责关系、激励机制与信息渠道等三大题域，并依此建构全新的理论分析框架。与此同时，结合我国环境治理体制的历史沿革与当前地方环境治理的现实困境，在总结经验的同时，实证检验理论模型的解释力。当然，生态环境问题及其治理过程极端复杂，任何单一的研究范式都无法对现实世界不断涌现的新问题作出“面面俱到”且“鞭辟入里”的回应。因此，本文所提出的组织学研究范式也仅是为解释“中国环境治理故事”提供了一种或许更为贴近“中国特色”的观察视角和初步的分析框架。至于如何完善其理论模型以及提升其解释效力，尚待秉持组织学研究旨趣的方家共同努力。