国家治理现代化的三个维度：概念、进程与逻辑

甄文东

新中国成立70年以来，国家治理先后进入社会主义建设时期、改革开放时期和新时代三个时期，在此过程中，国家治理体系逐步完善，治理能力不断提升，在现代化的道路上走出了一条中国特色社会主义制度之路。党的十八届三中全会首次确立了现代化战略目标；党的十九届四中全会进一步从制度层面为国家治理掣划宏伟蓝图；党的十九届六中全会从百年党史的视野提出“中国式现代化道路”，并赋予其“创造了人类文明新形态”的历史肯定。目前，学界对该领域的关注和研究多数集中于党的十八届三中全会和十九届四中、六中全会的文本研究或国家治理现代的“意义研究”，较少进行国家治理的概念辨析及进行历史与逻辑的深层次探究。因此，本文以概念、历史和逻辑为维度，通过辨析国家治理的核心概念，梳理中国国家治理的进程并凝练其中逻辑。

一、中国国家治理现代化概念再诠释

（一）“现代化”的概念不能缺失中国诠释

现代化是当今世界国家治理面临的重要课题，是人类社会发展的普遍目标，也深刻地影响着中国共产党治国理政的谋划设计。马克思和恩格斯分析了资本主义的周期性危机，因而在批判的过程中逐步形成了关于社会统筹协调和可持续发展的理论，这是马克思主义现代化理论形成的主要线索。西方学者普遍参照自身在过去数百年中取得的发展成就来为现代化制定标准，例如经济领域的工业化、政治领域的民主化、社会领域的城市化、思想领域的多元化等等，近年来，随着西方国家制度弊端日益暴露和治理危机事故频现，西式现代神话被打破，结合实际寻求适合本国国情的现代化道路逐渐兴起。

基于社会主义建设和改革的丰富实践，中国对现代化的理解有深刻的自我诠释。现代化需要有一系列构成要素，这些要素有一定的组合方式，能够从低级到高级连续发生作用的“突破性变化或变革的过程”。[1]学者对现代化概念的界定清晰表达了四种观点：现代化具有历史性，没有固定的模式或唯一的道路，因此现代化并不等同于西方化，不同的国家具有不同的现代化道路；现代化具有覆盖性，中国是一个社会主义国家，现代化在中国必须以实现全民共同富裕为目标；现代化具有过程性，过程中会出现各种经济社会问题，这是必然现象，但不能因此否定现代化；现代化具有全领域性，不论是“五位一体”总体布局的五个方面，还是“四个全面”战略布局的四个方面等，都在现代化的涵盖范围之中，缺一不可。作为统筹各环节、协调各领域的核心要素，国家治理现代化显然是现代化的题中应有之义。

（二）“国家治理体系和国家治理能力”的释义要强调中国特色

国家治理体系是制度、法律和规则的集合体，涵盖国家和社会各个领域，但仅有静态层面的制度是不够的，还要有确保制度得以有效运转的机制。因此可以说，国家治理体系是关于国家制度体系及其运转机制的综合体。一般来讲，根本制度、基本制度和一般制度构成了国家制度体系。根本制度决定国家性质，基本制度构成基本治理规范和整体框架，一般制度从细节和局部填充并完善整个制度体系。在马克思看来，人民和国家制度之间的关系，是前者创造了后者，而非后者创造了前者。[2]这也就从根本上解释了是中国人民选择了社会主义制度作为其根本制度，进而构建起政党、民族和基层方面的基本制度，以确保人民当家作主在各领域的实现。党的十八届三中全会明确了国家治理体系的概念和内涵，指出国家治理体系是“在党的领导下管理国家的制度体系”，其体制机制、法律法规涵盖了“经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设”等各领域，同时强调这是“一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。这一概念凸显了三个特征：“党的领导”是国家治理体系最重要的特征，也是实现制度安排和发挥制度效能的核心力量；“领导一切”是治理范畴的基本界定，全方位涵盖了国家社会的各个层面和不同领域；“统筹协调”是治理体系的基本要求，意味着各项制度之间相互配合，互为臂膀，实现协同效能。其中，“统筹协调”是国家治理体系由静变动的关键，因为静态的制度只是规则的简单集合，要成为真正的制度，必须“变成活的行动之制度”。[3]

而治理能力，则是对治理体系的效能发挥，学者的释义各有侧重。有学者从“国家能力”的角度阐述国家治理，例如王绍光认为，“国家能力是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”。[4]因而国家治理能力就是实现国家治理目标的实际能力。弗朗西斯·福山则认为，“国家能力是政府在特定疆域里垄断暴力的能力”，他把强政府、法治和问责归为良好政府的三种要素。[5]杨光斌认为，“国家治理能力是协调国家权力关系的能力”，这种能力由“体制吸纳力、制度整合力和政策执行力”构成。[6]将“国家治理体系”和“治理能力”挂钩，是党的十八届三中全的重要贡献，此后学界对国家治理能力的分析更多地显示出“制度效能”的思路。与此同时，党中央对国家治理能力的认识更为明确，“是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”，“是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。[7]党的十九届四中全会进一步总结到，国家治理体系和治理能力是“中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。[8]这种阐释兼顾了“制度”与“效能”，充分体现出国家治理体系和治理能力两者之间是相辅相成的有机整体。

（三）国家治理的内涵要彰显中国智慧

国家治理体系和治理能力现代化，涵盖“制度现代化”和“能力现代化”两个方面。国家治理体系现代化，也就是国家制度的现代化。从马克思主义唯物史观的角度出发，国家治理采取何种模式，选择哪类制度，是历史与现实结合的结果，而非机械的线性演变。“凡是能够持续稳定、不断巩固的国家，必然与其所对应的历史、文化和社会相契合。”[9]治理体系能否适应国家的建设和发展，与这个国家的经济、社会、人民群众等因素密切相关。中国国家治理体系的形成，“是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。[10]中国的制度现代化，是在充分掌握中国国情和现实需求的基础上，推进中国特色社会主义制度更加完备、成熟和定型的连续性过程。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，国家治理体系现代化更加需要在政府、社会和人民之间实现从“管理”到“治理”的功能转变，同时开启从“单向”和“垂直”的线性治理思路向“互动”和“交叉”的多维治理转变，从而实现从2020年全面建成小康社会到2035年基本实现社会主义现代化再到2050年建成社会主义现代化强国的战略安排。

从治理能力的角度来看，现代化就是国家治理主体能力提升至现代化水平的过程。根据党的十八届三中全会的要求，国家治理能力主要包括“国家机构履职能力、人民群众依法管理各种事务的能力、运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。[11]习近平总书记还提出党的治理、社会主义国家治理和社会主义社会治理三大治理；同时，作为不断崛起的新兴大国，我们还要参与地区和全球治理。中国共产党早就意识到国家治理能力的提升问题，毛泽东当年提到，“我们队伍里面有种恐慌，不是经济恐慌，也不是政治恐慌，而是本领恐慌”，习近平总书记在党的十九大报告中也强调，“我们党既要政治过硬，又要本领高强”，这里的“本领”实际上就是治国理政的能力。国家治理能力提升的根本要求就是要不断降低治理成本，并提升治理效益。中国是一个在地域、人口和影响力上都属于超大规模的国家，如何有效治理，实现长治久安、社会进步、经济繁荣、文化昌盛、生态良好，很大程度上考验着国家治理能力，同时也折射出中国的治理智慧。

二、中国国家治理现代化的基本历程

（一）国家治理现代化的战略前期准备（1949-1956年）

中国共产党对现代化的追求，大致可以追溯到新中国成立以前，从对工业化的认识与探索开始的。早在1944年5月，毛泽东就指出，由于没有强大的工业，日本帝国主义才敢欺负中国，欺负我们的落后。因此他明确指出工业化是打倒日本帝国主义和实现民族独立的保障，“我们共产党是要努力于中国的工业化的”。[12]后来，他又进一步总结到，“没有工业，便没有巩固的国防，便没有人民的福利，便没有国家的富强”。[13]可见，中国共产党对工业化和现代化的初步认识，是在当时历史背景分析下社会主要矛盾的基础上形成的，也就是说，工业化是解决帝国主义和中华民族这一主要矛盾的必要条件。

如果说旧中国一穷二白和民族危亡的局面是工业化和现代化的最初缘由，新中国成立后防范外敌入侵、保卫新生政权是现实需要，那么建国初期朝鲜战争的暴发和战场上敌我双方装备力量的强烈对比，在党中央对工业化认识的转变和意见统一上起到了关键作用。朝鲜战争暴发初期，毛泽东对敌我力量对比做了非常形象的概括：美军是“钢多气少”，而我们是“气多钢少”。换言之，虽然我们志愿军的士气很足，但美国数百倍于中国的钢铁年产量却是我们不得不面对的严峻事实。上甘岭战役的惨烈进一步坚定了党中央发展工业，尤其是发展以钢铁为代表的重工业的决心。新中国成立初期的国家治理现代化探索，是主要基于国家安全的工业化探索，并在这一过程中逐步形成了优先发展重工业的社会主义工业化方针。尽管这一时期的国家治理尚未就现代化提出明确的目标或规划，但期间所完成的三大改造和“一五”计划却为后来国家治理现代化的初步探索奠定了政治经济的制度基础和建设基础。

（二）国家治理现代化的战略框架初探（1956-1978年）

1954年9月，周恩来在一届全国人大一次会议上首次提出 “四个现代化”，即现代化的工业、农业、交通运输业和国防，围绕着现代化而进行的国家治理体系谋划逐步展开。1964 年周恩来在三届全国人大一次会议上提出“四个现代化”的奋斗目标和“两步走”的战略规划，第一步要在1980年以前建成一个“独立的比较完整的工业体系和国民经济体系”；第二步要在本世纪内，“全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国国民经济走在世界的前列”。[14]

概括起来，这一时期的现代化在政治上追求以人民当家作主为根本的价值构建，毛泽东对此反复强调人民民主专政下的各级政府和政权机关都要加上“人民”二字。在经济上，国家治理的目标就是建立良好的经济秩序，恢复生产，促进发展。“如果我们在生产工作上无知，不能很快地学会生产工作，不能使生产事业尽可能迅速地恢复和发展，获得确实的成绩，首先使工人生活有所改善，并使一般人民的生活有所改善，那我们就不能维持政权，我们就会站不住脚，我们就会要失败。”因此，通过三大改造首先确立基本经济制度，通过优先发展重工业来迅速推动社会主义工业化，通过经济社会发展五年计划来落实经济建设的具体政策要求。文化上，构建民族的、科学的、大众的文化，倡导“百花齐放、百家争鸣”的文化方针，强调文化为人民大众服务的功能。

尽管这一时期的国家治理开始了在经济、政治和文化等各领域的实践探索，但从发展的轻重缓急和发展理念来看，这一时期的现代化具有明显的三个特点：（1）基本上还是工业范畴的现代化，尤其是侧重关系国家安全的工业门类；（2）初步形成了社会主义“集中力量办大事”的制度优势，在重大工程建设中展现了社会主义制度的先进性；（3）发展理念上仍处于“管理”状态中，实践中形成了高度集中的计划经济体制。虽然还不完善，但在改革开放前的社会主义建设时期，“四个现代化”是统领国家治理各方面工作的最高目标，是激励各行各业砥砺前行的主要动力，也为改革开放以来的现代化探索之路奠定了坚实基础。

（三）国家治理现代化的战略体系完善（1978-2012年）

改革开放以来，我们对现代化的认识逐步深化，中国特色社会主义建设也逐渐从最初的“物质文明和精神文明”的两翼发展为“五位一体”总体布局。1982年党的十二大提出经济建设、思想建设和政治建设；1986年党的十二届六中全会提出“以经济建设为中心，坚定不移进行经济体制改革、政治体制改革和加强精神文明建设”；2002年党的十六大提出经济、政治和文化“三位一体”总体布局；2007年党的十七大提出经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”总体布局；2012年党的十八大将“生态文明建设”纳入其中，从而形成了“五位一体”总体布局。可见，中国对现代化的认识是历经新中国70余年和改革开放40多年的建设和探索后逐步深化的，从单一维度到“五位一体”的演变历程，形成了较为完备的国家治理体系，超越了西方国家以经济市场化、政治民主化和文化多元化为特征的衡量标准。

与之同步，建设社会主义现代化国家的战略安排也在改革开放以来逐步实施。改革初期邓小平提出“三步走”的战略规划，随着2002年党的十六大宣布人民生活总体达到小康水平，已经完成了第一步和第二步。党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标后，党的十七大、十八大对全面建成小康社会做出了新的部署，合并后称之为“两个一百年”，即到建党一百周年时建成更高水平的小康社会，再到新中国成立一百周年时建成社会主义现代化国家。概括起来，这一阶段中国国家治理的特点在于：国家治理的总目标是实现社会主义现代化，并通过“三步走”的规划设计了完整的现代化路线图和分阶段目标任务；国家治理在路径上以改革开放为总体战略依托，在发展中逐步形成了“五位一体”总体布局；国家治理在具体实践中侧重于坚持以经济建设为中心，同时探索建立社会主义市场经济体制。

（四）国家治理现代化的战略综合提升（2012至今）

党的十八大以来，国家治理现代化进入战略综合提升阶段，逐步形成了“四个全面”战略布局，相关战略举措涵盖了国家建设和社会发展的各领域。

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”纳入全面深化改革的目标之中。[15]十九大为全面建设社会主义现代化国家的进程做了新谋划：在2020年全面建成小康社会的基础上，到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶建成社会主义现代化强国。党的十九届四中全会首次对新中国70年来的国家治理成效进行了系统梳理和全面总结，提出了中国特色社会主义制度和国家治理体系的“十三大显著优势”和“十三个坚持和完善”；同时，还以党成立100周年、2035年、新中国成立100周年三个时间点为准谋划了国家治理体系和治理能力现代化的“三步走”方案。党的十九届四中全会为国家治理现代化构建了详细的“施工图”，是把制度优势转化为治理效能的全方位谋划。党的十九届五中全会总结到，国家治理体系和治理能力现代化在“十三五”期间加快推进，党的领导和我国制度优势进一步彰显。同时提出，要在“十四五”期间使国家治理效能得到新提升，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步，到2035年基本实现国家治理现代化的远景目标。这一时期国家治理具有以下特点：（1）战略意义进一步提升。明确将国家治理现代化作为全面深化改革的总目标，并将其视为完善中国特色社会主义制度的关键战略。（2）战略体系更为完备。中国国家治理的目标任务、路径规划、战略布局和具体举措全面提升，国家治理现代化进入体系更加完备、能力要求更高、构思更为详细的新阶段。（3）理论构建更加成熟。提出国家治理包含治理体系和治理能力两个部分，一是在党领导下管理国家的紧密相连、相互协调的制度体系；二是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。

三、中国国家治理现代化的基本逻辑

（一）核心诉求

在核心诉求上，国家治理的现代化之路体现出从凸显政治主题到经济主题，再到全面发展的强国主题的演变。新中国成立之初，百年屈辱终结，伴随着帝国主义和官僚资本主义而去的是中国历史上长达两千年的封建社会及其意识形态，因此，借助于“革命”意识构建一个独立自主的属于全体人民的“新中国”是政治主题上的宏大叙事，是中国共产党领导的新生政权在筹备国家治理体系方面的核心动力。正如恩格斯所言，“一个大民族，只要还没有民族独立，历史地看，就甚至不能比较严肃地讨论任何内政问题”。[16]待国家安全得到保障、社会基本稳定后，民富国强便成为国家治理的头等大事，因而“以经济建设为中心”成为党的十一届三中全会之后不可动摇的基本国策，以社会主义市场经济体制为框架的治理体系也逐渐成型。对此，邓小平曾指出，现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一，“离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险”。[17]经过改革开放以来的不懈努力，中国经济建设取得巨大成就，经济总量跃居世界第二，人民生活从温饱不足到温饱有余再到总体小康，目前接近实现全面小康，在此基础上，中国进入新时代。新时代国家治理面临着一系列新的机遇、风险和挑战，但从总体上看，“中国前所未有地靠近世界舞台中心、前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的目标、前所未有地具有实现这个目标的能力和信心”，因此，国家治理的主题就是在新时代完成社会主义现代化强国的历史重任。

概括起来，在核心诉求上的演变逻辑符合“革命建国、发展富国、治理强国”[18]的基本判断，也正好契合中国站起来、富起来到强起来的历史进程。

（二）路径选择

在路径选择上，中国国家治理在具体领域内大致上经历了从建国初期学习苏联社会主义建设经验到改革开放初期学习西方发展经济经验，再到逐步探索基于自身治理经验而形成的中国特色社会主义制度的演变。这一演变并非单一的线性延续，而是在多种治理理念并存的情况下突出了某一治理思路。新中国成立初期，在一个经济文化比较落后的国家建设社会主义，是摆在中国共产党面前的头等大事。中国有国家治理的传统经验和思想，但却没有建设社会主义国家的经验。因此，毛泽东主张既要坚持原则性，又要有灵活性。坚持原则，就是以马克思主义基本原理为指导，从社会主义建设的经验出发，主动向苏联学习治理策略；而坚持灵活性，就是坚持一切从实际出发，充分考虑中国国情。这一点在1953—1956年的三大改造中表现非常明显，一方面在经济制度上坚持对生产资料私有制进行改造并建成社会主义生产资料公有制，另一方面在改造的方法上坚持从自身国情出发，创造了一套“从低级到高级”“和平赎买”等方式为主的灵活策略。但是在工业化道路上，由于新中国成立之初中国的工业基础极为薄弱，若要短时间内建立经济基础，苏联的援助和经验就显得尤为重要。改革开放初期，“解放思想，实事求是，团结一致向前看”成为思想潮流，中国将目光放眼全世界，逐渐客观理性重新认识西方国家在发展经济、管理企业、研发技术等方面的经验，这些经验对中国提高经济效率、释放企业活力、增强管理成效等方面起到了重要作用，因此建立社会主义市场经济体制成为中国经济体制改革的目标并在党的十四大上予以确立。但是，中国也在发展经济的过程中看到了市场经济存在的一些弊端，尤其是近年来西方国家在政治体制、经济发展和文化思想方面逐渐暴露出来的一些深层次问题，促使中国开始注意吸取西方国家治理失效的教训，积极总结建国以来国家治理的成功经验，并不断积累业已成熟完善的制度。因此，党的十八大将国家治理的成就概括为三项：一是中国特色社会主义道路，二是中国特色社会主义理论体系，三是中国特色社会主义制度。习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上第一次完整地提出“四个自信”，这是中国基于自身现代化进程的历史积淀和治理体系不断完善的积极研判。随着党的十九届四中全会的召开，“坚持和完善中国特色社会主义制度”成为新时代国家治理的根本要求。

（三）理论创新

在理论创新上，把马克思主义与中国现代化治理实践、中国优秀传统国家治理思想相结合，以实践推动理论创新，不断推进马克思主义中国化，反过来进一步指导现代化实践。中国在治理体系和治理能力上的发展提升，是基于马克思主义指导下的历史与现实、理论与实践的综合结果。首先，马克思主义为中国国家治理现代化提供了科学指导，这一指导在实践上体现为坚持运用辩证唯物主义、历史唯物主义的世界观和方法论对治国理政的时代背景、国内外形势和事情本身的发展趋势作出科学论断。无论是建国初期对“两大阵营对抗”和“两极格局”的判定，还是改革开放以来确立“和平与发展”的时代主题，包括新时代主要矛盾的发展变化，其基本依据都离不开马克思主义的指导。其次，中国现代化治理经验，必然是国家治理体系不断完善的实践基础。社会主义建设时期的国家治理实践为形成社会主义制度优势奠定了基础，初步显示了社会主义集中力量办大事的优势，改革开放以来的治理实践为中国特色社会主义制度的形成积累了主体构成，新时代关于国家治理的一整套思想制度，是马克思主义中国化的最新成果。此外，中国古代儒、道、墨、法等流派的治国思想，特别是天人合一、民本思想、德治思想等都对当代中国国家治理具有重要的启示意义。保持持续稳定，实现永续发展的国家，其治理模式必然与其所对应的历史、文化和社会相契合。梳理70年来的国家治理历程可知，中国国家治理体系之所以具有强大的自我调适能力和持续创新能力，关键在于坚持马克思主义与现代化治理实践的结合，坚持对优秀传统国家治理思想的继承和发展，从而推动了马克思主义中国化继续前行。

四、中国国家治理现代化的几点启示

回顾70年来中国国家治理之路，确立现代国家治理体系并推动其不断完善，是中国共产党不断提高治国理政水平的重要方式。在此过程中，中国共产党不仅成功建立了中国特色社会主义国家制度，而且依靠这套制度实施完成了一系列重大议题的顺利解决，从而推动中国特色社会主义现代化水平不断攀升。

第一，坚持问题导向，聚焦治理成效。从如何科学地认识社会主义到怎样确保执政党永葆生机，从实现科学发展到新时代坚持和发展中国特色社会主义，一系列根本问题的解释和解决带来了国家治理的关键提升。因此，中国每一个关键的治理阶段，都找准问题，把准病脉，务求切中要害。第二，坚定制度自信，彰显世界影响。作为冷战结束后世界上仅存的几个社会主义国家之一，中国不仅没有像西方国家预测的那样陷入困境甚至崩溃，反而迅速崛起，用几十年时间取得了西方国家数百年的发展成就，充分证明了社会主义的生机和活力。对比西方国家普遍出现的治理困境，中国国家治理体系的丰富经验，可以为世界提供中国智慧和中国方案。第三，坚持中国共产党在国家治理中总揽全局、协调四方的地位作用。70年来，中国共产党有效解决了人民从温饱不足到全面小康的问题、国家从一穷二白到国富民强的问题，以大量丰富而成功的国家治理经验进一步夯实了执政基础。