基于案例的公立医院经营性国有资产集中统一监管工作研究

耿天元 彭文青 薛 琪 刘刚山

南方医科大学南方医院 广东广州 510515

根据中共中央、国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》以及《关于深化国有企业改革的指导意见》精神，公立医院作为行政事业单位，其经营性资产应当按照中央、国务院要求划入本地区指定的资产管理部门统一监管[1]。为稳步推进行政事业单位经营性国有资产统一监管工作，落实中央、省市有关资产改革工作要求，本文试从某三甲医院经营性国有资产统一监管实际工作入手，通过理论研究、方式比较、专家咨询等举措，对撤销、破产、拍卖、出售和注销等5种市场化处置方式逐一进行分析筛选，以期找准符合公立医院经营性国有资产市场化处置正确有效的方式，完成改革试点工作。

1 行政事业单位经营性资产的定义和类别

行政事业单位国有资产由国资委、财政部或中央部委履行出资人职责，其所有权属于国家，监管权在各级政府，使用权在行政事业单位[2]。从其来源和形成看，具有占用的无偿性、配置的非生产性以及使用的非增值性等特点，理论上属非经营性资产。实际上，在我国几乎所有的行政事业单位国有资产不同程度存在“非经营性转经营性”问题，且这部分资产使用对于本单位履行公益职能、保障主责主业以及维持日常运转都起着十分重要作用[3]。行政事业单位经营性资产是指行政事业单位通过行政事业收费、集资、捐助或财政拨款及上级补助等各种资金渠道自建、购置的，以盈利、创收为目的占有和使用的资产，包括单位对外出租、出借、联营、股份经营的资产[4]。随着国家行政管理体制改革不断深化，国有资产管理不断规范创新，行政事业单位经营性资产的管理模式从与本单位收入密切相关的预算外管理向与本单位收入相关性较低的非税收入管理转变，但仍然没有改变经营性国有资产由行政事业单位自行管理、本地区财政部门监督的现状。

2 与时俱进，紧跟形势，认清公立医院落实经营性国有资产集中统一监管工作重大意义

根据中共中央、国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》的要求，按照政企分开、政资分开、政事分开原则，国有企业的出资人只能是人民政府、人民政府授权的国资监管机构或除国资委(局)外的无公共管理职能的其他专职国资监管部门[5]。公立医院作为行政事业单位，其资产属于国有资产，其经营性资产应当按照中央、国务院要求划入本地区指定的资产管理部门统一监管。公立医院经营性资产因势改革，落实要求，迫在眉睫。

2.1 是适应国家经营性国有资产统一监管工作的必然选择

根据中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》 “以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管”精神，由本地区政府主导、本地区财政部门牵头，在清产核资的基础上，将各行政事业单位经营性资产划入本地区指定的资产管理部门，由该部门统一对本地区的行政事业单位经营性资产进行管理。从地区的整体发展来看，将有效提高行政事业机关工作效率和资产监管效率[6]。国务院国资委于2019年11月印发了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，明确要求各行政事业单位所属企业和股权应当予以剥离，交由本地区国资监管部门统一管理。

2.2 是加强行政事业单位经营性国有资产规范管理的内在要求

从政策要求和运行现状看，国家对行政事业单位采取财政经费预算保障运转，目的是强化其公益属性，破除逐利机制，逐步推进管办分离。而经营性资产内在的经营性目的要求追求利润最大化，具有逐利性，两者之间固有矛盾，会对经营性资产的管理造成不利影响[7]。当前行政事业单位的经营性资产管理现状并不乐观，存在政府职能越位，经营管理动能不足，管理人员积极性不高[8]；分散管理，效率低下，缺乏专职机构及专业化集中管理；一些资产公司无偿占用事业单位资源，如水电物业及设备设施[9]；资产出租出借未履行公开招标投标程序、信息不公开、过程不透明；无产权房产和土地因时间久远、人员变更因素存在国有资产流失风险[10]。

2.3 是提升公立医院公益职能履行主责主业的现实需要

公立医院姓“公”不姓“私”，是党和政府服务人民群众、关心人民群众的窗口和纽带，是保障人民生命健康的前沿阵地，是加快推进健康中国的桥头堡，具有鲜明的政治性和公益性。习近平总书记一再论述强调[11]：“无论社会发展到什么程度，我们都要毫不动摇把公益性写在医疗卫生事业的旗帜上，不能走全盘市场化、商业化的路子。”“坚持基本医疗卫生事业的公益性，聚焦影响人民健康的重大疾病和主要问题，加快实施健康中国行动，织牢国家公共卫生防护网，推动公立医院高质量发展，为人民提供全方位全周期健康服务。”

3 积极探索，勇于实践，积极选择公立医院经营性国有资产集中统一监管工作有效途径

公立医院经营性国有资产纳入集中统一监管范围主要集中在提供餐饮服务、后勤保障、健康管理、殡葬服务等院办企业。考虑现有国有资本运营公司或国有企业经营范围,没有能完全覆盖公立医院经营性资产业务内容的，且每家医院的各单项经营业务市场上成熟企业较多，国资部门、财政部门明确指出公立医院经营性国有资产采取市场化方式进行处置，完成经营性资产统一监管试点工作。《公司法》规定，企业采取市场化处置方式有注销、撤销、破产、拍卖、出售等可供选择。具体到公立医院成立的每家企业，无论选择哪种方式，都涉及资产清查、人员安置、业务衔接、债权债务、对外投资和历史遗留问题等，但每家企业基本情况不同、经营范围不同、存在问题不同，具体方式选择非常重要，既要符合上级部门政策要求，又要符合单位自身实际；既要调动员工积极性，又要维护职工合法权益；既要平衡过渡完成改革，又要顺利衔接业务确保医院运转。某三甲医院本着尊重历史、分类施策、逐步推进的原则，在确保国有资产安全完整的前提下，按照部门联动、统筹考虑、公开公正的工作思路，结合本单位实际，通过理论研究、优劣分析、方案比较、专家咨询等办法，勇于探索，积极实践，对本单位经营性国有资产市场化处置方式逐一进行分析筛选，切实找准符合本单位经营性国有资产市场化处置正确有效方式。

3.1 某公立医院经营性国有资产现状

某三甲医院有1家餐饮公司和1家后勤服务公司被纳入此次集中统一监管。其中餐饮公司是在为保障住院病人病号餐和教职工员工餐的原内部食堂基础上，因为外部就餐需求的增多，以及企业法定纳税义务需要，2011年向工商税务申请设立餐饮有限公司，注册资本100万元，与原食堂共用经营场地和餐饮设施，既对内提供饮食保障也对外提供餐饮服务，收入和成本按内外分开核算，出资人为医院。某后勤服务公司成立于2007年，注册资本100万元，出资人为医院，由医院原后勤职能部门改制转化设立，主要面向医院提供被服洗涤、制冷净化、园林绿化、保洁服务、饮用水等服务，且后勤服务公司控股、参股或合营的子公司有多家，涉及陪护、月子中心、设备管理、精准医疗等多个领域，情况较为复杂。

3.2 市场化5种处置方式筛选对比

相比公立医院主责主业来说，某三甲医院投资设立的2家企业，主要提供辅助服务，属后勤保障范畴。上述服务对医院不可缺少，但从公立医院后勤改革发展趋势看，在后勤管理体制、运营机制及服务方式上进行变革，后勤服务已基本社会化、商品化。根据国资部门、财政部门批复要求，某三甲医院涉事企业应按照国家有关规定通过实施撤销、破产、拍卖、出售、注销等市场化方式选择适合本单位实际的方式进行处置，对照每种方式适应条件，结合本单位实际，某三家医院涉事企业只能选择注销清算方式完成经营性资产统一监管工作。

3.2.1 涉事企业未发生法定的撤销情形 撤销属于行政处分行为。公司登记撤销是指主管机关根据法院的通知、有关利害关系人的申请或自己的职权撤销全部公司登记或部分登记事项的行政处分行为。一般来说，公司设立登记或其他登记事项的撤销，要先由利害关系人向法院提起诉讼，经判决确定后，由法院通知主管机关撤销登记。某三甲医院2家院办企业未发生撤销的法定情形。①未发生违反有关法律、行政法规规定并按照《行政处罚法》给予撤销登记的行政处罚情形；②未发生《公司登记管理条例》第四十三条规定，依照《公司法》第二十二条规定向公司登记机关申请撤销变更登记的情形；③未发生利害关系人向法院提起诉讼，经判决确定后，由法院通知主管机关撤销登记的情形。

3.2.2 涉事企业不具备破产的条件 破产是指债务人因不能清偿到期债务或者资不抵债时，由债权人或债务人诉请法院宣告破产并依破产程序偿还债务的一种法律制度。根据《中华人民共和国企业破产法》，企业法人要满足“不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”的条件，才可申请企业破产。某三甲医院2家院办企业未发现不能清偿到期债务等其他异常情形，未出现符合破产条件的迹象。从2家企业清产核资报告可以看出，所有者权益均超过百万元，未出现资不抵债的财务状况，不符合《破产法》规定申请破产的情形。

3.2.3 产权拍卖、出售程序冗长，结果存在很大不确定性 拍卖、出售即国有股权转让，是指在遵守法律、法规和国家产业政策的前提下，使国有股权按市场规律在不同行业、产业、企业之间自由流动。其本质是国有股权与所有权、债权、股权的置换。目的是改进现有企业股权结构，改造其经营机制，增强其活力；同时将退出的国有资本投入到真正能发挥国民经济主导作用的关键领域和命脉行业，推动国民经济健康发展。按照《企业国有资产交易监督管理办法》，拍卖、出售方式需要实施的环节多。首先做好可行性研究方案，可行性研究方案要经过本单位领导班子集体讨论，之后征求企业职工代表大会的意见。在获得职工代表大会的同意后，委托会计师事务所实施全面审计(包括清产核资审计、对企业法定代表人的离任审计)和资产评估公司进行资产评估。完成上述工作后，经上级部门批准确定拍卖价格，陆续实施上报批准、发布拍卖公告、挂牌转让、中标公示、签订合同、产权交接等工作，且个别环节有明确的法定时限要求(如产权转让公告期为20个工作日)，法定时限未到就不能开展下一个环节的工作，因此需要耗费大量的时间才能完成。某三甲医院2家院办企业都是医院出资成立的，主要围绕医院开展后勤保障和餐饮服务，对医院依附性强，外部收入在企业收入中占比低，其自身不具备完全市场化的能力和条件，一旦脱离医院的业务支持将无法自我生存，不具备独立持续经营条件。餐饮公司无固定资产，与内部食堂共有经营场地和餐饮设施，后勤服务公司属轻资产公司，无自有房屋、无重大设备，2家企业流拍的可能性大。

3.2.4 采用注销清算方式落实试点监管工作 根据国家和省市事业单位企业改制的法律规定，结合本单位实际，分析对比各种改制方式的可行条件及其优劣，作为最后兜底选择，某三甲医院经营性国有资产统一监管工作采用注销清算方式完成，目前正按照法定程序和政策要求逐步推进。注销清算的具体步骤有：①成立清算组，并办理备案；②通知、公告债权人；③债权申报和登记；④清理公司财产，编制资产负债表和财产清单，制定清算方案，报股东会或法院确认；⑤执行清算方案，分配财产；⑥编制清算报告，并报股东会、股东大会或者人民法院确认；⑦注销登记，办理税务、工商和银行销户等手续，公告公司终止。实操中，企业清算注销的流程繁琐，法定要求多，持续时间较长，应做好周密的计划安排，统筹协调好各方资源。

4 齐抓共管，稳步推进，扎实有效抓好公立医院经营性国有资产集中统一监管工作

加强医疗行业经营性国有资产集中统一监管试点工作，是一项系统性工程，涉及到资产资金清查、劳动关系处理、社会保险关系接续、债权债务处理等政策，标准高，要求严，工作难度大。要想扎实有效地抓好此项工作，切实提高工作效率，必须紧跟政策，分类施策，齐抓共管，稳步推进。

4.1 营造齐抓共管的氛围，是抓好试点改革工作的基础

抓好试点改革工作，离不开党委重视、部门支持、员工认可。在实际工作中应坚持“三个纳入”原则，积极主动地抓好此项工作。①将其纳入党委重要议事日程。改革涉及方方面面，事关医院发展和员工利益，必须作为医院建设的重点工作、年度大事来抓，做到周有汇报、月有议题、季有小结。②将其纳入部门工作例会。任务细化,形成责任清单,各司其责,分工不分家,在医院相关部门日常管理活动中研究、落实、促进试点改革工作。③将其纳入“两个经常”。通过经常性的思想教育和行政管理工作，积极引导广大职工认识到试点改革的重要性和必要性，增强参与改革的自觉性。通过“三个纳入”，可以增强领导重视、全员参与的意识，调动广大教职员工支持改革的积极性，营造齐抓共管的良好氛围，为落实好试点改革工作打下坚实的基础。

4.2 运用好民主沟通渠道，是抓好试点改革工作的保证

企业改制既涉及产权关系的调整，又涉及劳动关系的调整； 既关系到企业的长远发展，又关系到职工的切身利益[12]。实践证明，运用好民主沟通渠道，让职工群众积极参与企业改制，有利于及时处理改制中企业与职工群众的各种利益矛盾，保持职工队伍的稳定和改革顺利进行。①落实好院务公开。建立起企业与职工互相沟通的平台，讲清讲明改革重要性和必要性，公开公示企业改革的方针政策和有关规定，通报公告企业改革的发展思路，既能消除疑惑，化解矛盾，也能信息公开，增强信心。②及时召开职工代表大会。职工代表大会具有法定的形式、完善的组织制度和工作制度以及权威性和法律效力，同时，职工代表具有广泛的代表性，在企业具有广泛的适用性。我国《工会法》规定，审议企业改制方案和重大改革措施是职代会审议建议权的主要内容；审议企业改制中的职工安置方案是职代会审议通过权的主要内容等。

4.3 注重结合单位实际，是抓好试点改革工作的关键

①尊重历史，防止“一刀切”。行政事业单位经营性国有资产经过长期建设积累，涉及人员多，范围广，情况复杂，历史遗留问题多。在试点改革工作中，必须尊重历史情况，全面掌握涉事企业成立背景、业务模式、存在问题等，防止“一刀切”。②分类施策，防止“一招鲜”。每家企业都有自身的特点和难处，坚持实事求是，因企施策，分类指导，防止“一招鲜”，既要维护队伍稳定，保

护好职工合法权益，也要维护改革工作的严肃性和权威性，更要把改革工作落到实处。③突出重点，防止“一脚踢”。试点改革工作要突出重点，要区分轻重缓急，不能眉毛胡子一把抓，不能一线平推，特别是在人员安置、资产处置、资金管理、业务衔接、职能划转等重大事项上，必须紧紧盯住不放，做到专人负责、专题研究、专项检查、专门讲评，确保重点工作有突破、有效果。