地方政府管理标准化创新影响机制研究*——以咸宁市为例

陈世香，张家雪

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430061）

一、问题提出

作为经济活动和社会发展的技术支撑，标准是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度保障①中华人民共和国中央人民政府官方网站.国务院办公厅关于印发国家标准化体系建设发展规划（2016-2020年）的通知［EB/OL］.（2015-12-30）［2021-11-08］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-12/30/content_10523.htm。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视政府管理与公共服务的标准化工作，将该项工作提升到了国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，是当前公共治理改革的重要组成部分②杜飞进.推进标准化是国家治理现代化的必然要求［J］.中国标准化，2015（10）：59-60.。2012年10月，国家标准化管理委员会印发《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，强调标准对于提升公共服务水平的重要作用，并将加快建立并实施社会管理与标准化体系、深入开展政府管理标准化研究作为新时期的重要任务。2015年12月，国务院办公厅印发《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》，把“加强政府管理标准化，促进简政放权，规范行政审批，提高行政效能”确定为标准化工作的五大重点领域之一。2019年4月，国家市场监督管理总局印发《贯彻实施〈深化标准化工作改革方案〉重点任务分工（2019—2020年）》要求进一步深化地方标准化综合改革，稳步推进设区的市开展地方标准制定工作。国家政策的大力支持为地方政府提供了较大的标准化创新空间。

将标准化这一概念应用于政府管理领域，对于提高政府管理效率，实现政府治理转型升级，有着举足轻重的作用。近年来，国家大力开展政府管理标准化综合改革试点工作，各地积极探索符合区域经济发展现状、独具地方特色的标准化模式，如北京市东城区、南京市江宁区以及杭州市上城区等项目。但各地开展政府管理标准化创新的进程和实施效果各不相同，是什么因素促使地方政府进行标准化创新？其制约因素有哪些？针对这些问题的回答，对加快推动地方政府标准化创新，为其创造良好的内外部条件，具有重要的借鉴和参考意义。将标准化理论应用于政府管理实践中，一方面有利于深化学术界对标准化的认知，另一方面能进一步推动关于标准化的理论研究。同时，对地方政府管理标准化经验进行系统梳理及提炼总结，对于国家政府管理标准化体系的构建也具有先导性意义。本文以咸宁市这一国家级政府管理标准化体系创建示范区为研究对象，在深入开展实地考察与访谈调研的基础上，对其政府管理标准化创新过程及战略进行梳理与总结，运用制度变迁与路径依赖、政策企业家等理论对咸宁市政府管理标准化创新影响机制进行分析。虽然研究视角有待拓展，但在一定程度上能够反映当前地方政府管理标准化建设现状，在此基础上能够有针对性地提出符合我国地方政府实际的政府管理标准化创新优化路径。

二、地方政府管理标准化创新影响机制研究回顾与分析框架

（一）文献概述

在政府管理标准化地方实践研究上，国内外的研究均重视“典型案例”和“管理标杆”的研究。由于公共部门标准化工作的特殊性，相关研究多侧重对单一部门，即对某个具体行政单位的标准化改革进行研究，主要包括：澳大利亚海事安全局引入ISO9000标准化管理的成功案例。1994年，澳大利亚海事安全局决定制定正式的质量改进计划以持续改进组织绩效。2001年，除导航服务和部分组织管理结构外，澳大利亚海事安全局基本实现了ISO9001：2000的注册。通过标准化改革，一方面从内部改善了工作流程和组织运作，另一方面也产生了一些积极的外部效应，有利于其拓展新的业务。①Prakash，J.，Singh，Peter，Mansour-Nahra.ISO 9000 in the public sector：a successful case from Australia［J］. The TQM magazine， 2006，18（02）：131-142.英国税务海关总署（HMRC）基于精益管理的政府管理标准化改革。2006年4月，英国税务海关总署开始在多个网站启动精益管理改革，在每个站点四个面向客户的关键板块引入标准化流程，同时设置绩效公示栏，通过这种方法极大地提高了网站的工作质量和效率，激发了工作人员的责任感和团队合作精神。②Radnor Z， Johnston R. Lean in UK Government： internal efficiency or customer service?［J］.Production Planning &Control，2013，24 （10-11）：1-13.山东新泰的政务服务标准化实践。自2007年起，山东新泰市在政务服务领域结合政务中心建设，率先建立起覆盖全面、科学有效的政务服务标准体系，形成了一系列的“新泰标准”。①江源富，杜义国.标准化和信息化是提升行政服务水平的有效途径［J］.电子政务，2009（10）：66-70.杭州上城区的政府管理与公共服务标准化实践。杭州市上城区改革从2004年开始，以社区服务、养老、教育、住房等问题为重点突破口，有序推进标准制定、实施和成效评价，建立标准持续改进机制。②参见金林燕，陈刚.探索社会管理创新的探路者和先头兵——杭州市上城区“政府管理与公共服务标准化”试点掠影［J］.质量与标准化，2011（10）：13-15；胡税根.政府管理与公共服务标准化创新研究——以杭州市上城区为例［J］.杭州（我们），2013（Z1）：88-89.北京市的城市管理及公共服务标准化与精细化实践。基于北京的实际情况，其标准化聚焦的重点在城市管理和公共服务领域，以标准化带动精细化管理，形成了有北京特点的标准化、精细化发展路径。③施昌奎，赵长山，姚娉.北京城市精细化管理的标准化路径探索［J］.城市管理与科技，2014，16（02）：20-23.以及西安市莲湖区的“网格化+标准化”公共服务与城市管理行政执法模式④张扬，骆红.标准化支撑城市管理机制创新新型模式 助推实现供给侧改革——以“莲湖模式”为例［A］.中国标准化协会.标准化助力供给侧结构性改革与创新——第十三届中国标准化论坛论文集［C］.中国标准化协会：中国标准化协会，2016：10.、江苏南京的基本公共服务标准化实践等⑤易骏.我国政府公共服务标准化建设问题研究［D］.南京师范大学，2015.。

在政府管理标准化的效果与制约因素上，已有研究结果显示，在部分国家某些部门的局部实践中，政府标准化工作所取得的成效得到明显提升，如在美国联邦政府、英国海关总署、澳大利亚海事安全局、波兰地方政府等的标准化实践。⑥参见Beattie K R. Implementing ISO 9000： A study of its benefits among Australian organizations［J］. Total quality management， 1999， 10（01）：95-106；Magd H， Curry A. ISO 9000 and TQM： are they complementary or contradictory to each other?［J］. The TQM magazine， 2003，15（04）：244-256；Lowery D. ISO 9000： A certification-based technology for reinventing the federal government［J］. Public Productivity & Management Review， 1998，22（22）：232-250.但政府管理标准化仍旧是基于原有“传统行政管理”“官僚体系”之下的渐进式革新完善，不可避免地会受到外部因素如“行政法律”“政府行政体系”“社会压力”等外部压力的影响和制约。从公共治理能力和治理体系的改革角度看，政府管理标准化会受到制度因素、技术因素、行政管理因素和政治因素的影响。⑦Schiavo-Campo S， Tommasi D. Strengthening “performance” in public expenditure management［J］. Asian Review of Public Administration， 1999， 11（02）：23-44；Bhatia N， Drew J. Applying lean production to the public sector［J］.The McKinsey Quarterly， 2006， 3（01）：97-98.

综上所述，现有研究的不足在于：第一，对地方政府标准化实践案例研究数量虽然较多，但大多是对“典型案例”建设现状、模式及成功经验的描述，针对标准化效果和影响因素的实证分析较少。第二，政府管理标准化创新从本质上说可以看作是一种制度变迁，现有研究多是基于地方政府管理标准化创新现状的简单评价，缺乏从制度变迁理论角度分析我国地方政府管理标准化创新的历史路径和影响机制。因此，为丰富地方政府管理标准化创新分析的理论视角，本研究将基于历史制度主义的分析范式，从结构观和历史观两个层面对咸宁市政府管理标准化影响机制进行深入分析，总结咸宁市政府管理标准化创新经验。

（二）分析框架

历史制度主义提供的两个分析范式，即历史分析范式和结构分析范式为本文分析地方政府管理标准化创新影响机制提供了可供借鉴的思路。

我国公共部门标准化改革自《中华人民共和国标准化法》颁布以来经历了工作起步、试点探索、全面启动和持续深化等不同阶段，在发展过程中表现出较为强烈的路径依赖，因此对其进行分析需要充分考虑历史因素的影响。历史制度主义的分析范式注重通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响，强调政治生活中路径依赖和制度变迁的特殊性，并试图通过放大历史视角来找出影响事件进程的结构性因果关系和历史性因果关系。①何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式［J］.国外社会科学，2002（05）：25-33.道格拉斯·诺斯将路径依赖理论从技术领域引入制度变迁领域，认为路径依赖是“人们过去作出的选择决定了其现在可能的选择”②道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］．刘守英，译.上海：上海三联书店，1994：126.。后期制度的发展受制于前期的制度选择，并对其具有高度的依赖性。沿着原有路径发展可能产生两种结果：一是制度变迁可能会走向良性循环，对当前的经济和政治制度进行优化；二是可能沿着错误的路径继续发展，导致路径闭锁，制度在一种低效甚至是无效的情况下发展。

历史主义的结构分析范式则通过对制度的关注，实现了理性选择制度主义的“行动者”和社会学制度主义的“深层结构”的有机联结，建构起“宏观制度—中观变量—微观行动者”的全方位分析基础③丁煌，李雪松.新中国70年机关事务治理的制度变迁：一项历史制度主义的考察［J］.理论与改革，2020（01）：88-89.：

1.宏观政策促进与行政体制制约。“宏观制度—制度”结构主要强调国家宏观制度情境对具体政策取向的制约作用。④彼德·豪尔.政治科学与三个新制度主义流派［M］.何俊志，译.天津：天津人民出版社，2007：46-71.一方面，国家有关政府管理标准化的相关政策与实施战略对地方政府管理标准化创新实践具有重要的“催化”作用，另一方面，我国地方政府的标准化创新也受制于我国党政关系及政府行政体制的特点，尤其在权力运行与治理体系标准化方面体现得尤为明显。

2.公众需求助推与人才资金限制。“中观变量—制度”结构旨在探讨经济发展程度、利益因素以及观念意识形态等变量在制度变迁过程中如何影响制度安排。伴随社会经济的发展，公众对政府管理与服务水平提出了更高地精细化、便捷化和高质化要求，以社会公众为代表的需求成为政府管理标准化创新的重要推力。但由于不同地方的经济差异，一些经济发展相对较慢、教育水平相对落后的地方在政府管理标准化创新过程中面临着人才和资金短缺的制约。

3.创新官员助力与协同机制障碍。“微观行动者—制度”结构则主要探讨制度与微观行动者的相互作用，制度变迁的实现最终依赖于制度与行为的互动，这里的行动者主要是指制度关涉的对象，如制度的决策者、制度的作用对象以及重要参与者等。⑤蔡倩.历史制度主义视角下我国高等教育重点建设政策变迁研究［D］.河南大学，2020.作为个体参与公共政策的一种重要方式，政策企业家在政策决策过程中发挥了重要作用，有时甚至是关键性的作用，⑥颜学勇，周美多.政策企业家：政策过程中的个体参与及其启示［J］.甘肃行政学院学报，2008（03）：22-25.根据John W.Kingdon的观点，政策企业家是指那些“愿意投入自己的资源——时间、精力、声誉及金钱——来促进某一主张以换取表现为物质利益、达到目的或实现团结的预期未来收益”，当“政策之窗”打开时，政策企业家能够迅速抓住时机提出自己的创新方案。⑦约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策：第2版［M］.丁煌，方兴，译．中国人民大学出版社，2004：226.在中国，地方政府管理标准化创新是以政府为主导的，地方政府主要官员在标准化想法的落地实施和标准化政策的出台和完善过程中发挥了关键的政策企业家作用。但政府管理标准化工作是一个需要多部门协同配合的系统性工程，参与标准化建设实施的各部门也是微观行动者中的一员，部门之间的信息交换渠道是否畅通、协作机制是否协调也直接影响着政府管理标准化创新成效。

三、研究设计与个案概述

（一）研究方法

鉴于研究主题和研究对象，本文主要采用个案研究方法。案例研究是一种运用历史数据、档案材料、访谈、观察等方法收集数据，并运用可靠技术对一个事件进行分析，从而得出带有普遍性结论的研究方法。当调查者不能控制事件的发生或进程，而研究的问题是现实生活背景下的当代现象时，案例研究适用于分析“如何？”“为什么？”这类研究问题。①张梦中，马克·霍哲.案例研究方法论［J］.中国行政管理，2002（01）：43-46.本文的研究问题是地方政府管理标准化创新影响机制问题，要回答的是一个“如何？”的问题，不涉及不同变量之间的相关关系，且通过公开渠道能获取的有关政府管理标准化的定量数据有限。因此，本文采用个案研究方法对咸宁市政府管理标准化创新案例进行分析与探究较为合适，通过对地方政府管理标准化创新过程的深入观察和研究，运用座谈与半结构式访谈等研究手段收集一手数据资料，并结合二手数据资料进行系统整理与解释性分析，有利于发掘其影响因素的内在机制。

（二）个案选择与抽样原则

本文所选案例——湖北省咸宁市政府管理标准化创新实践有其典型性与特殊性。咸宁市政府管理标准化工作在湖北省范围内开展较早，是全省为数不多的市区两级“标准化示范区”（咸宁市、咸安区）。而咸宁市政府管理标准化创新，以政务服务和公共资源监管标准化为重点，对政府管理模式和运行体制进行了积极探索，取得了较为显著的成效。2018年，咸宁市政务服务和公共资源交易监管标准化工作，被国家标准化管理委员会批准为第五批国家级社会管理和公共服务综合标准化试点项目。在座谈对象的选择上，受制于政府工作的复杂性和保密性，调研组最终选择咸宁市市场监督管理局分管标准化科的W副局长作为受访者进行了关键人物访谈。W副局长多年来直接参与到了咸宁市政府管理标准化创新决策与实施过程中，熟悉咸宁市政府管理标准化创新情况，能够为本次调研提供可靠信息。

（三）数据收集与处理

本文研究数据主要来源于2020年5月至2021年1月以来“湖北省政府管理标准化体系优化研究课题”调研小组搜集的一手数据和二手数据。2020年11月19日，调研小组与咸宁市市场监督管理局标准化科主要负责人进行了深度座谈，获得了丰富的一手数据。本次研究对受访者进行半结构式访谈，在征得访谈对象同意的前提下，对访谈进行全程录音，访谈结束后，将录音材料整理成文本资料，并对访谈对象及其访谈内容进行编码。二手数据则主要来自咸宁市市场监督管理局所提供的政府管理标准化工作相关文件、规定制度、报告、报表、案例和工作总结等研究资料。

四、咸宁市政府管理标准化创新的实施过程与成效

咸宁市是位于湖北省东南部的地级市，全市共辖1个市辖区、1个县级市、4个县，以及1个高新技术产业园区。在国家标准委主导的第一批至第五批社会管理和公共服务综合标准化试点工作中，咸宁市先后有崇阳县、咸安区等政务服务标准化创建工作被列入国家级试点，政务服务标准化试点的数量居全省各市（州）之首，在全省、全国范围内发挥着重要的示范作用。截至2020年底，咸宁市以政务服务中心标准化工作指南（GB/T 32170）等10项国家标准为基础，建立起一整套覆盖服务全过程的政务服务和公共资源交易监管标准体系，体系以指导层文件为统领，下辖通用基础标准、服务提供标准、管理标准、岗位工作标准4大支柱体系，16个子体系。体系共包括通用基础标准25项，服务提供标准866项，管理标准71项，岗位工作标准17项，共计标准979项。①咸宁市政务服务和大数据管理局官网.推动政务服务标准化 打造更加规范高效的一流营商环境［EB/OL］.（2020-11-11）［2021-10-17］.http：//zwsjj.xianning.gov.cn/ztzl/6dahd/202011/t20201111_2215017.shtml自标准化建设工作启动以来，咸宁市狠抓政府管理标准化工作，既重视面上的顶层设计和系统安排，也关注点上的试点打造和标杆引领。

（一）标准化设想萌芽阶段

作为拥有丰富旅游资源的生态城市，2010年6月，咸宁市被国家旅游局确定为全国首批旅游标准化试点市之一，咸宁市绿色标准体系开始启动。这一标准体系涵盖了旅游公共服务、信息服务、生态保护、旅游安全等一系列标准和要求。2013年12月25日，咸宁市人民政府印发《关于进一步加强质量标准化工作的实施意见》，旨在完善全市标准技术研究制定、推广实施和监督服务体系，该实施意见为构建咸宁市标准化工作模式和运行机制奠定了基础。

（二）标准化体系谋划与起步运行阶段

2016年8月，国家标准化管理委员会发布《关于下达第三批社会管理和公共服务综合标准化试点项目的通知》，崇阳县质监局培育申报的“崇阳县政务服务标准化试点”成功获批成为全国第三批社会管理和公共服务综合标准化试点项目。崇阳县的试点工作，产生了以点带面的扩张效应。2017年11月，咸宁市人民政府为推动标准化项目改革创新，印发了《咸宁市标准化项目奖励办法》，由市质量技术监督局设立标准化项目奖励专项资金，鼓励各级单位、企业、组织制（修）订国际、国家、行业、省级、市级地方标准和团体标准。此后，咸宁市各领域标准化工作蓬勃开展。2017年5月，咸安区成功获批第四批国家级政务服务标准化建设试点县市。

（三）标准体系创建、实施与持续改进阶段

咸宁市结合政务服务“一张网”建设要求，通过大量的调查研究，在全面梳理现行政务服务标准体系的基础上，大胆除旧立新，先后制定出台了《标准化建设实施方案》《标准化实施监督管理办法》《试点工作持续改进方案》等规范性文件。同时，充分吸纳近几年来咸宁市行政审批改革与创新窗口服务的成果经验，先后发布了2批包括基础标准、管理标准等在内的相关工作标准，初步形成了具有咸宁政务特色的标准化体系。2019年7月15日，咸宁市为进一步提高政务服务效能，完善政务服务标准化体系建设，出台了《咸宁市政务服务和公共资源交易监管国家级标准化试点工作持续改进方案》，据此采取有效的改进、纠正和预防措施，实现政务服务和公共资源交易监管标准化工作的持续改进。

（四）标准化自查自改与申请试点验收阶段

2019年以来，咸宁市多次组织窗口单位开展行政审批和政务服务自查自改的专项整治活动。截至2020年10月，咸宁市通过自查发现7家窗口单位存在的23个问题，已全部整改到位。同时，咸宁市先后出台了《窗口工作人员考核规范》和《服务质量评价规范》等相关制度，通过日常巡查、投诉举报等形式，对各窗口单位标准实施情况进行全程跟踪监督。对不符合规范要求的，及时下发整改通知，确保标准化工作落到实处。截至2020年底，咸宁市开展的4个省级以上的政务服务和社会管理标准化试点工作单位均通过省考和国考验收。其中，崇阳县国家级社会管理和公共服务综合标准化试点项目以95.5的高分通过验收，咸安区国家级政务服务标准化试点项目以92分的高分通过验收。

五、咸宁市政府管理标准化建设影响机制的实证分析

（一）咸宁市政府管理标准化创新的动因

1.宏观制度营造良好政策创新环境。在宏观制度环境层面，中央出台了一系列政策法规积极推进政府管理、社会管理、公共服务等领域的标准化工作，同时鼓励地方政府开展具有地方特色的标准化建设工作。如2007年印发的《关于推进服务标准化试点工作的意见》预示着我国政府管理与公共服务标准化的起步；2012年7月印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》基本建立了我国各项公共服务标准体系，同年12月印发的《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》进一步强调加快建立并实施社会管理与标准化体系、深入开展政府管理标准化研究的重要性；2015年《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》对标准化体制改革做了全面部署。由此，全国性标准化工作深化改革全面启动。2015年12月，国务院办公厅发布《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》，对未来5年的标准化工作做了详细规划；2019年4月，国家市场监督管理总局印发《贯彻实施〈深化标准化工作改革方案〉重点任务分工（2019—2020年）》，从多方面要求深化地方标准化综合改革。中央政府的政策偏好通过“自上而下”的行政层级向咸宁市传递政策信号，为咸宁市政府管理标准化创新提供了政策依据和创新空间。

2.中观变量提出标准化建设的迫切要求。影响咸宁市政府管理标准化改革的中观变量主要来源于公众需求与政府管理服务水平要求。公众需求推动咸宁市政府加强政府管理标准化体系建设，提升公共服务水平和效率。随着现代社会民主化、多元化的发展，民众要求政府提供更多高质量、多样化的公共服务，提高人民的满意度也越来越成为政府提供公共服务的使命追求。党的十九大以来，中国特色社会主义进入新时代，新时期、新变化对于我国服务型政府建设提出了更高的要求，需要通过政府管理标准化来提高公共服务效率、强化公共服务职能、对公共服务部门实现科学有效地管理。

3.微观行动者促进标准化实践创新。在咸宁市政府管理标准化创新的过程中，各级政府及领导干部扮演了政策企业家的角色，充分发挥了如企业家一样的创新精神，快速抓住政策创新时机，为咸宁市标准化创新的“快人一步”和“持续改进”保驾护航。咸宁市各级政府充分发挥敢于人先的首创精神，在政务服务、社会服务、公共资源交易等方面进行大胆探索，勇于开拓创新，在全省、全国乃至全球范围内率先提出并制定了多个地方标准，如《公园城市建设指南》等。咸宁市主要领导干部具备标准化相关专业知识，在决策过程中始终坚持高质量发展理念与标准化工作思维。同时上级领导重视标准化工作，较早地将标准化纳入咸宁市发展战略规划中，由于与上级领导的战略规划和发展理念相契合，咸宁市政府管理标准化创新工作得以稳步推进。

4.路径依赖发挥前期经验优势。咸宁市在过去的发展建设过程中紧紧围绕新发展理念、高质量发展理念开展了多项标准体系建设工作，有较好的标准化工作基础。多年来，咸宁市积极构建了城市可持续发展标准化、“一带一路”茶业发展标准化、长江生态文明示范带标准体系等多个地方标准。因此，咸宁市在标准化体系建设过程中显现出较强的“路径依赖”，能够利用过往标准化建设资源和在长期探索中形成的实践经验拓展标准化创新领域。由于咸宁市在标准化工作方面有着较为丰富的经验和前瞻性意识，将标准化理念引入政府管理领域时更易于被接受和认可，同时借鉴前期标准化工作的成功经验和失败教训，能够最大限度地降低政府管理标准化创新成本，有利于咸宁市政府管理标准化创新的顺利铺开。

（二）咸宁市政府管理标准化改革制约因素分析

1.宏观制度使得标准化改革范围受限。目前，咸宁市政府管理标准化创新仍局限于政务服务、社会服务、公共资源交易等方面，在政府权力运行、法治政府建设、政府治理系统等方面开展标准化工作尚有困难。主要原因在于政府权力标准化运行、治理体系标准化建设是需要从顶层设计着手的宏观层面，国家标准化管理委员会尚未出台相关国家标准及标准化政策，使得地方标准化改革缺少国家标准依据，而地方标准化主管部门权力有限，难以制定标准来对这些方面进行规范。

2.中观变量造成标准化创新资源短缺。受制于咸宁市当地经济发展及教育状况，咸宁市标准化工作面临着较人才与资金资源短缺的压力。标准化是以“人”为中心的管理和服务工作，目前，咸宁市标准化工作领导小组共有26个成员单位，但每个单位具备从事标准化工作专业知识的人员甚少，基层人员标准化知识能力信息储备不够且分布不均，不足以支撑咸宁市标准化发展的需要。究其背后原因，主要在于：一是咸宁市经济发展水平和平均工资水平均较低，难以吸引和留住人才；二是政府标准化创新资金支撑不足。咸宁市政府管理标准化创新资金主要还是依靠财政拨款，资金来源较为单一，难以支持标准化人才的引进、培训和研究活动的需要，不利于标准的制定和地方标准系统的开发与构建。

3.微观行动者导致协作机制不顺。参与政府管理标准化的各部门作为制度变迁中的行为主体，相互之间的协同状况影响标准化创新实践效果。2018年咸宁市“三合一”式的大部制改革，将工商、质监和食品药品监管单位三个技术特点迥异的部门组合在一起，其部门和业务的整合水平直接影响咸宁市政府管理标准化工作的开展。在三个部门合并后，其业务工作本身具有较强的独立性，因此就行业管理而言并未有较大的整合，存在“同一栋楼办公，各开各的会，各管各的事”的情况。在管理机制方面，对监管体制的重新设计出现了监管部门和实施部门脱节等问题，不利于标准化工作的展开，如市监局缺乏对其下属单位的考核监督权，而导致下属单位不主动配合、标准化工作对接不畅等问题。此外，在改革过程中还存在交叉任职的问题，容易出现“两头都不管”，相互推诿的情况。

4.路径依赖形成制度“锁定状态”。制度模式一经形成便经由自我强化进入一种“锁定状态”，“学习效应、协同效应、适应性预期和退出成本的增大将使得制度的改变变得越来越困难”。①何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式［J］.国外社会科学，2002（05）：25-33.咸宁市在标准化试点建设方面已取得了较为丰富的经验和成果，但考虑到进一步的发展和提升，咸宁市不能局限于省级标准化试点，做简单的经验复制，否则容易失去标准化建设的活力和积极性。因此，咸宁市亟须寻求对标提升或探索新的标准化发展方向，将省级标准上升为国家标准甚至国际标准，同时着力发挥试点单位的示范带动作用，积极推广咸宁市的标准化政策和先进做法。

六、结论与讨论

政府管理标准化是保证权力规范运行、提高公共服务质量、推进效能政府建设的创新抓手，是顺应“十四五”规划、提升国家治理效能的应有之义。基于对咸宁市政府管理标准化创新的个案分析，本文从历史制度主义的结构和历史两大分析范式挖掘了其影响因素的内在机制。研究发现，无论是从结构分析范式的“宏观制度—中观变量—微观行动者”角度还是从历史分析范式的路径依赖角度，都存在着影响咸宁市政府管理标准化创新的推动和阻碍双重力量。具体而言，在宏观制度层面，国家标准化政策法规的不断完善为咸宁市政府管理标准化建设营造了良好的宏观制度环境和较为宽松的创新空间；在中观变量层面，公众及我国社会的新特点促使咸宁市政府进行标准化创新以实现更高水平的行政效率和更优质的公共服务；在微观行动者层面，咸宁市政府主要领导干部在政府管理标准化创新过程中充当了政策企业家角色，积极推进政府管理标准化创新；咸宁市前期积累的大量标准化经验为其政府管理标准化创新打下了坚实基础，形成较强的路径依赖特征。以上影响因素共同构成了咸宁市政府管理标准化创新的推动力量，但因为受制于我国特殊的行政体制，咸宁市难以对政府权力运行、法治政府建设、政府治理系统等宏观层面进行标准化创新，使得标准化创新范围受限；人才与资金构成了咸宁市政府管理标准化创新在中观变量层面亟待解决的难题；参与标准化创新实践的各政府职能部门作为微观行动者，部门间的协调机制不健全对标准化创新成效造成了负面影响；“路径依赖”形成的“锁定状态”在某种程度上也限制着咸宁市标准化向纵深发展。

鉴于咸宁市的成功经验与不足，未来地方政府政务服务标准化创新可以从以下几个方面进行优化：第一，结合地域特点制定具有地方特色的标准化创新战略。我国幅员辽阔，不同省市的地方政府具有不同的地域特点，服务内容侧重点各有不同。因此，地方政府在标准化创新过程中要注意对外吸收成功经验，对内进行充分考察调研，结合本区域实际情况制定具有地方特色的标准化创新方案；第二，强化组织领导，统筹推进标准化建设。各地方要成立由主要领导牵头、各相关部门负责人参与的标准化专项工作领导小组，为标准化建设提供强有力的组织保障。从而能够在顶层设计和宏观层面上对标准化工作进行统一设计、统一指挥、统一实施，合理整合并配置区域内的资源，防止政出多门、各自为政的现象发生，推进标准化改革工作顺利开展；第三，健全监督机制和绩效评价体系，强化标准化实施的执行力。各地方政府要制定和健全相关考核规范与绩效评价制度，通过日常巡查、投诉举报等多种形式，对各单位标准化工作实施情况进行全程跟踪督查，建立常态化、长效化监督机制和有效奖惩机制，强化考评结果的运用，建立政府管理标准化持续改进机制；第四，建立长效的人才和资金保障机制。一方面，地方政府要开发质优、量足、可持续的标准化专业人才队伍，以更加优渥的条件引进人才，并建立制度化培训与学习机制，提高相关工作人员的专业素质；另一方面，要将标准化工作纳入政府日常工作议程，纳入预算支出经常项目，同时积极寻求与社会组织合作，吸引社会融资，建立多渠道资金保障机制。