中国近代铁路警察法制建设探析

刘海波

（铁道警察学院 马克思主义教研部，河南 郑州 450053）

中国近代铁路警察发轫于清末，当时铁路警察初兴，其制纷杂，历经北洋政府时期、南京国民政府时期，铁路警察制度渐趋完备。目前学界对近代铁路警察形成与发展的基本脉络已有较为清晰的认识，但是大量细节问题还需进一步探究，铁路警察法制建设便是其中之一。铁路警察作为一种警察组织，其制度构建与组织运行需要较为完善的法律法规体系作为保障。中国近代铁路警察法规数量可观、种类繁多，但学界尚无专文对此进行研究，既无对铁路警察法制建设基本历程的考察，也未探究铁路警察法规对制度构建与运行的重要作用。本文拟以铁路警察法规为中心，通过梳理近代铁路警察法制建设的基本过程，明晰铁路警察法制建设的背景与内容，剖析其历史特征与影响，进一步探究铁路警察的制度化进程。

一、清末铁路警察的法制建设

在1902年关内外铁路巡警出现前后，作为铁路事务主管部门的矿务铁路总局、商部先后制定了《矿务铁路公共章程》《铁路简明章程》，这两部章程可被视为近代铁路法的雏形，尤其是1903年清廷颁布的《铁路简明章程》被视为一部纯粹的中央法规。在强烈的民意诉求和挽救危局的情势下，清廷实行改革，其从法律上确立了路权开放，允许地方及私人参与铁路产业［1］139-140。《铁路简明章程》被视作“后来各种铁道法规的张本”［2］32，其中，除去再次明确《矿务铁路公共章程》规定的地方官负有弹压保护铁路之责外，第二十二条规定：“兴造铁路，或铁路已经造成后，如须用弹压、巡丁，准其每一里雇用华人一二名，仍不准带用军器，如需用护路兵勇，必须禀由臣部及各该省将军督抚酌派，不得擅自雇用，所有工食费用由铁路发给。”［3］124-128这是清廷从中央政府层面对保护铁路安全的具体规制，明确了铁路可自行雇用弹压巡丁，必要时地方政府也负有护路职责，基本搭建了近代维护铁路安全的制度架构。

随着1902年关内外铁路巡警的设立，1906年京汉、沪宁铁路巡警的创办以及其他各路警政的创办，铁路巡警因为管辖权的不同，分为铁路自设巡警和地方派驻巡警，其在职能上既有一定的权限划分，也有共同协作。但作为铁路主管部门的邮传部和全国警政主管部门的民政部都未从中央层面颁行有关铁路警政的法规。随着清廷收回路权的推进，1909年邮传部对铁路自设巡警建设也有规划，即统筹添设各路巡警，并将弹压等名目一律更正①《邮传部奏统筹添设护路巡警片》，《北洋官报》，第2137期，1909年7月21日。。而在民政部方面，其时全国地方警政纷杂，难以提出划一之策。清廷中央政府对铁路警政法制建设的滞后，直接导致了各路警政法制建设的多样发展。

据笔者搜集，清末有关铁路巡警的各种规章多达23个，其名称多冠以“章程”“规则”“办法”等，呈现了铁路巡警法制萌发期的多元面向，可从以下方面进一步总结：

从法制建设的主体来看，中央政府部门难以作出宏观规划，各路及铁路沿线地方均具有较大的自主权。在地方派驻铁路巡警方面，如在直隶总督兼北洋大臣袁世凯的主导下，率先制定了《山海关内外铁路巡警稽查职守章程》，而后其成为京汉铁路京保段铁路巡警、河南铁路巡警创办的参考性范本。沪宁铁路沿线地方也订有《江南巡警总局商务局会订暂行保护铁路章程》。在铁路自设巡警方面，京汉铁路自订有《京汉铁路巡警章程》，沪宁铁路自订有《沪宁铁路试办章程》［4］7-21。

从法制建设的主要内容来看，以突出“职能”为中心的单一制向多元制发展。《山海关内外铁路巡警稽查职守章程》制定最早，其明确指出铁路巡警驻扎各站，以保护铁路产业和往来旅客平安为职责，并须做好巡警跟车、查禁违禁物品、站台秩序管理等方面事务。但是从目前资料来看，有关关内外铁路巡警组织架构的记载却寥寥无几。而后，在京汉、沪宁等铁路自设巡警以及河南等地方设置巡警的规章中，基本包含路线站段划分、警力配置、路地权限划分等诸多方面。其中最为成熟者是《津浦铁路巡警试办暂行章程》，从服务宗旨、组织（区划、名称、职员）、职务、行车管理、车站管理、工料厂砖窑管理、案件处理、教育、铁路与地方、礼节等方面对铁路巡警制度构建与组织运行作了规定［4］66-79。

清末铁路巡警法规的制定对铁路警察制度化发展的推动作用主要表现在：一是稳定了路地双方共同维护铁路的制度架构，并初步明确了双方的权限划分，相关章程的制定反映了路地双方维持铁路安全的共同自觉。二是形成了以站段配置巡警的管理机制，基本明确了警务行政机关与勤务机构的人员构成。各路基本采用分段制，设置巡官、巡长，分配巡警。三是明晰了铁路巡警在站、车、线等场所担负的基本职责及其处理案件的程序。四是在教育、赏罚等方面有了初步的警务保障。

总的来说，清末铁路警察法制建设的作用是积极的，这反映了铁路警察制度的阶段性发展，对于规范铁路巡警组织建构与运行是进步的。但也存在不足之处：一是各路及沿线地方虽然在法制建设方面取得了一定的进展，但清廷对铁路巡警发展缺乏宏观规划，更缺乏中央层面的立法指导与监督，各路按照各自情形分定规章，缺乏统一协调，导致“各路内部组织无通行办法，各路殊不一致”［5］，给后续铁路警政整顿留下了诸多障碍；二是各路虽订有规章，但均有一定的多变性，如《山海关内外铁路巡警稽查职守章程》中的条款多是因应其时站车治安形势而定，故其最后有言：“应因时变通者，可以随时增改，不拘成例。”而后至宣统时制定的《津浦铁路巡警试办暂行章程》才体现出铁路巡警向成熟定性的方向发展。

二、北洋政府时期的铁路警察法制建设

北洋政府时期是铁路警察法制建设的重要阶段，以1923年临城劫案为界，前一阶段，在交通部推进铁路国有化的背景下，时人注重铁路法制建设，厘定国有各路警察编制，并颁行《铁路警察服务规则》；后一阶段，在国内外压力之下，交通部公布了系列规章，保障了中央路警机关的顺利建立及运行。

（一）临城劫案前的铁路警察法制建设

民国初年，铁路事业发展纷杂，亟须从宏观层面予以整顿。在袁世凯的支持下，北洋政府推进铁路国有政策，谋求统一路政。在推进铁路国有化的同时，交通部对统一路政做了诸多努力，如统一各路所用名词、统一铁路会计等，试图建立对铁路事业的规范化管理。1912年11月5日交通部成立审定铁路名词会，分设中央部、支部，中央部附设于交通部路政司，其下设的第一股名曰总务股，负责参订关于经济、法律一切名词，警察、医药隶属在内［5］230-231。1913年12月，交通部部令划一各路局及长官名称，因交通部“直辖各路局，类多借款关系，权限之广狭不同，即名称亦难统一，现在各路官制尚未订定颁行，自应改定名称”，根据各路性质，将所辖京汉、津浦、京奉、京张绥、沪宁、广九、株萍、吉长八局定为“交通部直辖某某铁路管理局”，正太、道清两局定为“交通部直辖某某铁路监督局”［5］407。

在铁路国有化的背景下，直辖各路局的铁路警察体制也有一定调整，最具代表性的是京奉铁路警察管辖权的改隶。按照清末成例，京奉路应解二成余利作为北洋巡防铁路军警的粮饷，但1912年停止拨解此款项。1913年直隶民政长致函交通部，请将关内路警改归京奉路局直接管辖，并于1914年1月实行接收，此后路警事权便统一于京奉路局［6］。自清末直隶便向京奉铁路派驻巡警，这些巡警被视为近代最早的铁路警察，此次管辖权的改隶也说明民国政府对铁路警察管理体制的重要调整。

至1915年大部分民营铁路被收归国有，铁路国有化被普遍认可［1］139，上述各种变革均为交通部整理铁路警察制度奠定了重要基础。1916年9月，路政司司长曾鲲化呈请交通总长组设路律委员会，修订法规。曾鲲化在呈文中写道：“法律乃行政之模范，未有无法而可以治事者，亦未有法不精且明，而能令所办事务藉获完全优美之效果者……我国办路已数十年，国有线路逾万里，员役近十万，揆度情理，自应对内对外治之有方，乃部中无统一之法令颁行，各路局遂自为风气。遇有事故，辄请示纷纷。部中因素无标准，不得不取头痛治头脚痛治脚主义，随时应付。”［5］247-248曾鲲化之言直指近代铁路法制建设之艰难，而铁路警察法制建设亦在其列。自1916年10月起，交通部铁路法规委员会正式启动法规编写工作，分总则、建设、转运、营业、会计等五编，共二百九十九案，事关铁路建设的内容占其中半数，而包含铁路警察法规的总则部分不到十分之三［5］250-251。在此背景之下，交通部颁行了京绥、京汉、津浦等铁路管理局编制专章，管理局下设总务处，总务处下设警务课，掌理本路警察及医务事项。各路的警察专章需要由路局局长拟定，呈请交通总长核定［7］146-147。

1917年7月，铁路法规委员会期限届满，但所编拟各项法规仅完成半数。同年8月，交通部改设审定铁路法规会。自1917年12月到1919年5月，审定铁路法规会议决六十一案，审查完未及议者十八案，已起草者四十五案，其中涉及铁路警察事项属于总则篇，其中议决案有《国有铁路警察编制章程草案》《铁路警察考验简章草案》《工厂守卫警察服务须知草案》《国有铁路工警杂役抚恤给予规程草案》；审查完未及议者有《铁路巡警恤金给予条例》；已起草者有《巡警惩奖条例》《铁路获犯解送司法机关办法》［5］252-261。在交通部推进法制建设的大背景下，铁路警察法制建设迎来了一个小高潮，1920年10月交通部颁布《京汉京奉京绥铁路警察处编制规则》，规定设置警务处，直隶于管理局，并分课办事。同月，交通部颁布《修正汉粤川铁路湘鄂线警察处暂行编制规则》《修正汉粤川铁路湘鄂线警察暂行规则》。1922年8月到10月，交通部相继颁布《津浦铁路警察处编制规则》《铁路警察服务规则》。《铁路警察服务规则》对铁路警察的职责、制服、警械等作了规定，明确了铁路警察负有守望（包括站台、票房、轨道、厂站）、巡逻、护车、侦缉、看管犯人等职责［4］86-110。

综上可见，在铁路国有化及交通部推进铁路法制建设的背景下，铁路警察法制建设的主要内容是制定各路警察处编制规则，规范机构路警设置，这反映了交通部对清末以来各路警务纷杂局面的制度化整顿。需指出的是，交通部颁行各路警察编制规则和《铁路警察服务规则》，目的在于逐步统一铁路警政，但是在各路局层面，为保证警察组织的正常运行，各路局也制定了一定数量的警察规章，如京汉路局制定有《京汉铁路巡警及探警破获窃案赏罚章程》《京汉铁路警察勤务督察办事规则》［8］40-42，京绥路局制定有《京绥铁路巡警应守规则》《铁路巡警教练所简章》《京绥铁路警察规则》［9］等。

（二）临城劫案后的铁路警察法制建设

在1923年临城劫案前，交通部未设有专门的铁路警察管理机关，其事务由路政司代管。在临城劫案后，交通部成立铁路警备事务处，后改称路警总局，作为铁路警务行政教育机关［5］390。在中央层面的铁路警察法制建设则紧紧围绕中央路警机关建设及统一各路警务而展开。

1923年8月25日，交通部颁布《铁路警备组织纲领》。9月1日，铁路警备事务处在交通部内成立。9月7日交通部公布《铁路警备事务处规则》，明确了铁路警备事务处负责办理国有各铁路一切警备事宜，并分股办事，设置处长、副处长、秘书、股长等。随后铁路警备事务处拟定了《铁路警备事务处员司月薪分级细则》《交通部路警官兵教练所条例》《交通部铁路警备队规则》等规章，呈部批准公布。这些规则条例的颁行反映了交通部整顿路警的基本规划，如在铁路警备事务处附设中央路警教练所，将各路教练所停办，抽调各路官兵入所学习；为保护各铁路沿线的安全及防剿土匪，按照路警警备纲领，除原有路警外，筹划设置警备队（即游动警察）［4］111-118。

1923年11月间，民国政府国务院添设督办铁路警备事宜处，作为铁路警备机关，由中央调拨陆军两旅归其节制，并指挥调遣沿线驻扎之军队，担任侦缉及剿匪事宜［5］390。同年12月，交通部将铁路警备事务处改为路警总局，与督办铁路警备事宜处划分权限。随后，交通部公布了《路警总局组织大纲》《路警总局组织条例》《路警总局职掌规则》《路警教育纲领》《路警教练所暂行章程》《路警备补队章程》《铁路警察保安队编制规则》等系列规章，明确路警总局直隶于交通部，管理国有铁路警察一切事务，统辖所属机关；将铁路警察分为固定警察和游动警察，前者分段驻扎，守卫路线、站厂，后者编成保安队，随车服务，防范事变；各铁路局警察处受路局局长和路警总局指挥［4］118-130。可以说，上述系列规章的颁行，为中央路警机关的建立并统筹全国铁路警务奠定了制度基础。然而，囿于北洋时期复杂的政治、军事环境，路警总局的系列规划并没有得到真正的实施。

纵观整个北洋时期铁路警察法制建设的基本进程，其进步之处体现在，时人已经有以法律法规规范铁路警察制度的认识，法制建设的主导权逐渐从各路转向中央政府交通部，在路警编制、服务规则等方面都有一定建树，警察组织趋于定型，职责权限日趋明确。

但要指出的是，这一时期铁路警察法制建设仍存在一定的不足，如颁拟法规迟缓，或是颁而不行等诸多不良现象，造成铁路警察法制体系不完善，运行机制不顺畅。究其原因则有很多，最直接的是警政经费缺乏。临城劫案后时人议论，“中外目光咸以为非整顿路警不足以资自卫，但国家财政日形支绌，整顿路警非空言所能成事”，只能寄希望于“就原有警察加以考核，其主要者分地点之缓急，酌量移调，以便有事时抵御得力，无事时便于训练，并宜淘汰老弱，整齐枪械服装以壮观瞻，而培养实力”［5］393-394，殊不知，若无良法之指导，此举亦难实现。深层次的原因则是北洋时期“频年内战，武人擅权”［5］24-26，军阀横行，践踏法制，把持铁路，导致“铁路事业濒于破产，元气大伤”［5］22，全国政治、经济等各项事业都难以在法制轨道上运行，无论铁路事业还是铁路警察，都难以得到彻底改观。

三、南京国民政府时期的铁路警察法制建设

1928年南京国民政府为管理全国铁路事务，专设铁道部。1932年5月，铁道部直辖路警管理局成立，负责全国国有铁路警察事务。铁道部和铁道部直辖路警管理局的成立，将铁路警察法制建设推进到新发展阶段，铁路警察法规体系日趋完善，为铁路警察组织运行提供了法制保障。

铁道部的成立为推进铁路警察法制建设奠定了组织基础。有学者指出，“国民政府铁道部代表了近代中国铁路最高的管理水平。在其存在的短暂的9年时间里，他所进行的制度建构、制度运作以及产生的制度效益，反映了近代中国铁路发展的曲折与艰辛，形成了今天铁路行政机构的制度渊源”［1］2。在铁路警察法制建设层面，也能印证这一判断。根据1928年颁布的《铁道部组织法》，国民政府铁道部负责管理并建设全国国有铁道，规划全国铁道系统及监督商办铁道。铁道部下设总务司、理财司、管理司、建设司，总务司负责“关于本部庶务及其他不属各司之事项”，管理司则有“关于铁道营卫编练指挥事项”①参见《铁道部组织法》，《沪宁沪杭甬铁路公报》，1928年第50期，1928年11月20日。。此时铁道部虽未设专门的路警管理机构，但有管理铁路警务之权。1929年3月20日，铁道部颁布《铁道部直辖各铁路局警务会议规则》，规定各铁路局为整理警务，维护安宁，防止危害起见，得召集警务会议。明确规定了各局警务会议的参加人员、召开日期、会议内容等问题②参见《铁道部直辖各铁路局警务会议规则》，《铁道公报》，1929年第5期，1929年4月出版。。随后各局能够按照上述规定召开会议，如《南浔铁路月刊》就记载了南浔铁路管理局召开警务会议的详细情形。

自清末以来，全国警政积弊甚多，存在“中国警察编制凌乱特甚，无一贯之组织，更缺乏严格之训练”等诸多问题③参见“中国国民党第三次全国代表大会内政部政治工作报告关于警政事项”（1929年3月），朱汇森《警政史料》（第一册）台湾“国史馆”印行，1989年6月，第169页。。仅凭各路警务会议难以实现警政的彻底扭转，所以“关于全国铁路警务大计而本会议不得解决者”，需要等到铁道部召集全国铁路警务会议时提出讨论①参见“铁道部直辖各铁路局警务会议规则”，《铁道公报》1929年第5期，1929年4月出版。。1931年5月28日，铁道部公布《铁道部铁路警务会议章程》，规定铁道部召开铁路警务会议的目的是专门讨论整理铁路警务事宜，召集日期由铁道部确定。随后依据《铁道部铁路警务会议章程》又制定了《国有铁路警务会议办事处规则》《国有铁路警务会议议事规则》，明确会议召开的筹备与运行规则［4］137-140。

按照1931年全国铁路警务会议应设专管机构的提议，1932年5月铁道部直辖路警管理局成立。在直辖路警管理局成立之前，铁道部已经颁行有《整饬路警施行大纲》《国有铁路警察制服规则》《铁道警察卫生训练办法纲要》［4］131-136,140-141，对整顿路警、规范服制等做了规定。直辖路警管理局的成立标志着铁路警察法制建设进入发展的快车道，主要表现在以下方面：

一是确立了直辖路警管理局管理国有铁路警务的合法性，《铁道部直辖路警管理局组织大纲》②中华民国二十一年四月二十日公布。《胶济日刊》1932年第401期，1932年4月30日。《修正铁道部直辖路警管理局组织大纲》③中华民国二十一年五月十三日公布。《铁道公报》1932年第260期，1932年5月24日。规定铁道部直辖路警管理局直属于铁道部，受铁道部的指挥监督，掌理全国国有铁路警察行政事宜，国有各铁路警务机关直接受路警管理局的节制调遣及训练监督。二是确立了直辖路警管理局内部的运行规则，如《铁道部直辖路警管理局办事规则》明确了局内人员权限责任、事务分配、文件处理等规则。三是理顺了直辖路警管理局与铁道部各业务司的职权划分，《铁道部业务司与路警管理局职权划分办法》规定业务司所办业务行政及业务中有关警务的保安事项应送路警局会章，路警局所办警察行政有关业务者应送业务司会章。四是通过系列法规的制定与颁行，形成了系统完善的铁路警务运行机制，自1932年至1936年直辖路警管理局制定与颁行的规章包括各路警察的组织管理、教育训练、消防卫生、服装器械等诸多方面［4］141-194，为铁路警察的制度构建与组织运行提供了法制保障。

相较于北洋政府时期的交通部，铁道部直辖路警管理局主导下的铁路警察法制建设取得了很大的进步，尤其是通过建立中央路警管理机构，真正确立了对国有铁路警务的领导地位，制定了系统的法规体系，使得对国有铁路警务的整顿有法可依，一定程度上改善了路警管理制度。但是在观察直辖路警管理局对铁路警察法制建设的作用时，不能忽视国民政府进行铁路法制建设的政治目的。1932年7月，国民政府颁布《铁道法》，确立了铁路国有的基本原则，国营铁道、公营铁道、民营铁道必须受铁道部的管辖与监督④参见《铁道法》，《交通公报》1932年第376期，1932年8月17日。。国民政府通过立法将全国铁路行政权力赋予铁道部。铁道部有权对全国铁路实行统一的规划、投资及监理，实行运营和管理。铁道部要完成和实现这一目标，必须通过一系列的法制建构来保障政策的实施［1］138。铁路警察作为铁路内部一个相对独立的系统，就必须通过法制建设构建完善的管理机构和组织运行规则，达到铁道部对全国铁路实行管理的目的。

综上而言，我们既要承认铁道部及铁道部直辖路警管理局在法制建设方面的成绩，也应看到法制建设虽然为铁路警务组织运行提供了法律基础，但在具体实践中则受到诸多方面的影响，尤其是在执行层面问题频出，如1936年1月路警管理局改为铁道队警总局后，铁道队警总局直指路警的各种积弊，譬如官长管理不严、教育训练缺失等诸多问题⑤铁道队警总局编《铁道队警总局纠正弊害汇编》（第三册），编者印行，1937年1月，第12页。。此时，日本侵略之势咄咄逼人，国民政府无力再对铁路警政做深度变革。随着全面抗战的爆发，铁道部并入交通部，铁路警察组织受到极大破坏，法制建设也难以为继。抗战胜利后，作为铁路警务主管机构的交通部重组铁路管理体系，在原有基础上重新制定了系列铁路警察法规，但是由于国民党反动派一心挑起内战，国民政府治下的铁路警察已然走到人民的对立面，法制建设的积极之处亦无从谈起。

四、结语

国家强盛赖于顺畅的交通体系，故而铁路被视为近代中国改变落后挨打窘境的国之要政。但是在列强侵略、军阀混战的历史背景之下，铁路事业的发展可谓举步维艰。铁路警察作为铁路安全的守护者，其制度化进程虽困难重重，但也有迹可循，法制建设便是一个极好的观察视角。“制度的运作主要是依靠完善的制度及有效的人事管理制度”［1］50，而完善的法制恰是制度运作的基础。铁路警察自清末产生以来，在制度构建与组织运行两方面便以各类法规为规范。但清末国势衰微，路权为列强所侵占，凌鸿勋曾言：“铁路多系指定路线借用外债兴筑，较长的路如京奉、京汉、陇海等，较短的路如胶济、正太、广九、道清等，因各有其债务束缚，抵押关系，甚至文字制度的不同，自始即造成分线设局管理的办法。而自款自办的路又不便与有债务的路线并为一起，故筑路设局仍多沿用分线之制。后来线路渐多，遂感觉各路行车调度不能统一，效率降低，各路收支不统一，财政调度为难。”［2］34铁路治权的分散是导致清末铁路巡警纷杂的重要原因之一，这也彰显出中央政府对铁路事业缺乏有力的统一管理，在铁路法制层面各路都具有较大的自主权。进入民国后，中央政府全力推进铁路国有化，铁路法制建设也愈发受到重视。交通部作为全国铁路的主管机关，在铁路警察法制建设中首先解决各路警察机构编制问题，力图构建统一的制度。尤其是临城劫案后，中央路警机关的建立使得追求统一高效的铁路警察制度成为一种可能，但是此时国家政治分裂，军阀侵夺路产，中央政府的弱势使得部权不能完全伸张，对铁路警察的法制建设也因其时“重武轻法”的历史现实而破裂。中原大战后，南京国民政府在形式上完成了国家的统一，国民政府通过立法将铁路治权完全赋予铁道部，这使得统一全国铁路警政成为必然目标。铁道部直辖路警管理局制定的各类法规使铁路警政有法可依，也使铁路警政成为统一全国路政的有力手段，达到了国民政府对垄断铁路产业的政治诉求。

中国近代铁路警察的法制建设，自清末至南京国民政府，基本呈现了一种从下而上的发展态势，铁路警察的合法性建设趋于完善，系统的法规体系成为铁路警察制度运行的坚实基础，体现了铁路警政的进步性。这也符合近代铁路警察制度由简到全、由缺到全的历史发展进程，进一步体现了国家权力对铁路警察制度的规范。